大學(xué)“去行政化”改革的制度探析

●林 剛 魏訓(xùn)鵬

大學(xué)“去行政化”改革的制度探析

●林 剛 魏訓(xùn)鵬

大學(xué)作為具有二元結(jié)構(gòu)特征的組織，行政權(quán)力的泛化所導(dǎo)致的制度非均衡不僅降低了大學(xué)的效率和管理質(zhì)量，而且影響到大學(xué)作為追求真理、培養(yǎng)創(chuàng)新人才目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。大學(xué)“去行政化”實(shí)際是制度的非均衡到相對(duì)均衡的變遷過(guò)程，而權(quán)力決定著制度的形成及變遷的軌跡。大學(xué)“去行政化”改革成功與否就是要重新界定大學(xué)與政府的權(quán)力邊界，在制度安排上不僅要正視行政權(quán)力對(duì)大學(xué)的有效干預(yù)，更要重視學(xué)術(shù)自由所需的內(nèi)在制度設(shè)計(jì)。

大學(xué)；去行政化；科層制；制度；權(quán)力

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020 年)》（后簡(jiǎn)稱《綱要》)和《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》均提出要“取消科研院所、學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理”。有“破”就有“立”，在取消了行政化管理模式后，大學(xué)應(yīng)采取什么樣的管理體制，需要作出什么樣的制度安排，是當(dāng)前值得研究的課題。

一、大學(xué)“去行政化”的內(nèi)涵

由于我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)等歷史因素的影響，我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)具有濃重的政治色彩，實(shí)施的是一種集權(quán)式管理，不具備大學(xué)作為學(xué)術(shù)組織所具有的低重心、高度分裂性和彌散性等特征。大學(xué)需要行政管理，但是不能“化”，“化”者表示轉(zhuǎn)變成某種性質(zhì)或狀態(tài)。所謂大學(xué)“行政化”是指大學(xué)在組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其運(yùn)作上，與行政機(jī)關(guān)在體制上有著大體相同的屬性，或者說(shuō)，它就是按照行政體制的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式設(shè)置并運(yùn)行的。[1]其表現(xiàn)為外部行政化和內(nèi)部行政化。外部行政化表現(xiàn)為設(shè)立了眾多管高校的教育行政機(jī)構(gòu)、對(duì)大學(xué)劃分行政等級(jí)、高校成為行政機(jī)構(gòu)。內(nèi)部行政化往往表現(xiàn)為高校內(nèi)部按行政機(jī)構(gòu)設(shè)置管理部門，學(xué)術(shù)管理行政化，黨政不分導(dǎo)致權(quán)力過(guò)于集中，教授和教職工權(quán)力被邊緣化，分配制度向機(jī)會(huì)傾斜。[2]大學(xué)行政化問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是淡化甚至否定學(xué)校以人文性和教育專業(yè)性為基礎(chǔ)的獨(dú)立性，用行政管理的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律取代教育的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律。[3]大學(xué)管理的“行政化”容易帶來(lái)很多弊端。一方面，會(huì)使得行政組織規(guī)模龐大，官僚意識(shí)滋長(zhǎng)，造成權(quán)力尋租或腐敗的產(chǎn)生，增加辦學(xué)成本；另一方面，會(huì)使得組織中人際關(guān)系淡薄，抑制學(xué)術(shù)人員的創(chuàng)新性和靈活性，導(dǎo)致“千校一面”。大學(xué)的“行政化”傾向非“去”不可，否則很難培養(yǎng)出適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化所需要的人才。

