國(guó)外銀行監(jiān)管體系的比較研究及借鑒

朱靜平

銀行監(jiān)管體系是指由銀行監(jiān)管法律制度決定的為實(shí)現(xiàn)特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而對(duì)銀行及其活動(dòng)施加影響的一整套機(jī)制和組織結(jié)構(gòu)的總和。健全的銀行監(jiān)管體系對(duì)銀行業(yè)的健康發(fā)展至關(guān)重要。下面分別對(duì)美國(guó)、英國(guó)和日本的銀行監(jiān)管體系的構(gòu)建進(jìn)行分析,希望對(duì)我國(guó)銀行監(jiān)管體系的完善有所啟迪。

一、美國(guó)銀行監(jiān)管體系的研究

1.美國(guó)銀行監(jiān)管的“法制”特點(diǎn)。美國(guó)是一個(gè)以法制化著稱的國(guó)家,其管理制度常被學(xué)者們作為“規(guī)范管理”的典范。不僅有銀行大法,還有各種各樣的專項(xiàng)法律,并且不斷出臺(tái)或修訂銀行條例及規(guī)章制度。美國(guó)銀行監(jiān)管的機(jī)構(gòu)眾多也是其特色,通貨總監(jiān)署、聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司三大聯(lián)邦級(jí)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)及眾多的州級(jí)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自擔(dān)負(fù)著相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)。由此而形成了法網(wǎng)周密、機(jī)構(gòu)林立、監(jiān)管嚴(yán)厲的美國(guó)特色。

2.美國(guó)銀行監(jiān)管體制的改革。1999年11月美國(guó)通過了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》,該法徹底打破了1933年《銀行法》關(guān)于金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)和管理的規(guī)定,開創(chuàng)了美國(guó)銀行業(yè)發(fā)展的新時(shí)代。

這部法律不僅從立法的角度給予了混業(yè)經(jīng)營(yíng)以合法地位,而且推翻了原有的監(jiān)管理念,從安全監(jiān)管走向了效率監(jiān)管。同時(shí)提出了“功能監(jiān)管”的概念,根據(jù)金融服務(wù)企業(yè)各項(xiàng)金融活動(dòng)的性質(zhì),使其分別受不同機(jī)構(gòu)的監(jiān)管,從而形成了新的監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)(如圖1所示)。

圖1美國(guó)金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)

二、英國(guó)銀行監(jiān)管體系的研究

1.英國(guó)銀行監(jiān)管的“自律”特點(diǎn)。非正式監(jiān)管體系、靈活性原則和審慎原則構(gòu)成了英國(guó)銀行監(jiān)管的主要風(fēng)格。

(1)非正式監(jiān)管。在很長(zhǎng)一段時(shí)期里,英格蘭銀行對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管沒有一整套正規(guī)的監(jiān)管制度,而由“習(xí)慣法”來代替,采取“自我管理”方式,通過“道義勸說”形式對(duì)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理。這種方式直到《1979年銀行法》頒布才有改觀,才促成了英國(guó)銀行業(yè)“習(xí)慣法”與“成文法”監(jiān)督的結(jié)合。

(2)靈活性原則。監(jiān)管機(jī)關(guān)認(rèn)為若是以僵硬單一的監(jiān)管來要求是不謹(jǐn)慎的。即使在法律中,也應(yīng)有足夠的彈性,允許金融技術(shù)和機(jī)構(gòu)發(fā)展到一段時(shí)期發(fā)生變化。同時(shí),對(duì)商業(yè)銀行監(jiān)管并不實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),而是針對(duì)每家銀行的性質(zhì),制定不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管政策,采取不同的監(jiān)管方式。

(3)審慎原則。體現(xiàn)在審慎經(jīng)營(yíng)和審慎監(jiān)管上。英格蘭銀行設(shè)置了審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),注重對(duì)銀行授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、管理層的素質(zhì)和銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)的監(jiān)管。審慎經(jīng)營(yíng)要求授權(quán)的銀行要以審慎方式經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)(即要有充足的資本、充足的流動(dòng)性、充足的壞賬準(zhǔn)備及充足的會(huì)計(jì)記錄和內(nèi)控制度)。

2.英國(guó)銀行監(jiān)管體制的改革?！?000年金融服務(wù)和市場(chǎng)法》的出臺(tái),宣告英國(guó)傳統(tǒng)的自律監(jiān)管模式的結(jié)束。

