淺談?wù)度谫Y平臺的集團(tuán)化管控體系構(gòu)建

徐小琴

摘要：本文在對近十年來興起的地方政府投融資平臺組建的根源、現(xiàn)狀和發(fā)展路徑進(jìn)行系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上，深入的剖析了投融資集團(tuán)強(qiáng)化集團(tuán)管控的重要性以及主要的四種管控模式選擇，并以南京市交通集團(tuán)為例進(jìn)行了實(shí)證分析。

關(guān)鍵詞：投融資平臺；集團(tuán)；管控體系

隨著國家投融資體制改革和城市化進(jìn)程的加快，地方政府投融資平臺應(yīng)運(yùn)而生，并經(jīng)歷了多次重組與變革，業(yè)務(wù)體系不斷拓展，組織形式呈現(xiàn)出集團(tuán)化的特征，加強(qiáng)集團(tuán)管控，實(shí)現(xiàn)集團(tuán)子公司的協(xié)調(diào)效應(yīng)，降低運(yùn)行成本，有效防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是平臺類集團(tuán)公司實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展的重要保障。本文從政府投融資平臺產(chǎn)生的根源與現(xiàn)狀、發(fā)展的一般路徑特點(diǎn)，分析平臺類集團(tuán)公司的管控模式選擇和管控體系，并以南京市交通集團(tuán)公司為例做實(shí)證分析。

一、政府投融資平臺的產(chǎn)生根源與現(xiàn)狀

政府投融資平臺從20世紀(jì)90年代開始由各地方政府設(shè)立，名稱有所差別，包括“國有投資公司”、“國有資產(chǎn)經(jīng)營管理公司”、“交通投資控股公司”、“城市建設(shè)投資公司”、“城市發(fā)展投資公司”等，在此統(tǒng)稱為城市投融資平臺，促使地方政府成立該類平臺的原因較多，主要包括：城市化進(jìn)程和城市基礎(chǔ)設(shè)施需求的不斷增加、國家投融資體制的改革、中央與地方政府分稅制改革、國家金融體制變革以及地方政府考核體系中對地方GDP增長的追逐等。

中國人民銀行2009年第四季度披露的數(shù)據(jù)顯示，我國地方政府融資平臺達(dá)到3800多個(gè)，如果按照國發(fā)[2010]19號文1細(xì)則定性的寬口徑計(jì)算，投融資平臺的數(shù)量恐怕至少達(dá)到8000以上，其中地級市以上的平臺資產(chǎn)規(guī)模多數(shù)達(dá)到百億元以上，呈現(xiàn)多行業(yè)、多層次法人組合的集團(tuán)特征。

二、投融資平臺的一般發(fā)展路徑

任何事物都有其內(nèi)在自身的發(fā)展規(guī)律，投融資平臺從其誕生并在全國范圍內(nèi)成長發(fā)展起來也概莫能外，根據(jù)對東、中、西各地投融資平臺的考察與研究，筆者認(rèn)為平臺公司從成立之初到轉(zhuǎn)型為良性循環(huán)的真正市場化企業(yè)是有一定規(guī)律的，主要經(jīng)歷了三個(gè)階段的發(fā)展路徑：

第一階段，“以政府信用為基石，舉債建設(shè)”是這一階段的基本特征。平臺公司只是政府為解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金而成立的一個(gè)平臺，是政府融資的窗口。在政府信用和有限財(cái)力支持下，平臺在一個(gè)較短的歷史階段內(nèi)，集中地方政府資源，負(fù)責(zé)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投資和融資工作，使城市化有了一個(gè)發(fā)展的基礎(chǔ)。

第二階段，“盤活存量、城市經(jīng)營”是這個(gè)階段的基本特征。隨著政府投融資體制改革的深入，按照城市資源統(tǒng)一管理、提高資產(chǎn)利用率和提高資金運(yùn)作效率的思路，政府對平臺公司的支持力度加大，向平臺公司注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，出臺支持性政策。平臺公司利用政府給予的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和出臺的支持性政策進(jìn)行城市資源整合，對基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)進(jìn)行變現(xiàn)，開發(fā)地產(chǎn)業(yè)務(wù)等，這些措施既籌措了城建資金，又改善了城市形象。

第三階段，“資本運(yùn)作、良性循環(huán)”是這一階段的基本特征。在政府的支持下，平臺公司市場化程度加深，因此更多的利用市場化手段融資，建立起多元化的融資渠道，分散了籌資風(fēng)險(xiǎn)，逐步形成可持續(xù)發(fā)展的投融資模式，同時(shí)為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做出重大貢獻(xiàn)。

