論社會(huì)救助法中的國家責(zé)任原則①

楊思斌

(中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院公共管理系,北京 100048)

論社會(huì)救助法中的國家責(zé)任原則①

楊思斌

(中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院公共管理系,北京 100048)

國家責(zé)任是現(xiàn)代社會(huì)救助制度的重要標(biāo)志。國家責(zé)任是保障公民社會(huì)救助權(quán)的要求,是政府存在的合法性基礎(chǔ),是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義與服務(wù)型政府建設(shè)的必然要求。社會(huì)救助的國家責(zé)任主要表現(xiàn)為制度供給責(zé)任、財(cái)政責(zé)任、實(shí)施和監(jiān)管責(zé)任、引導(dǎo)民間救助以及宣傳責(zé)任等。我國社會(huì)救助立法應(yīng)該確立國家責(zé)任原則,建立以政府救助為主導(dǎo),民間參與為補(bǔ)充的社會(huì)救助模式。

社會(huì)救助;國家責(zé)任;社會(huì)救助立法;社會(huì)救助模式

在現(xiàn)代社會(huì),享受社會(huì)救助成為符合法定條件的社會(huì)成員的一項(xiàng)基本權(quán)利,提供社會(huì)救助則是國家和社會(huì)應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。社會(huì)救助的國家責(zé)任原則是指國家 (具體表現(xiàn)為政府)應(yīng)當(dāng)采取積極措施推動(dòng)社會(huì)救助工作,為社會(huì)救助提供制度供給、財(cái)政給付、監(jiān)督管理等多方面的支持,保障社會(huì)救助事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,最終實(shí)現(xiàn)公民的社會(huì)救助權(quán)利?，F(xiàn)行社會(huì)救助的各個(gè)環(huán)節(jié)都體現(xiàn)為完全的政府行為。政府及其職能部門既是救助制度的決策者,也是執(zhí)行者,還是監(jiān)督者和民間救助的引導(dǎo)者,集多重職能于一身,貫穿社會(huì)救助全過程。社會(huì)救助法把國家責(zé)任用法律的形式確立下來,使之轉(zhuǎn)化為國家對(duì)公民必須的法律義務(wù),以便讓社會(huì)救助的義務(wù)主體——國家能更好地去履行自己的職責(zé),在此基礎(chǔ)上,建立以政府救助為主導(dǎo),民間參與為補(bǔ)充的社會(huì)救助模式。

一、國家承擔(dān)社會(huì)救助責(zé)任的必然性

國家責(zé)任是現(xiàn)代社會(huì)救助制度的重要標(biāo)志。在現(xiàn)代社會(huì)保障制度建立之前,社會(huì)救助作為一種慈善事業(yè),是對(duì)窮人的一種施舍和恩賜,其思想基礎(chǔ)是人道主義精神。如在歐洲,早期的救助基本上由慈善團(tuán)體和教會(huì)承擔(dān),政府并沒有把救濟(jì)窮人看成是自己的職責(zé),相反,對(duì)窮人還要進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰。隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步,社會(huì)保障逐漸演變成一種固定的、經(jīng)常性的國家責(zé)任?，F(xiàn)代社會(huì)救助制度是伴隨著工業(yè)革命后的社會(huì)化的發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立而發(fā)展起來的,以政府在社會(huì)救助中承擔(dān)法定責(zé)任為典型特征。

現(xiàn)代國家之所以要以法律的形式確立社會(huì)救助的政府責(zé)任,是因?yàn)樯鐣?huì)救助制度實(shí)際上就是一種國家強(qiáng)制性的權(quán)利和利益分配機(jī)制。①王偉奇:《最低生活保障制度的實(shí)踐》,法律出版社 2008年版,第 12頁。國家作為政治實(shí)體,政府作為國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)構(gòu),理所當(dāng)然地要承擔(dān)國家對(duì)公民的社會(huì)救助責(zé)任,這種責(zé)任是國家行使政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等管理權(quán)力,實(shí)現(xiàn)其政治職能和社會(huì)職能的相應(yīng)條件,是國家存在合法性的基礎(chǔ),表征著國家倫理與社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)程度。