(1)確立了新的金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)。成立了英國(guó)唯一的、獨(dú)立的、對(duì)英國(guó)金融業(yè)實(shí)行全面監(jiān)管的執(zhí)法機(jī)構(gòu)——金融服務(wù)監(jiān)管局(FSA)。該機(jī)構(gòu)是一個(gè)獨(dú)立的非政府監(jiān)管組織,擁有制定金融監(jiān)管法規(guī)、頒布與實(shí)施金融行業(yè)準(zhǔn)則、給予被監(jiān)管者以指引和建議的職能。

為確保FSA能夠正確行使權(quán)力,全面履行其負(fù)有的監(jiān)管職責(zé),同時(shí)也為了制止FSA在銀行監(jiān)管中可能發(fā)生的以權(quán)謀私、瀆職行為,成立了專門的銀行監(jiān)管制約機(jī)構(gòu)——金融服務(wù)和市場(chǎng)特別法庭。該法庭主要審理發(fā)生在FSA與被監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間且經(jīng)雙方協(xié)商難以解決的問題,以促使FSA認(rèn)真依法進(jìn)行監(jiān)管。英國(guó)的金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)如圖2所示。

圖2英國(guó)的金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)

(2)確立了新的監(jiān)管理念。FSA的監(jiān)管原則是圍繞風(fēng)險(xiǎn)管理這個(gè)核心,對(duì)不同的金融機(jī)構(gòu)采用“量體裁衣”式的有效監(jiān)管。其監(jiān)管理念可概括為:運(yùn)用謹(jǐn)慎的規(guī)則來監(jiān)管,而不是以“控制”為基礎(chǔ)去實(shí)現(xiàn)監(jiān)管;大量運(yùn)用在“外部”的保持一定距離的監(jiān)管,而不是以頻頻到銀行去查賬為基礎(chǔ)去實(shí)施監(jiān)管;在監(jiān)管中充分重視被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)報(bào)告;充分發(fā)揮專業(yè)技術(shù)人員的作用進(jìn)行監(jiān)管。

《金融服務(wù)和市場(chǎng)法》的出臺(tái),使英格蘭銀行放棄了金融監(jiān)管的權(quán)力,由單一的金融服務(wù)監(jiān)管局負(fù)責(zé)對(duì)金融業(yè)的全面監(jiān)管,由此英國(guó)形成了混業(yè)經(jīng)營(yíng)、混業(yè)監(jiān)管的格局。

三、日本銀行監(jiān)管體系的研究

1.日本銀行監(jiān)管的“行政指導(dǎo)”特點(diǎn)。日本銀行監(jiān)管職能全部集中在大藏省,其按照效率最差的銀行為標(biāo)準(zhǔn),來決定各種各樣的監(jiān)管措施。無須通過投資者、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、分析師等角色進(jìn)行監(jiān)督,從而與市場(chǎng)監(jiān)督相比,監(jiān)督的成本大大降低。日本銀行的行政指導(dǎo)常以“指令”、“要求”、“警告”、“鼓勵(lì)”名義,通過通知書或官方聯(lián)絡(luò)函方式傳達(dá)到金融機(jī)構(gòu),日本銀行獨(dú)特的地位使得行政指令也產(chǎn)生了一定的效力。

2.日本銀行監(jiān)管體制的改革。以1998年通過的《金融體制改革法》為新的起點(diǎn),日本銀行監(jiān)管轉(zhuǎn)向法制化和更加重視市場(chǎng)原理,開始對(duì)其銀行監(jiān)管體制進(jìn)行大幅度的機(jī)構(gòu)調(diào)整和改革。至2001年為止,一個(gè)以金融廳為核心的、獨(dú)立的中央銀行和存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)共同參與,地方財(cái)務(wù)局等行政部門受托監(jiān)管的新的銀行監(jiān)管體制基本框架已初步形成,如圖3所示。

圖3日本金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)

(1)金融廳是日本金融行政監(jiān)管的最高權(quán)力機(jī)構(gòu),全面負(fù)責(zé)對(duì)所有金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作,但其權(quán)限限定在金融業(yè)的宏觀政策和法律法規(guī)的完善、以及對(duì)金融機(jī)構(gòu)的行為合規(guī)性和風(fēng)險(xiǎn)度方面的監(jiān)管等領(lǐng)域,不再干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的具體業(yè)務(wù)。地方財(cái)務(wù)局等行政部門作為銀行監(jiān)管的協(xié)作機(jī)構(gòu),根據(jù)金融廳授權(quán)或相關(guān)法律規(guī)定對(duì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。日本銀行和存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)對(duì)與其有交易行為的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)務(wù)檢查。