可見，政府投融資平臺每一個(gè)發(fā)展階段都伴隨著資產(chǎn)、資源和產(chǎn)權(quán)的重組，從而導(dǎo)致企業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)大化，經(jīng)營范圍逐步多元化，涉及業(yè)務(wù)領(lǐng)域的市場化競爭也日趨激烈。

三、平臺類集團(tuán)公司的管控模式分析

政府投融資平臺作為一個(gè)特殊的企業(yè)，當(dāng)其發(fā)展到集團(tuán)公司規(guī)模的時(shí)候，如何選擇適合的管控模式，對下屬企業(yè)進(jìn)行有效的管控就成為平臺發(fā)展的重要議題，這也是目前許多經(jīng)歷大規(guī)模重組后快速成長的投融資平臺類公司所面臨的普遍問題。2010年，全國的投融資平臺正在經(jīng)歷著來自財(cái)政系統(tǒng)和金融系統(tǒng)的清理規(guī)范，“十一五”期末，國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策面臨調(diào)控轉(zhuǎn)向，內(nèi)外部環(huán)境的變化正在改變平臺類公司的生存狀態(tài)，平臺類公司必須苦練內(nèi)功，提升內(nèi)部管理水平，尤其是集團(tuán)化管理水平，以對主業(yè)以及其他多元化投資單元進(jìn)行有效的管理和控制。

從實(shí)務(wù)操作看，筆者通過對國內(nèi)地方政府投融資平臺不同發(fā)展階段的管控案例分析，發(fā)現(xiàn)平臺類集團(tuán)公司管控模式大致可以分為財(cái)務(wù)管控型、戰(zhàn)略管控型、操作管控型和過渡管控型四種模式，選擇不同的模式將導(dǎo)致集團(tuán)總部功能定位的差異和集分權(quán)程度不同。個(gè)人認(rèn)為，選擇何種管控模式需綜合考慮，反復(fù)權(quán)衡，應(yīng)主要考慮戰(zhàn)略重要性、管理成熟度、資源整合模式以及業(yè)務(wù)主導(dǎo)度等重要因素，兼顧考慮公司戰(zhàn)略、行業(yè)特點(diǎn)、管理者風(fēng)格等其它因素。

1.財(cái)務(wù)管控模式

采用財(cái)務(wù)管控模式的投融資平臺，集團(tuán)作為投資決策中心，以追求資本價(jià)值最大化為目標(biāo)，管理方式以財(cái)務(wù)指標(biāo)考核、控制為主，一般資本型企業(yè)集團(tuán)采取這種管控模式。在該管控模式下，集團(tuán)總部對成員企業(yè)實(shí)行以資產(chǎn)經(jīng)營為核心。以各自企業(yè)自己編報(bào)的預(yù)算、計(jì)劃與集團(tuán)外同行企業(yè)的經(jīng)營效果比較為主要考核內(nèi)容，評價(jià)經(jīng)營業(yè)績的財(cái)務(wù)表現(xiàn)。集團(tuán)總部規(guī)模非常小，不向子公司提供共享服務(wù)，在特殊情況下才進(jìn)行干預(yù)，確保經(jīng)營目標(biāo)的完成。

2.戰(zhàn)略管控模式

采用戰(zhàn)略管控模式的投融資平臺，集團(tuán)總部作為戰(zhàn)略決策和投資決策中心，以追求集團(tuán)公司總體戰(zhàn)略控制和協(xié)同效應(yīng)的培育為目標(biāo)，管理方式通過戰(zhàn)略規(guī)劃和業(yè)務(wù)計(jì)劃體系進(jìn)行管理，一般混合型的企業(yè)集團(tuán)采取這種管控模式。在該管控模式下。集團(tuán)總部對子公司干涉較強(qiáng)，但是子公司有一定的自主權(quán)，可以理解為“有控制的分權(quán)”。集團(tuán)總部制定涵蓋大多數(shù)活動(dòng)的職能政策，并檢驗(yàn)主要建議的合理性，修改或批準(zhǔn)有關(guān)下屬企業(yè)發(fā)展的主要決策，而日常的經(jīng)營管理事務(wù)則由各事業(yè)部承擔(dān)。集團(tuán)總部是主要業(yè)務(wù)流程的監(jiān)控者，檢驗(yàn)集團(tuán)戰(zhàn)略在技術(shù)上和操作上的合理性，當(dāng)可獲得協(xié)調(diào)作用或取得協(xié)同收益時(shí)，集團(tuán)公司會(huì)與各子公司(或事業(yè)部)共享信息和資源，對整個(gè)集團(tuán)的資源進(jìn)行配置。集團(tuán)的各子公司有較大的自主權(quán)，要對自身的業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)。

