農(nóng)民制度化政治參與的困境與制度創(chuàng)新

關(guān)鍵詞：農(nóng)民：制度化政治參與；路徑依賴；制度創(chuàng)新；村民自治制度

摘要：農(nóng)民制度化政治參與是社會主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。但農(nóng)民政治參與受歷史背景、初始制度選擇、思想觀念、既得利益集團(tuán)的行為等因素的影響，在參政權(quán)利、參政范圍、參政渠道、參政制度等方面皆存在路徑依賴，其發(fā)展明顯滯后。推動(dòng)農(nóng)民制度化政治參與的重要舉措是突破路徑依賴，進(jìn)行制度創(chuàng)新。即要加強(qiáng)農(nóng)民政治參與的制度環(huán)境建設(shè)，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步完善人民代表大會制度和村民自治制度，拓展農(nóng)民政治參與渠道，不斷提高農(nóng)民素質(zhì)，增強(qiáng)其政治參與的主體意識。

中圖分類號：D420

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1009-4474(2010)02-0100-06

現(xiàn)代社會公民政治參與的質(zhì)量和程度是衡量一個(gè)國家政治民主化水平的重要標(biāo)志。但并非所有的政治參與活動(dòng)都能促進(jìn)民主政治的發(fā)展，只有制度化的、有序的、理性的政治參與才能既使社會保持穩(wěn)定又能推動(dòng)民主化進(jìn)程。農(nóng)民制度化政治參與是指按照法律規(guī)定農(nóng)民正式享有參與政治的機(jī)制，是農(nóng)民運(yùn)用憲法和法律賦予的權(quán)利，直接或間接影響政治決策的過程和行為。它是高品質(zhì)的政治參與，是現(xiàn)代國家民主政治建設(shè)所追求的重要目標(biāo)。

在當(dāng)代中國，農(nóng)民占全國人口的絕大多數(shù)，從一定意義上講，農(nóng)民的政治參與水平?jīng)Q定著整個(gè)中國公民政治參與的水平。改革開放以來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)社會面貌發(fā)生了巨大變化，農(nóng)民政治參與的積極性及頻率大大提高，但農(nóng)民政治參與的質(zhì)量和程度仍落后于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。本文將從路徑依賴?yán)碚撘暯莵矸治鲛r(nóng)民制度化政治參與滯后的原因，探討突破路徑依賴、實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的途徑。

一、農(nóng)民制度化政治參與的困境——路徑依賴

路徑依賴是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯將對人類技術(shù)演進(jìn)過程中的自我強(qiáng)化現(xiàn)象的論證推廣到制度變遷方面的新解釋。他認(rèn)為制度變遷和技術(shù)變遷一樣存在著報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制。這種機(jī)制使制度變遷一旦走上某一條路徑，它的既定方向會在以后的發(fā)展中得到強(qiáng)化，所以人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。沿著既定的路徑，經(jīng)濟(jì)和政治制度的變遷可能進(jìn)入良性循環(huán)的軌道，迅速優(yōu)化；也可能順著原來錯(cuò)誤的路徑繼續(xù)下滑，最終被“鎖定”在一種惡性循環(huán)的無效率狀態(tài)。運(yùn)用路徑依賴?yán)碚搧矸治鑫覈r(nóng)民的政治參與現(xiàn)狀，可以看出其中也存在路徑依賴現(xiàn)象。

(一)農(nóng)民制度化政治參與中的路徑依賴現(xiàn)象

新中國成立以來，人民代表大會制度和村民自治制度的建設(shè)為農(nóng)民制度化政治參與提供了良好的初始制度形式。但隨著改革開放的深入，現(xiàn)有的政治體制并沒有隨著經(jīng)濟(jì)和社會體制的轉(zhuǎn)軌而相應(yīng)變遷，而是沿著既有的路徑繼續(xù)發(fā)展。在一些舊制度和習(xí)慣做法的限制下，農(nóng)民制度化政治參與(簡稱“政治參與”)中路徑依賴現(xiàn)象明顯。