(一)國家責(zé)任是保障公民社會(huì)救助權(quán)的需要

社會(huì)救助權(quán)具有基本人權(quán)的屬性,設(shè)置社會(huì)救助制度,對(duì)公民的社會(huì)救助權(quán)進(jìn)行保障,是政府應(yīng)盡的法律責(zé)任。社會(huì)救助權(quán)是積極的人權(quán),要求國家積極主動(dòng)地作為,國家采取積極有效的措施才能保證公民社會(huì)救助權(quán)利的實(shí)現(xiàn)②楊思斌:《社會(huì)救助權(quán)的法律定位及其實(shí)現(xiàn)》,《社會(huì)科學(xué)輯刊》2008年第 1期。。如果國家不履行積極作為的義務(wù),社會(huì)救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)將成為無源之水,無本之木。羅斯福指出,在現(xiàn)代社會(huì),把個(gè)人的安全建立在鄰里和家庭的幫助之上是根本不行的,因?yàn)樗麄兊牧α扛静蛔阋缘钟鐣?huì)變動(dòng)的沖擊,只有政府才能為人們提供保障,并借此減緩巨大的社會(huì)變動(dòng)給人們帶來的沖擊①劉海年:《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化國際公約研究》,中國法制出版社 2000年版,第 8頁。。桑斯坦認(rèn)為,所有的權(quán)利都是有成本的。作為需要由國家通過國民收入的再分配來確保國民基本生活的社會(huì)救助權(quán),更是需要成本的,也即公民社會(huì)救助權(quán)是需要政府“埋單”的權(quán)利。確定而穩(wěn)定的資金來源是社會(huì)救助權(quán)利實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ),政府作為社會(huì)救助權(quán)的義務(wù)主體,理應(yīng)承擔(dān)社會(huì)救助的責(zé)任,社會(huì)捐助、慈善事業(yè)等民間救助則只能居于輔助地位,他們可以分擔(dān)國家社會(huì)救助的壓力、彌補(bǔ)其工作的不足,但絕對(duì)不可能取代國家而成為責(zé)任主體,國家義務(wù)也絕不可能轉(zhuǎn)嫁于社會(huì)志愿組織和團(tuán)體。立法把社會(huì)救助作為政府的責(zé)任加以明確,保護(hù)公民的社會(huì)救助權(quán)是法治社會(huì)對(duì)政府的必然要求。

(二)國家責(zé)任是政府合法性的重要來源

明確社會(huì)救助的國家責(zé)任,是政府作為一個(gè)政治實(shí)體存在的合法性前提。任何社會(huì)組織要想行使管理社會(huì)的權(quán)力,一個(gè)先決條件是它必須具有合法性,政府也不例外。無論是西方的人民主權(quán)說、社會(huì)契約論、新公共管理理論,還是我們倡導(dǎo)的“為人民服務(wù)”理論,其實(shí)都強(qiáng)調(diào)了政府自身不是其存在的目的,政府存在的目的和合法性基礎(chǔ)是保障人民的自由和權(quán)利。

政府作為社會(huì)的管理者,其社會(huì)職能要求其必須以緩和社會(huì)矛盾、謀求社會(huì)安定、保障社會(huì)成員生存權(quán)利、增進(jìn)社會(huì)福利為己任。隨著社會(huì)的發(fā)展,國家角色由“守夜人”向“福利國家”轉(zhuǎn)變。國家除了維護(hù)社會(huì)秩序和國家安全之外,還要實(shí)現(xiàn)一個(gè)福利目標(biāo),即通過對(duì)國民收入的再分配,最終使公民的基本需求得到滿足。從這一角度而言,政府對(duì)社會(huì)救助承擔(dān)法定責(zé)任是其職能的應(yīng)有之義。

社會(huì)救助對(duì)象是遠(yuǎn)離“社會(huì)權(quán)力中心”的邊緣群體,較少參與社會(huì)政治活動(dòng),很難真正表達(dá)其利益訴求,這部分人少有政治聲音,無法有效地影響法律與公共政策的制定。這就需要政府從社會(huì)公共利益出發(fā),對(duì)社會(huì)救助對(duì)象的利益訴求和權(quán)利保護(hù)予以關(guān)注和負(fù)責(zé),這是為了防止弱勢(shì)群體和少數(shù)人的生存危機(jī)不至于引起社會(huì)性的認(rèn)同危機(jī),維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基本要求。世界銀行在 1997年的世界發(fā)展報(bào)告中,把保護(hù)弱勢(shì)群體作為每一個(gè)政府的核心使命之一。②世界銀行:《1997年世界發(fā)展報(bào)告:變革世界中的政府》,中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1997版,第 42頁。我國城市最低生活保障制度的跳躍式發(fā)展反映了政府試圖首先越過冗長繁雜的談判過程,在分配上向社會(huì)弱勢(shì)群體傾斜的政治意向,以減少社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中的沖突和政治風(fēng)險(xiǎn)。只有強(qiáng)化政府社會(huì)救助的責(zé)任,才能避免政府面臨的合法性危機(jī),鞏固政府的執(zhí)政根基。