有的平臺公司從自己的實(shí)際情況出發(fā)，為了便于管控，將“戰(zhàn)略管控型”進(jìn)一步細(xì)劃為“戰(zhàn)略實(shí)施型”和“戰(zhàn)略指導(dǎo)型”，前者偏重于集權(quán)而后者偏重于分權(quán)。

3.經(jīng)營管控模式

采用經(jīng)營管控模式的企業(yè)集團(tuán)，其總部作為經(jīng)營決策中心和生產(chǎn)指標(biāo)管理中心。以對企業(yè)資源的集中控制和管理，追求企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的統(tǒng)一和優(yōu)化為目標(biāo)，直接管理集團(tuán)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)(或具體業(yè)務(wù))。采取該管控類型企業(yè)集團(tuán)往往都從事大規(guī)模產(chǎn)品生產(chǎn)或網(wǎng)絡(luò)性自然壟斷業(yè)務(wù)，如電力、電信、鐵路、公路、煤炭等。

4.過渡管控型

這是區(qū)別于一般集團(tuán)公司管控模式的特殊類型，也是投融資平臺類公司特有的模式，是一種被動(dòng)的管控選擇模式。該模式產(chǎn)生的背景是政府主導(dǎo)的報(bào)表式重組的產(chǎn)物，為了減輕重組的阻力，平臺類集團(tuán)對劃撥的子公司僅享有法定產(chǎn)權(quán)，劃撥下屬單位的管理體制維持現(xiàn)狀，集團(tuán)公司一般對下屬總公司實(shí)行產(chǎn)權(quán)層面的管理，集團(tuán)對子公司的戰(zhàn)略、經(jīng)營、財(cái)

務(wù)及人事不進(jìn)行任何形式的管控。大多數(shù)平臺類公司在重大資產(chǎn)重組的階段都采用過這種管控模式，是一種基于現(xiàn)實(shí)的過渡性選擇，一般在過渡期后會(huì)轉(zhuǎn)化為前述三種模式中的一種模式，或者重新剝離或劃轉(zhuǎn)給新的主體。

總體上講，不論集團(tuán)采取何種管理控制模式，最終目的是達(dá)到整體的和諧發(fā)展，但不同的管理控制模式，有具有各自的控制特點(diǎn)，詳見下表。

需要強(qiáng)調(diào)的是，以上對管控模式的分類主要是為了理解上的方便，集團(tuán)公司對下屬企業(yè)的管控模式并不存在一個(gè)“標(biāo)準(zhǔn)”或“萬能”的模式，也沒有“最佳”的模式，只有“最適合自己”的模式，管控模式也不是一成不變的，它將隨著投融資平臺的整體戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型而進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。因而在現(xiàn)實(shí)生活中，平臺類集團(tuán)公司的管控模式實(shí)際上往往是以一種混合的形式存在的。

四、集團(tuán)管控體系的主要內(nèi)容

集團(tuán)管控是為解決集團(tuán)內(nèi)部母子公司之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系而進(jìn)行的一系列制度安排，管控上承治理結(jié)構(gòu)，解決治理結(jié)構(gòu)分權(quán)制衡但低效的問題，為治理提供切入點(diǎn)，下啟微觀管理，為管理提供合法性依據(jù)。通過以上對平臺類集團(tuán)四類管控模式的比較分析，我們可以看出雖然不同模式體現(xiàn)了不同的管控深度和集分權(quán)程度差異，但下述各項(xiàng)管理多被列為集團(tuán)總部管理的主要內(nèi)容。

1.戰(zhàn)略管理

集團(tuán)戰(zhàn)略決策和管理是集團(tuán)總部的主要職能，屬于總部高度集權(quán)的管理，即企業(yè)集團(tuán)整體戰(zhàn)略管理權(quán)都集中在總部統(tǒng)一管理，如集團(tuán)整體戰(zhàn)略方案制定、子公司戰(zhàn)略方案決議、監(jiān)督與評估等。

2.投資管理

投資管理是集團(tuán)公司總部的一項(xiàng)集權(quán)管理內(nèi)容，集團(tuán)總部控制投資權(quán)一般都很嚴(yán)格，要求投資方向符合集團(tuán)戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，投資項(xiàng)目決策要經(jīng)過慎重研究，并按規(guī)定程序經(jīng)過總部審批，并對投資項(xiàng)目進(jìn)行過程監(jiān)督和后評估。