1 農(nóng)民參政權(quán)利中的路徑依賴現(xiàn)象

從自治權(quán)看，農(nóng)民第一次獲得了直接選舉“村官”和管理村務(wù)的權(quán)利，但在現(xiàn)行體制下，基層政府為了完成上級政府下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)和考核目標(biāo)，并不情愿把權(quán)力完全下放給農(nóng)民，而是繼續(xù)把村級組織的職權(quán)作為自己權(quán)力的延伸，主導(dǎo)甚至操縱農(nóng)村的選舉和日常工作，并且到現(xiàn)在仍有部分基層干部對村民自治持懷疑態(tài)度。從選舉權(quán)看，農(nóng)民在國家各級人大代表的選舉中都處于絕對的弱勢地位?，F(xiàn)行選舉法規(guī)定，農(nóng)村與城市每一人大代表所代表的人口數(shù)的比例為4：1，無形中剝奪了四分之三的農(nóng)民的參政權(quán)。這意味著各級人大代表中，農(nóng)民代表所占比例少；而且人民代表大會級別越高，農(nóng)民代表比例越低，農(nóng)民能通過人大說話的機(jī)會太少。另外，在城鄉(xiāng)二元體制的制約下，農(nóng)村和城市戶口的劃分使國家機(jī)關(guān)在錄用工作人員時(shí)往往將農(nóng)民排除在外，使廣大農(nóng)民失去了平等參與國家事務(wù)管理的權(quán)利和機(jī)會。這些事實(shí)表明，在農(nóng)民參政權(quán)的規(guī)定和保障中存在種種限制，路徑依賴現(xiàn)象明顯。

2 農(nóng)民參政范圍中的路徑依賴現(xiàn)象

農(nóng)民積極參與政治是希望通過各種參與形式表達(dá)自己的利益要求，影響政府決策，以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自己的利益。這表明，凡是有關(guān)農(nóng)民的政治決策，農(nóng)民都應(yīng)參與其中。但現(xiàn)實(shí)情況是：農(nóng)民只能執(zhí)行國家政策，響應(yīng)黨的號召，并沒有真正參與到國家事務(wù)的決策過程中。換句話說，農(nóng)民的利益要求能否在政治決策中得到反映，并不取決于農(nóng)民自身的政治參與狀況，而是取決于權(quán)力精英是否重視和確認(rèn)。而且，在這種執(zhí)行型的政治參與模式下，農(nóng)民行使參政權(quán)的層級主要集中于村一級，內(nèi)容涉及自己的日常事務(wù)管理，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級政府的決策幾乎很難發(fā)生直接的影響。農(nóng)民參政范圍狹窄，導(dǎo)致農(nóng)民在社會資源和利益分配等方面均處于不利地位。

3 農(nóng)民參政渠道中的路徑依賴現(xiàn)象

當(dāng)前農(nóng)民參政主要通過人大、政協(xié)、信訪、社團(tuán)組織、基層自治組織等，這些渠道看似多樣健全，但對農(nóng)民參政真正能產(chǎn)生實(shí)效的卻很少。例如，人大代表和政協(xié)委員因其產(chǎn)生機(jī)制的限制，往往在農(nóng)民中缺乏群眾基礎(chǔ)，與農(nóng)民之間也沒有制度化的聯(lián)系和溝通機(jī)制。信訪是農(nóng)民常用的表達(dá)利益的渠道，但實(shí)踐中信訪的低效率導(dǎo)致信訪制度并不能有效地實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)功能。就社團(tuán)組織如農(nóng)村中的共青團(tuán)、婦聯(lián)來看，其受制于村委會、村黨支部，發(fā)揮作用的空間也較小。同時(shí)，我國農(nóng)民又沒有自己的組織——農(nóng)會。應(yīng)該說，農(nóng)民真正能表達(dá)利益訴求的渠道不多。農(nóng)民參政渠道的缺乏或不暢，迫使農(nóng)民不得不尋求制度外的力量。我國現(xiàn)正處于社會轉(zhuǎn)型期，各種利益、矛盾沖突較為激烈，再加上有些參與渠道的不暢或失效，導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)民政治參與中出現(xiàn)了一些抗?fàn)幮曰虮┝π缘闹贫韧鈪⑴c，有些地方甚至出現(xiàn)了有組織、有計(jì)劃的群體性事件。從數(shù)量上來看，2009年全國發(fā)生的群體性事件與2008年基本持平，近9萬起；從類型和性質(zhì)方面來看，因維權(quán)引發(fā)的事件仍占80％以上，社會泄憤事件和社會騷亂事件均有所增加：這些事件集中表明了當(dāng)前中國社會矛盾的主要特點(diǎn)。