(三)國家責(zé)任是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的制度安排

公平正義是法律的重要價(jià)值,也是制度建設(shè)應(yīng)該追求的重要目標(biāo)。公民陷入生存困境并不僅僅是自然以及自身因素造成的,其很大程度是由于公共權(quán)力的行使不當(dāng)引起的。公共權(quán)力的設(shè)立本應(yīng)以滿足全體社會(huì)成員的基本生活需求為目的,但是由于公共權(quán)力 (如一些政策和行為)行使不當(dāng),在客觀上加重了社會(huì)財(cái)富分配不均,反而成為貧困的根源之一。公共權(quán)力的不當(dāng)行使,會(huì)人為造成一部分公民無代價(jià)的獲益,或使另一部分公民無理由的受損。對(duì)此,政府有責(zé)任通過社會(huì)保障制度對(duì)利益受損者予以補(bǔ)償。對(duì)陷入生存困境的公民進(jìn)行社會(huì)救助就是對(duì)利益受損者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)幕敬胧?/p>

社會(huì)救助是對(duì)承擔(dān)制度轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)的受害者進(jìn)行補(bǔ)償,減少制度轉(zhuǎn)型的社會(huì)發(fā)展代價(jià),實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的重要制度安排。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,最重要的特點(diǎn)是游戲規(guī)則的不確定性。在從舊的規(guī)則向新的規(guī)則轉(zhuǎn)變過程中,會(huì)發(fā)生人們行為、態(tài)度無所適從的現(xiàn)象。對(duì)一些人來說,這可能意味著巨大的利益和市場(chǎng)空間,對(duì)有些人來說,則是舊的生存手段和生存空間被剝奪。最重要的是,在很多情況下,行為主體的個(gè)人責(zé)任無法確定。在這種情況下,自然而然地需要由政府出面承擔(dān)責(zé)任。這種不考慮前因后果,不考慮供款歷史,只考慮生存能力的社會(huì)救助,是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的必然要求。

社會(huì)救助制度以克服貧困、維護(hù)和保證貧困人口的最低生活水平為目標(biāo),減少社會(huì)成員之間的收入不平等和社會(huì)地位不平等是它的重要特征。因而,社會(huì)救助制度更多的是從民生的角度考慮問題,在效率與公平之間往往更傾向于公平?！吧鐣?huì)救助的產(chǎn)生和發(fā)展正是對(duì)正義價(jià)值不斷追求的過程與結(jié)果”③劉光華:《社會(huì)救助:理論界定與中國的實(shí)踐展開》,《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2008年第 4期。。確保社會(huì)公平的最主要途徑就是明確社會(huì)救助的國家責(zé)任,強(qiáng)化政府在再分配領(lǐng)域的作用,加大再分配的力度,對(duì)各個(gè)利益集團(tuán)的既得利益進(jìn)行有利于社會(huì)公平的調(diào)整。

社會(huì)救助制度是實(shí)現(xiàn)“底線公平”的基本制度安排?！暗拙€公平”是滿足人的“基礎(chǔ)性需求”的,包括解決溫飽的生存需求、教育發(fā)展需求、公共衛(wèi)生和醫(yī)療救助的健康需求;“底線公平”是全社會(huì)共同認(rèn)可的一條線,這條線以下的部分是每一個(gè)公民的生活和發(fā)展中共同具有、起碼必備的部分,是其基本權(quán)利必不可少的部分,所有公民在這條線面前所具有的權(quán)利的一致性就是:“底線公平”。①景天魁:《適度公平就是底線公平》,《中國黨政干部論壇》2007年第 4期。顯然,以維護(hù)生存權(quán)為核心,兼有發(fā)展權(quán)考量的社會(huì)救助制度是實(shí)現(xiàn)“底線公平”,進(jìn)而在整個(gè)社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平正義的基本性制度安排,必須由政府承擔(dān)責(zé)任。