3.財(cái)務(wù)管理

財(cái)務(wù)管理是確保實(shí)現(xiàn)總部基本功能的重要管理，處于集團(tuán)內(nèi)部管理的核心地位，目標(biāo)是動(dòng)態(tài)優(yōu)化企業(yè)資產(chǎn)的收益性、流動(dòng)性和安全性，主要包括預(yù)算管理、融資管理、資金管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理等。

4.人事管理

人事管理是實(shí)現(xiàn)集團(tuán)總部主要職能的一項(xiàng)管理，不論采用何種管理方式，總部都將人事管理作為出資人到位和實(shí)施監(jiān)控的重要標(biāo)志，集團(tuán)總部管理子公司的高層經(jīng)營管理人員，并對執(zhí)行層實(shí)行不同程度的管理。另外，人事管理除了對子公司管理人員的任免外，還建立相關(guān)的制度對他們進(jìn)行監(jiān)控，如經(jīng)營考核制度等。

5.信息系統(tǒng)管理

信息系統(tǒng)管理的重要性已得到廣泛的認(rèn)同，總部作為集團(tuán)的信息中心，承擔(dān)集團(tuán)信息化的責(zé)任，集團(tuán)一般根據(jù)管理模式和基礎(chǔ)管理情況不同，對總部和分子公司進(jìn)行差異化的信息系統(tǒng)權(quán)力配置。

五、南京交通集團(tuán)的管控模式選擇與創(chuàng)新

在創(chuàng)建集團(tuán)化運(yùn)作模式過程中，筆者體會(huì)到集團(tuán)化運(yùn)作確實(shí)具有很多優(yōu)勢，不斷創(chuàng)新管控模式、建立一個(gè)適合集團(tuán)長遠(yuǎn)發(fā)展利益的管控體系，是實(shí)現(xiàn)集團(tuán)整體價(jià)值最大化，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的一條重要措施。下面以南京市交通集團(tuán)不同階段的管控模式為例，從實(shí)證角度分析集團(tuán)管控模式的選擇與創(chuàng)新。

1.企業(yè)概況

南京市交通集團(tuán)成立于2002年11月，隸屬于南京市委、市政府，是南京市政府授權(quán)范圍內(nèi)國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理主體，受市政府委托肩負(fù)南京交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資、投資、建設(shè)和管理任務(wù)，代表市國資委對授權(quán)范圍內(nèi)的全資、控股、參股企業(yè)行使國有資產(chǎn)出資者權(quán)力，是南京市四大國有投融資平臺之一。

“十一五”期末，南京市交通集團(tuán)投資企業(yè)達(dá)20家，其中，全資子公司9家、控股子公司4家、參股子公司7家，形成以高速公路、過江通道、高速鐵路、城市軌道及綜合樞紐等重大基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)為主，以汽車貿(mào)易、物流、市場、金融、建材、廣告?zhèn)髅?、房地產(chǎn)開發(fā)及運(yùn)營等其他產(chǎn)業(yè)投資運(yùn)作為輔的“一主多輔”產(chǎn)業(yè)格局。

2.管控模式選擇

與大多數(shù)投融資平臺的發(fā)展歷程類似，南京市交通集團(tuán)也是通過政府授權(quán)劃撥資產(chǎn)重組設(shè)立的集團(tuán)公司，部分子公司先于集團(tuán)公司成立，部分子公司是近年政府新增授權(quán)經(jīng)營資產(chǎn)，集團(tuán)對不同業(yè)務(wù)板塊的主導(dǎo)度差異較大，因此先后針對不同的子公司采用不同的模式實(shí)施管控。從實(shí)證角度看，南京市交通集團(tuán)管控模式的選擇是由集團(tuán)直屬主輔業(yè)企業(yè)的戰(zhàn)略重要度、管理成熟度、資源整合模式以及業(yè)務(wù)主導(dǎo)度決定的。

(1)從戰(zhàn)略重要度看，戰(zhàn)略地位越高，集團(tuán)的管控強(qiáng)度越大，集團(tuán)的路橋板塊、鐵路投資及綜合樞紐開發(fā)是集團(tuán)的主業(yè)，也是集團(tuán)作為投融資平臺存在的主要理由，重大基礎(chǔ)設(shè)施工程倍受各級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注，戰(zhàn)略重要度高；房地產(chǎn)和商貿(mào)物流業(yè)務(wù)是集團(tuán)主要的利潤來源，也是集團(tuán)未來要發(fā)展的營利性業(yè)務(wù)，戰(zhàn)略重要度不言而喻；資產(chǎn)經(jīng)營涉及集團(tuán)的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控能力，是集團(tuán)未來要著重發(fā)展的一大主營業(yè)務(wù)；對外投資管理涉及企業(yè)改制、資產(chǎn)重組和新業(yè)務(wù)的拓展，戰(zhàn)略重要度也較高，對于這些戰(zhàn)略重要度較高的產(chǎn)業(yè)，集團(tuán)主要采用了“經(jīng)營管控型”和“戰(zhàn)略管控型”的管理模式。