4 農(nóng)民參政制度中的路徑依賴現(xiàn)象

現(xiàn)代民主國家公民的政治參與是靠一整套完備的制度來保證其實(shí)現(xiàn)的。我國現(xiàn)行的政治體制為農(nóng)民政治參與提供了基本的制度框架，但就具體制度如戶籍制度、選舉制度、基層群眾自治制度、信訪制度等而言，在保障農(nóng)民參政權(quán)利、暢通參政渠道、規(guī)范參政行為、保證參與實(shí)施等方面卻存在著缺陷，甚至對農(nóng)民參政有種種限制性規(guī)定。以選舉法對選民登記的規(guī)定為例，公民是以戶籍為依據(jù)參加選民登記的，這意味著那些長期在城市定居的農(nóng)民工將很難行使其選舉權(quán)力——他們的家鄉(xiāng)觀念日益淡薄，不能參加農(nóng)村的選舉而又被排除在與其利益密切相關(guān)的城市選舉之外。這些問題的出現(xiàn)，都表明農(nóng)民政治參與制度構(gòu)建中存在著路徑依賴現(xiàn)象。

(二)農(nóng)民制度化政治參與中路徑依賴現(xiàn)象的成因

農(nóng)民政治參與的制度化是一個(gè)制度變遷的過程。在這個(gè)過程中，農(nóng)民政治參與表現(xiàn)出明顯的路徑依賴，是因?yàn)闅v史背景、初始制度選擇、思想觀念、既得利益集團(tuán)的行為等因素阻礙著制度變遷。

1 歷史背景的影響

路徑依賴?yán)碚撜J(rèn)為：“歷史是重要的，人們過去的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”。任何制度的建設(shè)都無法擺脫歷史傳統(tǒng)的影響。農(nóng)民政治參與無疑是在中國特有的歷史背景下進(jìn)行的。一方面，中國小農(nóng)經(jīng)濟(jì)歷史悠久，不僅造成我國農(nóng)村生產(chǎn)力低下，經(jīng)濟(jì)十分不發(fā)達(dá)，而且還形成了中國幾億原子化的小農(nóng)。“他們不能代表自己，一定要?jiǎng)e人來代表。他們的代表一定要同時(shí)是他們的主宰”。事實(shí)證明，這樣的主體在貧窮的環(huán)境下是沒有參政的熱情和積極性的，即使參政也不可避免地會在利益博弈格局中被邊緣化。另一方面，中國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的劃分是與中國工業(yè)化、現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程緊密相關(guān)的，國家對城市和鄉(xiāng)村居民在經(jīng)濟(jì)收入和社會保障等方面不合理的制度規(guī)定，人為地削弱了農(nóng)民的權(quán)益，使廣大農(nóng)民和城市居民處于不平等的地位，這無疑限制了農(nóng)民政治參與權(quán)力的行使。

2 初始制度選擇的影響

路徑依賴?yán)碚撜J(rèn)為，初始制度安排會影響制度變遷。一項(xiàng)制度一旦形成，它會給社會提供一些獲利的機(jī)會，并產(chǎn)生協(xié)調(diào)效應(yīng)，促成其他相應(yīng)制度的產(chǎn)生，從而形成一個(gè)制度網(wǎng)絡(luò)。這種制度網(wǎng)絡(luò)會使得變革或退出這項(xiàng)制度的成本很高，從而陷入“鎖定”狀態(tài)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)二元體制在中國實(shí)行了幾十年，相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、政治制度已經(jīng)定型，其他社會制度也被制定出來支持著該體制，如戶籍制度、選舉制度、福利制度等。這些制度之間相互交錯(cuò)，形成了制度網(wǎng)絡(luò)。改革開放三十年來，我國在經(jīng)濟(jì)體制改革方面已取得巨大進(jìn)步，而政治體制改革卻步履蹣跚，沒有做到如黨的十七大報(bào)告所指出的那樣——“與人民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)”。因而可以說，初始制度選擇所產(chǎn)生的強(qiáng)大制度慣性使農(nóng)民政治參與的制度化建設(shè)異常艱難，表現(xiàn)出明顯的路徑依賴特征。