(四)國家責(zé)任是服務(wù)型政府建設(shè)的必然要求

社會(huì)救助是政府的責(zé)任,它表明政府既是權(quán)力政府,更是責(zé)任政府、服務(wù)政府,它享有管理國家行政事務(wù)的一切權(quán)力,同時(shí)負(fù)有保護(hù)公民合法權(quán)利的責(zé)任。國家責(zé)任體現(xiàn)了服務(wù)型政府的理念,標(biāo)志著中國社會(huì)救助工作逐步擺脫過去單純的道義色彩,從傳統(tǒng)的社會(huì)個(gè)人的臨時(shí)性、偶然性的慈善行為發(fā)展到國家對(duì)公民的經(jīng)常性、制度性的保障措施。

在服務(wù)型政府的基本理論中,政府的主要職能是提供公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品除了明確的產(chǎn)權(quán)制度、清晰的交易規(guī)則、合理的競(jìng)爭制度、糾紛解決機(jī)制與健全的社會(huì)秩序外,還包括公平的分配制度、環(huán)境和社會(huì)保障制度以及公平的教育機(jī)會(huì)和基本的公共福利體系。建設(shè)服務(wù)型政府,意味著政府應(yīng)該著重解決公共問題,提供公共產(chǎn)品或公共福利,政府應(yīng)對(duì)人們?cè)谏鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、文化領(lǐng)域中的各種正當(dāng)性訴求不斷地通過制定政策進(jìn)行承認(rèn)和保護(hù)并最終通過立法實(shí)現(xiàn)法律化。政府績效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)取決于服務(wù)對(duì)象的滿意程度,取決于公共福利的促進(jìn)程度。在社會(huì)救助保護(hù)方面,服務(wù)型政府的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)則取決于社會(huì)救助對(duì)象享有的基本權(quán)利是否得到了有效的保障,因此,政府應(yīng)該將其為社會(huì)救助對(duì)象提供公共服務(wù),把保護(hù)他們的利益和權(quán)利上升為一種法律責(zé)任,以避免道德責(zé)任的隨意性、無序性和有限性。

二、社會(huì)救助國家責(zé)任原則的主要內(nèi)容

社會(huì)救助國家責(zé)任原則要求政府及其公務(wù)人員能夠積極地對(duì)社會(huì)民眾的需求做出回應(yīng),并采取積極的措施,公正、有效地滿足社會(huì)救助對(duì)象的需求和利益。具體來說,在社會(huì)救助中,國家承擔(dān)的責(zé)任體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:

(一)制度供給責(zé)任

制度供給是社會(huì)救助發(fā)展的前提和基礎(chǔ),社會(huì)救助的發(fā)展過程本身也是社會(huì)救助制度的完善和法制化過程。綜觀各國社會(huì)救助制度的產(chǎn)生和發(fā)展歷程,都是以“先立法,后實(shí)施”為其基本規(guī)律的。社會(huì)救助的國家主導(dǎo)性,決定了國家在社會(huì)救助制度供給中的主體地位。國家必須在社會(huì)救助制度的建立上擔(dān)負(fù)起責(zé)任,包括制定法律、法規(guī)和具體的制度設(shè)計(jì)等,將社會(huì)救助對(duì)象應(yīng)當(dāng)享有的各種正當(dāng)性的利益訴求予以“制度化”,并最終實(shí)現(xiàn)“權(quán)利化”和“法律化”,為社會(huì)救助工作提供法律依據(jù),使得社會(huì)救助各個(gè)方面的工作都能夠做到有法可依,有章可循。

(二)財(cái)政責(zé)任

社會(huì)救助發(fā)展的理論與實(shí)踐表明了政府在社會(huì)救助中承擔(dān)不可推卸的財(cái)政責(zé)任。財(cái)政責(zé)任即提供社會(huì)救助資金與經(jīng)費(fèi)的責(zé)任。社會(huì)救助是用經(jīng)濟(jì)手段解決社會(huì)問題從而達(dá)到政治目的的制度安排,采取的是非供款制與無償救助的方式,政府作為社會(huì)救助的義務(wù)主體,責(zé)無旁貸地承擔(dān)社會(huì)救助的財(cái)政責(zé)任。