大學(xué)去行政化是去“化”而不是去“行政”，并不是把大學(xué)組織從國(guó)家與社會(huì)的等級(jí)序列中剔除，或者將大學(xué)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置取消行政的稱謂與等級(jí)那么簡(jiǎn)單。如果大學(xué)的行政化可以理解為作為學(xué)術(shù)與文化機(jī)構(gòu)的大學(xué)徹底異化為行政機(jī)構(gòu)，去行政化的目的則在于把異化為行政機(jī)構(gòu)的大學(xué)徹底地回歸為學(xué)術(shù)與文化機(jī)構(gòu)，即把泛化的大學(xué)行政權(quán)力回歸到它應(yīng)有的位置上發(fā)揮應(yīng)有的作用。[4]《綱要》提出的“政校分開(kāi)、管辦分離”、“政府及其部門要樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，改進(jìn)管理方式，完善監(jiān)管機(jī)制，減少和規(guī)范對(duì)學(xué)校的行政審批事項(xiàng)，依法保障學(xué)校充分行使辦學(xué)自主權(quán)和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”。實(shí)際上是對(duì)原來(lái)的權(quán)力鏈條進(jìn)行的重新設(shè)計(jì)，通過(guò)法律和政策進(jìn)一步明確政府和大學(xué)雙方的權(quán)力界線，明確大學(xué)和各院系、學(xué)術(shù)組織的定位和職責(zé)，而不是通過(guò)行政權(quán)力或職權(quán)來(lái)進(jìn)行資源的配置，進(jìn)一步理順政府、大學(xué)、基層組織(院系或?qū)W校內(nèi)其他科研組織)之間的關(guān)系。大學(xué)“去行政化”改革在一定程度上就是對(duì)權(quán)力流向的改革，使得教育資源重新優(yōu)化配置。因此，從制度角度分析，大學(xué)“去行政化”的本質(zhì)就是要尊重教育規(guī)律，重新界定大學(xué)與政府的權(quán)力邊界，在制度安排上不僅要正視行政權(quán)力對(duì)大學(xué)的有效干預(yù)，更要重視學(xué)術(shù)自由所需的內(nèi)在制度設(shè)計(jì)。

二、大學(xué)“去行政化”改革的制度分析

(一)大學(xué)“去行政化”制度變遷的選擇

制度變遷的方式有多種，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為主要有誘致性變遷和強(qiáng)制性變遷。前者是由市場(chǎng)獲利機(jī)會(huì)所引發(fā)的自發(fā)性制度設(shè)計(jì)，是一種利益誘導(dǎo)下的權(quán)力結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整。后者是指由政府法令或集團(tuán)壓力迫使一個(gè)新制度的產(chǎn)生。

20世紀(jì)90年代以前，我國(guó)的高等教育改革主要是一種強(qiáng)制性制度變遷，而無(wú)誘致性制度變遷，其主要表現(xiàn)為制度的慣性、缺乏打破制度均衡的土壤和壓力，從而導(dǎo)致高等教育制度供給過(guò)剩，當(dāng)然不乏無(wú)效之制度。長(zhǎng)此以往，“諾斯悖論”導(dǎo)致的制度過(guò)剩或無(wú)效有可能嚴(yán)重阻礙高校的健康發(fā)展?？上驳氖?0年代簡(jiǎn)政放權(quán)以及90年代初獨(dú)立學(xué)院的創(chuàng)辦，使得誘致性制度變遷悄然出現(xiàn)。但是，對(duì)于一個(gè)集權(quán)且市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的國(guó)家來(lái)說(shuō)，誘致性制度變遷的道路極其艱難，當(dāng)前相當(dāng)一部分獨(dú)立學(xué)院發(fā)展嚴(yán)重受阻于行政權(quán)力的過(guò)度干預(yù)。

強(qiáng)制性變遷具有強(qiáng)制性、政策性、嚴(yán)肅性和整體風(fēng)險(xiǎn)性等特征，誘致性變遷具有贏利性、自發(fā)性、漸進(jìn)性、邊際性等特征。誘致性變遷容易產(chǎn)生“搭便車”行為，而強(qiáng)制性變遷可以彌補(bǔ)誘致性變遷的不足之處。實(shí)踐證明，在誘致性變遷發(fā)展到一定的程度后，強(qiáng)制性變遷應(yīng)適時(shí)跟進(jìn)，以彌補(bǔ)制度供給不足?！毒V要》提出了學(xué)校行政管理改革的目標(biāo)：隨著國(guó)家事業(yè)單位分類改革推進(jìn)，探索建立符合學(xué)校特點(diǎn)的管理制度和配套政策。而至于如何進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，《綱要》沒(méi)有給出答案。在此之前，大學(xué)“去行政化”改革已爭(zhēng)論多時(shí)，吃螃蟹者有之，如臨沂師范學(xué)院“主管制”改革、南方科技大學(xué)與天津大學(xué)嘗試“去行政化”改革，此三者行為我們姑且稱之為誘致性制度變遷的先導(dǎo)者，但個(gè)體制度安排的累積在沒(méi)有達(dá)到“臨界點(diǎn)”之前，整個(gè)制度結(jié)構(gòu)無(wú)法發(fā)生質(zhì)的變化。誘致性變遷和強(qiáng)制性變遷都是對(duì)制度不均衡的反應(yīng)，兩者都遵循成本收益比較的基本原則。正如諾斯所言：“如果預(yù)期的凈收益超過(guò)預(yù)期的成本，一項(xiàng)制度安排就會(huì)被創(chuàng)新。只有當(dāng)這一條件得到滿足時(shí)，我們才可能發(fā)現(xiàn)在一個(gè)社會(huì)內(nèi)改變現(xiàn)有制度和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的企圖?！盵5]