3 思想觀念的影響

路徑依賴?yán)碚撜J(rèn)為，制度的變化就是人們對博弈規(guī)則共享的信念發(fā)生變化的結(jié)果。認(rèn)知心理學(xué)告訴我們，在復(fù)雜社會中的個(gè)人大都傾向于堅(jiān)持自己已經(jīng)形成的見解，要改變?nèi)藗児蚕淼男拍钍且粋€(gè)相當(dāng)緩慢且非常困難的過程。長期以來，我國農(nóng)民頭腦里形成的“權(quán)威崇拜”、“清官思想”、“與世無爭”等消極的政治觀念深深地影響著他們的政治行為，造成農(nóng)民在參與國家社會政治生活過程中缺乏現(xiàn)代公民所應(yīng)具有的政治責(zé)任感和積極主動(dòng)精神。正如美國著名歷史學(xué)家巴林頓·摩爾在分析中國社會時(shí)所指出的：“中國農(nóng)民很難發(fā)展出一種政治民主的平等理論，因?yàn)橹袊淮嬖谧约旱拿裰鱾鹘y(tǒng)。”再加上我國農(nóng)村整體教育水平落后，農(nóng)民文化素質(zhì)不高，對政治參與行為缺乏理性的、科學(xué)的認(rèn)知和判斷。在這些因素的作用下，便形成路徑依賴，制約著農(nóng)民對理性的、制度化的政治參與行為的選擇。

4 既得利益集團(tuán)行為的影響

伴隨現(xiàn)有制度會產(chǎn)生一些與制度共存共榮的強(qiáng)有力的組織和利益集團(tuán)，盡管這些制度開始逐步顯現(xiàn)出阻礙整個(gè)社會生產(chǎn)活動(dòng)發(fā)展的負(fù)面效應(yīng)，在現(xiàn)實(shí)生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中也不能得到有效支持，但這些組織和利益集團(tuán)可能為了自身的利益而維護(hù)和加強(qiáng)現(xiàn)有制度。政治學(xué)理論告訴我們，政治的發(fā)展是一個(gè)多方互動(dòng)博弈的過程，同時(shí)，也是利益分配在各個(gè)集團(tuán)之間均衡的過程。在政治參與過程中，中央與地方基層政府之間以及基層政府與農(nóng)民之間都存在拉鋸式的博弈。在我國自上而下的決策體制以及下級服從上級、地方服從中央的決策模式下，在上述利益博弈格局中占主導(dǎo)地位的必然是中央和地方政府。基于政治成本和收益分析，在制度變遷成效不明的前提下，為了避免承擔(dān)高成本，政治主導(dǎo)者傾向于維持已有的制度，并且“從現(xiàn)存制度獲益較多的參與人富有維持現(xiàn)狀的資源和能力”。因而在現(xiàn)存制度中獲利較多的強(qiáng)勢既得利益集團(tuán)成為保證現(xiàn)存制度持續(xù)存在的力量。反之，農(nóng)民因其在博弈中的弱勢地位決定了他們在政治參與中或力不從心、或無能為力，而越發(fā)地疏離政治生活或鋌而走險(xiǎn)進(jìn)行制度外的政治參與。

二、農(nóng)民制度化政治參與的制度創(chuàng)新——路徑依賴的突破

英國學(xué)者戴維·赫爾德指出：“當(dāng)公民享有一系列允許他們要求民主參與并把民主參與視為一種權(quán)利的時(shí)候，民主才是名副其實(shí)的民主”，而且“公民必須具有足夠的政治權(quán)力參與選舉、決策、管理和監(jiān)督，才能促使政府并與政府一道共同形成公共權(quán)威和公共秩序”。農(nóng)民政治參與是公民政治參與的一個(gè)重要組成部分，在農(nóng)村人口占絕大多數(shù)的中國，農(nóng)民積極參與政治活動(dòng)，主張自己利益，與其他社會成員平等地進(jìn)行政治博弈，不僅有利于農(nóng)民自身的生存和發(fā)展，而且對整個(gè)社會的和諧發(fā)展具有重要意義。隨著社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，農(nóng)民會比以前任何時(shí)候都更多地參與到國家和社會事務(wù)中來。如果農(nóng)民仍然沒有或缺乏其他公民所具有的那些參政、議政的機(jī)會，在國家決策中仍然沒有什么權(quán)利的話，那和諧社會的構(gòu)建就只能是空談。