資金問題是社會(huì)救助的核心問題,社會(huì)救助的資金是否充足對(duì)于社會(huì)救助來說是至關(guān)重要的。政府必須在社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)的籌集上負(fù)主要責(zé)任。與社會(huì)救助有關(guān)的各種費(fèi)用都應(yīng)由政府全額負(fù)擔(dān),從政府財(cái)政預(yù)算中列支。社會(huì)救助制度中受助者權(quán)利和義務(wù)的不對(duì)稱性,決定了它不能像社會(huì)保險(xiǎn)那樣依靠社會(huì)共濟(jì)、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則來籌資,只能由政府無償?shù)靥峁┵Y金,并由政府根據(jù)實(shí)際的情況采取不同的方式進(jìn)行支出。

西方國家的社會(huì)保障法或財(cái)政預(yù)算法規(guī)定社會(huì)救助支出在財(cái)政總支出中有一專門科目列支,并單獨(dú)編制社會(huì)保障預(yù)算,從而保證社會(huì)救助財(cái)政責(zé)任的落實(shí)。為保證社會(huì)救助的有效實(shí)施,許多國家都建立了社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)由各級(jí)政府分擔(dān)的機(jī)制,如美國的社會(huì)救助資金,其來源包括聯(lián)邦政府、州政府和地方政府。有的項(xiàng)目完全由聯(lián)邦政府或州政府支出,有的項(xiàng)目則由聯(lián)邦政府、州政府、地方政府共同承擔(dān),分擔(dān)的比例由各州對(duì)該項(xiàng)目的實(shí)際支出和州人均收入來決定。人均收入較低的州,聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)的比例較高,反之,負(fù)擔(dān)的比例就較低。為了保障我國社會(huì)救助制度的實(shí)施,各級(jí)政府應(yīng)該將社會(huì)救助資金納入各自的公共財(cái)政預(yù)算,并將該項(xiàng)資金分別用于全國和各自轄區(qū)的社會(huì)救助項(xiàng)目之中。如果地方政府由于財(cái)力所限不能全面實(shí)施社會(huì)救助,中央政府則通過轉(zhuǎn)移支付制度承擔(dān)兜底性的財(cái)政責(zé)任。

(三)實(shí)施和監(jiān)管責(zé)任

國家應(yīng)該承擔(dān)社會(huì)救助的實(shí)施和監(jiān)管責(zé)任。實(shí)施責(zé)任包括建立社會(huì)救助實(shí)施機(jī)構(gòu),提供組織保障,承擔(dān)具體的社會(huì)救助事務(wù),提供相應(yīng)的服務(wù),建立社會(huì)工作專業(yè)制度等。社會(huì)救助的具體事務(wù)包括對(duì)救助申請(qǐng)的登記、審查,社會(huì)救助者檔案的管理,社會(huì)救助金的使用、調(diào)劑和運(yùn)營,提供相應(yīng)的服務(wù)等。社會(huì)工作專業(yè)制度是由專業(yè)社會(huì)工作者辦理社會(huì)救助,保障社會(huì)救助業(yè)務(wù)的專門化及其水平提高的制度。社會(huì)工作者“肩負(fù)著為人民贏得足以生存的權(quán)利的任務(wù),使他們不僅僅能夠生存,而且還能享受‘生存’這個(gè)字眼的全部含義”。①[美 ]夏洛特.托爾:《社會(huì)救助學(xué)》,郗慶華、王慧榮譯,生活.讀書.新知三聯(lián)書店,1992年版,第 49頁。社會(huì)工作專業(yè)制度的建立無疑將促進(jìn)公民社會(huì)救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)和提升。監(jiān)管責(zé)任主要是指政府負(fù)責(zé)社會(huì)救助業(yè)務(wù)的監(jiān)督,保證社會(huì)救助制度的有效運(yùn)行,糾正社會(huì)救助制度運(yùn)行中出現(xiàn)的偏差與失誤等,包括社會(huì)救助資金發(fā)放與使用方面的監(jiān)督管理。