(2)從管理成熟度看，南京物資集團(tuán)是2007年南京市政府劃撥并授權(quán)集團(tuán)經(jīng)營的老國企，其所屬的商貿(mào)、建材和汽車服務(wù)業(yè)務(wù)也是集團(tuán)從未涉足的領(lǐng)域，而物資集團(tuán)現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)班子具有長期的管理經(jīng)驗(yàn)，具有一定的管理基礎(chǔ)，因此“十一五”期間集團(tuán)對物資板塊主要實(shí)行“財(cái)務(wù)管控型”模式。

(3)從資源整合的方式來看，集團(tuán)授權(quán)的二橋、三橋公司是特許經(jīng)營的項(xiàng)目公司，二橋公司成立的時(shí)間是1999年，二橋公司與二橋管理局以“兩塊牌子、一套班子”的形式共同負(fù)責(zé)二橋的建設(shè)、運(yùn)營與管理。南京交通集團(tuán)成立后，伴隨二橋管理局的改制和二橋公司的資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)，交通集團(tuán)采用了“過渡管控型”模式實(shí)施對橋梁公司的管理，并借助市場化運(yùn)作手段整合社會(huì)資源，管控模式逐步演變?yōu)椤柏?cái)務(wù)管控型”模式。

(4)從業(yè)務(wù)主導(dǎo)度來看，主導(dǎo)度越高，集團(tuán)的管控強(qiáng)度越大，政府劃撥的城市軌道板塊，資產(chǎn)規(guī)模較高，管理體制尚未理順，導(dǎo)致集團(tuán)的業(yè)務(wù)主導(dǎo)度不高，因此“十一五”期間集團(tuán)更多采用了“過渡管控型”模式。

3.管控模式創(chuàng)新

“十一五”期末，南京市交通集團(tuán)根據(jù)新的發(fā)展環(huán)境規(guī)劃了集團(tuán)“十二五”戰(zhàn)略目標(biāo)，明確集團(tuán)將從單兵作戰(zhàn)型的投融資平臺向組團(tuán)作戰(zhàn)型的企業(yè)集團(tuán)轉(zhuǎn)型，集團(tuán)定位為集“投融資、重大項(xiàng)目建設(shè)管理、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營”等多種職能為一體的復(fù)合式、綜合性國有投資控股集團(tuán)；各二級單位根據(jù)各自的業(yè)態(tài)特點(diǎn)和發(fā)展方向，圍繞核心競爭力調(diào)整戰(zhàn)略定位，按照組團(tuán)式、差別化發(fā)展的指導(dǎo)思想，發(fā)展成為產(chǎn)業(yè)明晰、各有特色的專業(yè)化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營平臺。

基于新時(shí)期各業(yè)務(wù)板塊的戰(zhàn)略重要度和管理成熟度的變化，南京市交通集團(tuán)將在既有的混合管控模式的基礎(chǔ)上，適度調(diào)整管控強(qiáng)度、創(chuàng)新管控模式，如建立路橋收費(fèi)管理中心、建設(shè)資金實(shí)行集控管理、優(yōu)化對子公司經(jīng)營層績效考核體系等，決策選擇以戰(zhàn)略管理型為主導(dǎo)的管控模式，并結(jié)合成員企業(yè)差異化的戰(zhàn)略，實(shí)施管控強(qiáng)度不一的戰(zhàn)略操作型管控模式。

六、結(jié)語

從較單一的路橋收費(fèi)管理到創(chuàng)新集團(tuán)化管控體系，是一個(gè)質(zhì)的飛躍。作為政府投融資平臺的南京市交通集團(tuán)要保持可持續(xù)發(fā)展，創(chuàng)新永遠(yuǎn)是企業(yè)發(fā)展不竭的核動(dòng)力。相信在創(chuàng)新集團(tuán)化管控體系戰(zhàn)略指導(dǎo)下，南京市交通集團(tuán)一定能從預(yù)定目標(biāo)出發(fā)，發(fā)展成為“多元化、區(qū)域性、立體式”為主要特征的“一主多輔”的投資控股集團(tuán)，并發(fā)揮其在推進(jìn)南京市大交通格局的完善和大交通產(chǎn)業(yè)提升中的引領(lǐng)作用。

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