農(nóng)民政治參與中存在的路徑依賴現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)民政治參與滯后。推動(dòng)農(nóng)民政治參與的重要措施就是突破路徑依賴，進(jìn)行制度創(chuàng)新。當(dāng)前，創(chuàng)新農(nóng)民政治參與制度是推動(dòng)農(nóng)民政治參與和加快社會主義民主政治建設(shè)的一條理想的路徑。

(一)加強(qiáng)政治參與的制度環(huán)境建設(shè)，為農(nóng)民政治參與創(chuàng)造制度運(yùn)行的條件

1 大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)地位，為突破農(nóng)民政治參與的路徑依賴創(chuàng)造物質(zhì)條件

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。一個(gè)國家公民的政治參與水平與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度息息相關(guān)。一般而言，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公民政治參與呈正相關(guān)，“權(quán)利決不能超出社會的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約的社會的文化發(fā)展”。我國農(nóng)村尚未完成小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，少部分農(nóng)民沒有脫貧，這在相當(dāng)程度上制約著民主政治的健康發(fā)展。當(dāng)農(nóng)民處于貧窮狀態(tài)時(shí)，他們既沒有時(shí)間也沒有精力去參與政治。貧窮不利于建設(shè)社會主義的民主政治，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的客觀現(xiàn)實(shí)成為農(nóng)民政治參與的最大障礙。這就需要進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，完成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化改造，加快農(nóng)村城市化進(jìn)程，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力創(chuàng)造出路和機(jī)會，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民的生活水平和生活質(zhì)量，使農(nóng)民擁有與其他社會階層同等的社會經(jīng)濟(jì)地位，為農(nóng)民政治參與奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2 培育社會主義民主政治文化，為突破農(nóng)民政治參與的路徑依賴創(chuàng)造文化條件

社會主義民主政治文化是以平等、參與、自主、寬容、理性為核心內(nèi)容的文化。適宜的文化環(huán)境是政治參與制度可持續(xù)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。在農(nóng)村進(jìn)行社會主義民主政治文化建設(shè)，需要消除傳統(tǒng)封建文化的影響，并幫助農(nóng)民消除其對政治的依附心理和附庸意識，以及非理性、狂熱、偏激、冷漠等消極政治心理；對農(nóng)民進(jìn)行民主政治意識、法治意識和公民意識的教育。同時(shí)，通過政治技能的傳授，讓農(nóng)民熟悉民主政治規(guī)則和程序，培養(yǎng)具有政治責(zé)任感和積極主動(dòng)精神的新型農(nóng)民，進(jìn)而建設(shè)社會主義新農(nóng)村的民主政治文化，為農(nóng)民政治參與創(chuàng)造文化條件。

3 轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式，規(guī)范干部行為，為突破農(nóng)民政治參與的路徑依賴創(chuàng)造政治條件