(四)引導(dǎo)民間救助責(zé)任

現(xiàn)代社會(huì)救助應(yīng)該是以政府為主導(dǎo)責(zé)任,多種社會(huì)力量并行的制度。私人慈善事業(yè)等民間救助是社會(huì)救助體系的一個(gè)有機(jī)組成部分。私人慈善事業(yè)可以選擇資助的對(duì)象,重點(diǎn)幫助那些愿意自助的人。這樣,慈善救助就提高了受惠者的品格,而不像福利國家那樣容易產(chǎn)生鼓勵(lì)懶惰和依賴政府的負(fù)面影響。這既保護(hù)了弱者,又鼓勵(lì)了競(jìng)爭。一些發(fā)達(dá)國家,政府對(duì)社會(huì)中的高收入者課以較多的稅收,但對(duì)向社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)捐款的人都會(huì)減免稅收,從而激勵(lì)社會(huì)捐助,發(fā)展慈善事業(yè)。發(fā)展私人慈善事業(yè)等民間救助能夠彌補(bǔ)國家保障的不足,意味著福利多元主義嵌入我國的社會(huì)救助制度,標(biāo)志著公民社會(huì)救助權(quán)利的增進(jìn)和更大的選擇自由。因此,政府的社會(huì)救助責(zé)任除了上述的制度供給、財(cái)政支持、實(shí)施與監(jiān)管、宣傳以外,還負(fù)有對(duì)民間力量組織和參與的民間救助活動(dòng)通過立法或政策給予積極的引導(dǎo)責(zé)任,以支持、鼓勵(lì)和協(xié)調(diào)民間力量參與社會(huì)救助。

(五 )宣傳責(zé)任

轉(zhuǎn)變社會(huì)救助觀念,正確認(rèn)識(shí)社會(huì)救助是政府承擔(dān)社會(huì)救助責(zé)任的重要條件。首先,不能簡單地把貧窮歸結(jié)為個(gè)人原因。在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的當(dāng)代中國,貧困更多的是由于社會(huì)原因,國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)窮人的救助責(zé)任。其次,應(yīng)當(dāng)深入理解現(xiàn)代社會(huì)救助的內(nèi)涵,明確現(xiàn)代社會(huì)救助與傳統(tǒng)式的社會(huì)救濟(jì)的差異。社會(huì)救助是向貧困者傳遞多種資源的復(fù)雜過程,而不僅僅是一次性的現(xiàn)金救濟(jì)。社會(huì)救助不僅解決救助對(duì)象最基本的生活需要,還承載了提高生存質(zhì)量,防御各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的功能。第三,社會(huì)救助制度不僅具有維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,調(diào)和階級(jí)矛盾和社會(huì)沖突的政治功能,而且具有擴(kuò)大內(nèi)需,提高勞動(dòng)者素質(zhì),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改善和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)功能。社會(huì)救助還是一個(gè)民族國家凝聚最基本的政治共識(shí),提升國家競(jìng)爭力和國際形象的重要方面。最后,在整個(gè)社會(huì)樹立先進(jìn)的社會(huì)救助理念。對(duì)公民而言,應(yīng)該認(rèn)識(shí)到社會(huì)救助是自己作為國家成員所天然享有的不可剝奪的權(quán)利;對(duì)于政府而言,應(yīng)該認(rèn)識(shí)到實(shí)行社會(huì)救助是其不可推卸的責(zé)任;社會(huì)救助的宗旨是保障貧困對(duì)象的基本人權(quán),在提供社會(huì)救助的同時(shí),可以要求被救助對(duì)象承擔(dān)一定的義務(wù),但是必須維護(hù)被救助對(duì)象作為人類的尊嚴(yán),而不應(yīng)附加有損人格尊嚴(yán)的條件。