(2)從分業(yè)監(jiān)管走向職能監(jiān)管,無論金融廳還是日本銀行,在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面均按照監(jiān)管業(yè)務(wù)的性質(zhì)而非行業(yè)性質(zhì)對(duì)內(nèi)部監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組,成立了以不同監(jiān)管職能為主的專業(yè)監(jiān)管部門。在專業(yè)監(jiān)管部門之下按行業(yè)細(xì)分課室,以發(fā)揮原專業(yè)監(jiān)管人員的技術(shù)優(yōu)勢(shì),達(dá)到分業(yè)監(jiān)管與職能監(jiān)管的有機(jī)統(tǒng)一。

(3)加強(qiáng)了對(duì)不同金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)工作。在職能監(jiān)管部門內(nèi)部設(shè)立了負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)監(jiān)管工作的總務(wù)機(jī)構(gòu),在職能監(jiān)管部門之外設(shè)立了協(xié)調(diào)各職能監(jiān)管部門監(jiān)管工作的總務(wù)課或總務(wù)局,以增強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部的信息溝通,提高統(tǒng)一監(jiān)管水平。

四、對(duì)完善我國(guó)銀行監(jiān)管體系的啟示

通過以上對(duì)美國(guó)、英國(guó)、日本銀行監(jiān)管體制特點(diǎn)及監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)的分析研究,我們可以看出國(guó)際銀行監(jiān)管體制發(fā)展的趨勢(shì),期望對(duì)我國(guó)銀行監(jiān)管體系的構(gòu)建有所啟迪。

1.依法監(jiān)管是進(jìn)行有效銀行監(jiān)管的前提。美國(guó)、英國(guó)、日本不約而同地加強(qiáng)了對(duì)金融監(jiān)管的立法,逐漸重視法制的建設(shè)和依法實(shí)施銀行監(jiān)管。這些新的立法促進(jìn)了各國(guó)的金融監(jiān)管體制改革,也反映各國(guó)新的金融監(jiān)管理念。要實(shí)現(xiàn)對(duì)銀行的有效監(jiān)管,提高金融監(jiān)管的效率,必須不斷完善銀行監(jiān)管法律制度。

2.適當(dāng)限定金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)限和范圍。各國(guó)的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般不干涉各銀行的內(nèi)部管理,不限制或規(guī)定各金融機(jī)構(gòu)在具體的業(yè)務(wù)問題上的處理,而是把權(quán)限限制在金融監(jiān)管法律法規(guī)的制定和完善,以及金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的范圍和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的最大限度的規(guī)定之內(nèi),最大限度地給銀行以經(jīng)營(yíng)自主權(quán),增強(qiáng)金融市場(chǎng)的活力。

3.功能型監(jiān)管順應(yīng)了金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)。美國(guó)、英國(guó)、日本不論他們?cè)阢y行監(jiān)管模式上有多么不同,但在新的監(jiān)管立法中都確立了實(shí)行功能型監(jiān)管。功能型監(jiān)管是在一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi),由專業(yè)分工的管理專家和相應(yīng)的管理程序?qū)鹑跈C(jī)構(gòu)的不同業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。它克服了多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)所造成的重復(fù)和交叉管理,用統(tǒng)一的尺度來管理各類金融機(jī)構(gòu),創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。功能型監(jiān)管順應(yīng)了金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)。

4.各國(guó)銀行監(jiān)管法律制度趨向國(guó)際化。銀行監(jiān)管法律制度對(duì)于特定國(guó)家而言本是其主權(quán)范圍的問題,其制度選擇與安排應(yīng)由主權(quán)國(guó)家自己決定。但是隨著全球經(jīng)濟(jì)的一體化,銀行業(yè)務(wù)國(guó)際化、銀行機(jī)構(gòu)國(guó)際化、管理國(guó)際化,使得銀行監(jiān)管法律制度也必然走向國(guó)際化。《巴塞爾協(xié)議》、1994年《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》及1997年《金融服務(wù)協(xié)議》已成為各國(guó)制定銀行監(jiān)管法律制度的重要影響因素。

(作者單位:湖南財(cái)經(jīng)高等?？茖W(xué)校)