各級干部作為國家政策的執(zhí)行者，同時(shí)又面對廣大農(nóng)民，其執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的高低將極大地影響農(nóng)民政治參與的質(zhì)量和進(jìn)程。很多時(shí)候，各級干部尤其是基層干部簡單粗暴的執(zhí)政方式和官僚主義、形式主義作風(fēng)及貪污腐敗等往往是導(dǎo)致農(nóng)民非制度化政治參與的直接原因。因而轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式，樹立“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”觀念，規(guī)范干部行為，提高干部素質(zhì)，營造良好的政治參與環(huán)境，既能增強(qiáng)農(nóng)民對政府的信任，又能調(diào)動(dòng)農(nóng)民按制度、程序參政的積極性。這就需要一方面加強(qiáng)對干部的管理和監(jiān)督，對違法亂紀(jì)、素質(zhì)低劣、損害農(nóng)民利益的干部，要堅(jiān)決清除出干部隊(duì)伍；另一方面，要教育廣大干部不斷探索和遵循黨的執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設(shè)和發(fā)展規(guī)律，按科學(xué)的理論和方法來執(zhí)政。要教育廣大干部轉(zhuǎn)變“愚民”、“治民”觀念，樹立民主觀念，實(shí)施信息公開制度，保障農(nóng)民的知情權(quán)，將政府工作的各個(gè)方面、與農(nóng)民生活密切相關(guān)的各項(xiàng)政策，都“暴露在陽光下”，鼓勵(lì)農(nóng)民參與到村級、鄉(xiāng)級、縣級事務(wù)乃至整個(gè)國家事務(wù)中去；教育廣大干部樹立法治觀念，堅(jiān)持“法未授權(quán)皆禁止”的理念，讓權(quán)力在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使，真正做到權(quán)為民所用。

(二)進(jìn)行制度創(chuàng)新是突破路徑依賴、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民政治參與制度化的根本

1 改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，注重城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，消除農(nóng)民政治參與的體制性障礙

亨廷頓認(rèn)為，政治穩(wěn)定從根本上取決于政治參與程度和政治制度化程度之間的相互關(guān)系。而發(fā)展中國家政治不穩(wěn)定的原因恰恰在于政治參與的不斷擴(kuò)大超過了政治制度所能承受的限度，現(xiàn)有的政治制度不能將政治參與的要求和行動(dòng)納入制度化軌道，這樣政治體系就會不穩(wěn)定，導(dǎo)致動(dòng)亂和暴力的出現(xiàn)。我國現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成了農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民地位的不平等，這種不平等不僅僅是身份地位、經(jīng)濟(jì)收入和社會保障方面的不平等，更為嚴(yán)重的是政治上的不平等。我們所關(guān)注的農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民經(jīng)濟(jì)上的不平等，其實(shí)只是一種結(jié)果，它的根源在于體制上的缺陷所造成的政治上的不平等——農(nóng)民沒有城鎮(zhèn)居民所具有的那些參政、議政的機(jī)會與場合，政治權(quán)利被邊緣化。因此，變革城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，走出城鄉(xiāng)分治的格局，大力促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，為農(nóng)村提供急需的公共產(chǎn)品、公共資源，才能從根本上消除農(nóng)民政治參與的體制性障礙。

2 進(jìn)一步完善人民代表大會制度，健全農(nóng)民政治參與的制度體系

要突破原有的路徑依賴，必須重視制度規(guī)則的選擇和創(chuàng)新。首先，改革選舉制度，保證農(nóng)民有序進(jìn)行政治參與的渠道暢通。應(yīng)依照黨的十七大報(bào)告中“逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”的建議，增加農(nóng)民人大代表人數(shù)，同時(shí)平衡不同階層農(nóng)民代表的比例，真正實(shí)現(xiàn)選舉權(quán)的平等，為農(nóng)民創(chuàng)造更多的政治參與機(jī)會。其次，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職責(zé)，落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在權(quán)力運(yùn)行中的核心地位，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與政府工作剝離，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下依法監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作。

3 進(jìn)一步完善村民自治制度，提高農(nóng)民組織化程度，認(rèn)真落實(shí)《村委會組織法》賦予農(nóng)民的各項(xiàng)民主權(quán)利