三、社會(huì)救助法中國家責(zé)任原則的合理定位

中國的社會(huì)救助立法需要借鑒發(fā)達(dá)國家重視國家責(zé)任的經(jīng)驗(yàn),制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)該明確國家責(zé)任原則。盡管國家責(zé)任原則不是對(duì)民間參與的否定,但國家責(zé)任原則強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)救助的其他主體不是平起平坐的關(guān)系,而是主導(dǎo)與補(bǔ)充的關(guān)系,即政府的責(zé)任是一種法定責(zé)任,而民間力量僅承擔(dān)道義責(zé)任;政府是推進(jìn)社會(huì)救助的主導(dǎo)力量,而民間力量則僅在社會(huì)救助中起補(bǔ)充作用。政府救助責(zé)任與民間救助責(zé)任的法律性質(zhì)是不同的:政府救助義務(wù)的履行不以其他社會(huì)主體救助義務(wù)的不履行為條件,也即只要出現(xiàn)了需要救助的事由,政府應(yīng)該義務(wù)容辭地承擔(dān)責(zé)任,不應(yīng)先等民間救助缺位時(shí)再承擔(dān)責(zé)任;政府的救助義務(wù)屬于法律強(qiáng)制性義務(wù),不能推卸給其他社會(huì)救助主體,而民間救助僅僅是一種道德要求,只能止與“鼓勵(lì)”和“提倡”,而非強(qiáng)制性義務(wù);政府救助中發(fā)生的各種糾紛可以獲得司法權(quán)的保障,而民間救助的行為則不受這種約束。

我國社會(huì)救助立法應(yīng)該確認(rèn)國家責(zé)任原則,通過立法建立以政府救助為主導(dǎo),民間參與為補(bǔ)充的社會(huì)救助模式。

第一,政府在社會(huì)救助中起主導(dǎo)作用。“現(xiàn)代社會(huì)救助制度是以國家責(zé)任為主體的制度性救助,它強(qiáng)調(diào)救助是國家義不容辭的責(zé)任,公民獲得救助是一項(xiàng)不可剝奪的權(quán)利,任何公民依法應(yīng)獲得救助而不能得到滿足時(shí)均可訴諸法律。”①林莉紅、孔繁華:《社會(huì)救助法研究》,法律出版社 2008年版,第 74頁。政府在社會(huì)救助承擔(dān)主要責(zé)任是政府職責(zé)的應(yīng)有之義,是保障公民社會(huì)救助權(quán)的必然要求。這就意味著政府從大到制度建設(shè)、小到具體救助保障與服務(wù)措施等方面都應(yīng)肩負(fù)起自己的責(zé)任。政府主導(dǎo)就是政府要負(fù)主要責(zé)任。中國的現(xiàn)實(shí)是社會(huì)中存在著龐大的需要救助的群體,而中國的社會(huì)資源主要由政府控制,民間不具備滿足此社會(huì)需求的資源能力;民間救助也有主觀性強(qiáng),過于隨意,穩(wěn)定性差等缺陷。這些都決定了民間救濟(jì)不能成為一國社會(huì)救助體系的支柱、主體,它只能作為輔助的補(bǔ)充體系,與政府救助相互配合,這樣才能更好地發(fā)揮民間救助的優(yōu)勢(shì),形成完善的社會(huì)救助體系,因此,政府在社會(huì)救助中的地位舉足輕重,是社會(huì)救助的主要責(zé)任人,而且其承擔(dān)的責(zé)任是一種法定責(zé)任,而非道德責(zé)任。明確社會(huì)救助的政府責(zé)任,有利于政府對(duì)社會(huì)救助行使管理權(quán),使國家權(quán)力的執(zhí)行者——各級(jí)政府在依法設(shè)立社會(huì)救助機(jī)構(gòu)、保障社會(huì)救助資金等方面的職責(zé)得以明確。政府承擔(dān)社會(huì)救助的責(zé)任,不但明確了社會(huì)救助的地位,而且免除了國民的后顧之憂,從而有利于公民增強(qiáng)對(duì)國家的認(rèn)同,增強(qiáng)對(duì)政府的信任。