首先，健全村委會選舉制度，分清村委會、村黨支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)三者的關(guān)系和權(quán)力邊界，確保三者各司其職、各盡其責(zé)；健全村務(wù)公開和村民監(jiān)督體系，逐步形成符合中國農(nóng)村實(shí)際的村民自治制度體系。誠如著名政治學(xué)家布萊斯所說：“地方自治之實(shí)習(xí)，乃民主政治之最良學(xué)校，且最能保證民主政治之成功”。其次，提高農(nóng)民組織化程度。中國農(nóng)民是一個(gè)龐大的社會群體，但農(nóng)民的組織化程度卻很低，沒有自己的專門組織，這與整個(gè)社會的整合和有序發(fā)展是不相適應(yīng)的。現(xiàn)有的鄉(xiāng)村組織大多帶有宗族色彩，缺乏科學(xué)的組織制度和行為準(zhǔn)則。而提高農(nóng)民組織化程度的優(yōu)勢相當(dāng)明顯：一方面，可鍛煉農(nóng)民的組織能力，增強(qiáng)農(nóng)民的信心，提高農(nóng)民的素質(zhì)；另一方面，根據(jù)系統(tǒng)論原理，組織可把各種個(gè)體的力量進(jìn)行優(yōu)化組合，產(chǎn)生積極效應(yīng)，其整體合力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于個(gè)體力量簡單之和。這樣既為農(nóng)民參政提供現(xiàn)實(shí)的渠道，使其利益表達(dá)制度化、有序化，防止農(nóng)民因缺乏組織和規(guī)范而采用非制度化的對抗行為，又提高了農(nóng)民的社會政治地位，能使其更好地實(shí)現(xiàn)、保護(hù)和增加自身的利益。因而政府應(yīng)該加大《村委會組織法》的執(zhí)行力度，積極幫助、鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)民建立專門的農(nóng)民組織。

4 拓展農(nóng)民政治參與渠道，完善農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制

改革開放以來，農(nóng)民利益分化日益普遍、利益要求目益增多，由此帶來的挑戰(zhàn)是利益表達(dá)渠道明顯缺乏或是無效。這就要求完善現(xiàn)有的利益表達(dá)渠道。如完善信訪制度，嚴(yán)格信訪流程，改進(jìn)信訪機(jī)關(guān)的工作方式，加大案件的監(jiān)察力度，對信訪工作人員的失職、瀆職或不作為等行為設(shè)定追究其責(zé)任的司法程序等。同時(shí)，應(yīng)為農(nóng)民拓展新的利益表達(dá)渠道。目前，新聞媒體作為“第四種權(quán)力”，在表達(dá)公民利益、反映公民訴求方面作用日益突出，但其真正為農(nóng)民服務(wù)的機(jī)制構(gòu)建還相當(dāng)不健全；新聞媒體甚至還存在報(bào)喜不報(bào)憂、回避問題實(shí)質(zhì)的現(xiàn)象。因而需要積極探索媒體反映農(nóng)民呼聲的機(jī)制，讓社會聽到農(nóng)民的聲音。

5 建立農(nóng)民教育培訓(xùn)機(jī)制，不斷提高農(nóng)民素質(zhì)，增強(qiáng)其政治參與的主體意識

農(nóng)民政治參與的質(zhì)量與他們的文化素養(yǎng)密切相關(guān)，正如列寧所說，“文盲是站在政治之外的”。文化素質(zhì)低是農(nóng)民政治心理產(chǎn)生誤區(qū)、政治行為出現(xiàn)錯(cuò)位的重要根源。盡管改革開放以來，我國農(nóng)民的文化素質(zhì)得到了極大的提高，但同時(shí)我國農(nóng)民整體文化素質(zhì)較低，還有部分農(nóng)民是文盲或半文盲，這種狀況必然造成農(nóng)民思想上的落后和民主法制觀念的淡薄，影響農(nóng)民的政治參與。因此，首先需要進(jìn)一步建立和完善農(nóng)村教育體系，發(fā)展農(nóng)村文化教育事業(yè)，因地制宜地對農(nóng)民采用多渠道、多層次、多方式的基礎(chǔ)教育和技術(shù)培訓(xùn)，盡快提高農(nóng)民的文化水平和科學(xué)素養(yǎng)。其次是加強(qiáng)對農(nóng)民的思想政治教育，喚起農(nóng)民的政治參與意識，提高農(nóng)民的參政能力，讓農(nóng)民深刻理解黨和國家的政策。這樣，農(nóng)民就會越來越有頭腦，進(jìn)而成為積極、主動(dòng)、有效的政治參與者，而不再只是閉目塞聽、聽天由命的“順民”，或者超出法律界限、進(jìn)行非制度參與從而造成負(fù)面作用的滋事者。

(責(zé)任編輯：劉永淑)