第二,民間參與是政府救助的必要補(bǔ)充。社會(huì)救助中的民間參與即社會(huì)團(tuán)體 (慈善機(jī)構(gòu)、扶貧機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、社會(huì)救助團(tuán)體等非政府組織)和社會(huì)成員自愿參與社會(huì)捐贈(zèng)、社會(huì)幫扶、鄰里互助等社會(huì)救助活動(dòng)。強(qiáng)調(diào)社會(huì)救助中的政府責(zé)任并不意味著政府提供所有的社會(huì)救助服務(wù)產(chǎn)品。政府根本無法提供全方位的社會(huì)救助服務(wù)。中國社會(huì)救助需求巨大,政府財(cái)力有限,不可能包攬所有的救助事務(wù)?；诖?“在我國社會(huì)救助的主體結(jié)構(gòu)中,政府固然是第一責(zé)任主體,但僅靠政府這一單一主體織就社會(huì)救助的安全網(wǎng)是絕對(duì)不夠的,也是不現(xiàn)實(shí)的?！雹谠S琳、薛許軍:《論我國社會(huì)救助的多元主體》,《中國軟科學(xué)》2002年第 8期。民間力量的參與救助,可以填補(bǔ)了政府救助的一些盲點(diǎn),發(fā)揮協(xié)助、補(bǔ)充政府救助的作用。因此,政府應(yīng)該調(diào)整自身的職能,在承擔(dān)由自己提供基本的社會(huì)救助責(zé)任的同時(shí),提倡、鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間組織和社會(huì)成員從事社會(huì)救助活動(dòng)。

目前我國現(xiàn)有的民間救助行動(dòng)的規(guī)模、廣度、深度都還相對(duì)有限,救助渠道不暢、組織機(jī)構(gòu)不足、行動(dòng)效率不高,這也就使得民間救助力量常常只能表現(xiàn)為針對(duì)某一貧困個(gè)體、某次不幸事件的臨時(shí)性的、個(gè)體自發(fā)性的救助行為,而難以形成一種有組織的救助力量,從而也就制約了民間救助在社會(huì)救助中充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。隨著中國社會(huì)的轉(zhuǎn)型,公民社會(huì)開始發(fā)育,民間力量在社會(huì)救助制度中的地位會(huì)逐漸上升。我國的社會(huì)救助工作應(yīng)重視和支持民間參與,采取多種形式開展社會(huì)服務(wù),鼓勵(lì)民間慈善事業(yè)的發(fā)展,充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的力量,共同做好社會(huì)救助工作。

《社會(huì)救助法》作為社會(huì)救助工作的基本法,應(yīng)該在總則部分確定社會(huì)救助的國家責(zé)任原則并明確民間參與和國家責(zé)任的關(guān)系?？偟脑瓌t是政府主導(dǎo)與民間參與相結(jié)合。具體而言,《社會(huì)救助法》應(yīng)該規(guī)定:“國家建立社會(huì)救助制度,承擔(dān)為公民提供社會(huì)救助的基本責(zé)任,為開展社會(huì)救助提供必要的物質(zhì)條件和組織保障。國家提倡和鼓勵(lì)社會(huì)組織以及個(gè)人支持、發(fā)展社會(huì)救助事業(yè),鼓勵(lì)社會(huì)工作者、志愿者等參與社會(huì)救助工作?！蓖瑫r(shí)還應(yīng)該在分則部分作出規(guī)定:“社會(huì)救助所需資金,由地方人民政府列入財(cái)政預(yù)算,專項(xiàng)管理,專款專用”?！皣夜膭?lì)社會(huì)組織和個(gè)人為社會(huì)救助事業(yè)捐贈(zèng)資金、物資和提供服務(wù),支持以社會(huì)救助為宗旨的公益性社會(huì)組織發(fā)展”。“國家鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織、個(gè)人投資興辦敬老院、福利院等社會(huì)救助、福利設(shè)施,鼓勵(lì)和支持志愿者為社會(huì)救助對(duì)象提供幫助和服務(wù)?！薄渡鐣?huì)救助法》出臺(tái)后,再由國家制定《慈善法》、《社會(huì)捐贈(zèng)法》等法律或法規(guī),通過降低慈善組織準(zhǔn)入門檻、明確其法人地位、采用稅收杠桿等措施對(duì)民間救助工作予以引導(dǎo),這樣,政府救助和社會(huì)參與相互協(xié)調(diào)、相互支持、相互補(bǔ)充,形成多元化、多層次、多渠道的社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò),以實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助立法的最高宗旨和社會(huì)救助制度的可持續(xù)發(fā)展。

C913.7

A

1003—4145[2010]01—0044—05

2009-12-03

楊思斌,中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院公共管理系副教授,中國人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院出站博士后。

本文是 2009年教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目《中國社會(huì)救助法的原則、制度和規(guī)范的研究》、司法部重點(diǎn)項(xiàng)目《社會(huì)保障法基礎(chǔ)理論研究》(03SFB1008)的階段性成果。

(責(zé)任編輯:陸影)