(二)大學(xué)“去行政化”改革的制度環(huán)境

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度環(huán)境對(duì)交易的完成具有重要影響，同樣的交易規(guī)則在不同的制度環(huán)境下會(huì)產(chǎn)生不同的效率結(jié)果，制度環(huán)境給出了形成各種制度安排的約束。

農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)與信息社會(huì)的特點(diǎn)在中國(guó)兼而有之，具有了弗雷德·雷格斯所說(shuō)的“棱柱型”社會(huì)的基本特點(diǎn)。雷格斯認(rèn)為棱柱型行政模式具有異質(zhì)性并存、形式主義、重疊性的特征。體現(xiàn)在現(xiàn)代大學(xué)里，傳統(tǒng)與現(xiàn)代、官僚與民主、人治與法治、規(guī)則與彈性、公平與效率等一系列對(duì)立的價(jià)值觀念并存于一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)，使大學(xué)“去行政化”改革處于夾縫之中。

相比韋伯的理想型科層制，中國(guó)具有幾千年的“世襲官僚制”，這種世襲官僚制建立在傳統(tǒng)型權(quán)威的基礎(chǔ)上，具有主觀的、情緒的和人格的因素，本質(zhì)上屬于“人治型”統(tǒng)治模式。中國(guó)世俗理性的取向是維系人與人之間的人倫關(guān)系進(jìn)而維護(hù)既定的社會(huì)秩序，謀求的是在既定的統(tǒng)治制度下獲取固定的收益。在缺乏法治精神、缺乏對(duì)效率“理性”追求的支配下，我國(guó)的人格權(quán)威大于機(jī)構(gòu)和法律權(quán)威，人們對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者的服從不是基于法律法規(guī)基礎(chǔ)上對(duì)非人格化制度的忠誠(chéng)，而是基于權(quán)力控制作用下對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的“效忠”。這就最終導(dǎo)致對(duì)人治管理的過(guò)分注重與對(duì)私人利益的狂熱追求，很難實(shí)現(xiàn)行政組織的效率化、法制化和科學(xué)化。[6]

在建國(guó)后高等教育的歷次改革中，一方面，吸收了西方科層制的思想，在組織結(jié)構(gòu)、管理方法、組織文化等方面進(jìn)行了理性化的建構(gòu)，有效地克服了體制松散、結(jié)構(gòu)分化、管理無(wú)序等制度缺陷，具有了理想型科層制的一些基本特征。另一方面，也擴(kuò)大了大學(xué)在制定招生方案、設(shè)置和調(diào)整學(xué)科專業(yè)、制訂教學(xué)計(jì)劃、開(kāi)展科學(xué)研究等方面的辦學(xué)自主權(quán)，對(duì)于繁榮學(xué)術(shù)、開(kāi)展科學(xué)研究起到了巨大作用，學(xué)術(shù)自由得到了一定程度的保障。從表層方面看，大學(xué)建立了高效的行政機(jī)構(gòu)與學(xué)術(shù)組織，具有比較完備的法律規(guī)章制度和學(xué)術(shù)管理制度。但時(shí)至今日，科層制理性不足表現(xiàn)出的官僚主義、大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)沒(méi)有得到真正落實(shí)仍是阻礙大學(xué)發(fā)展的兩個(gè)根本問(wèn)題。

從理論上講，行政管理與學(xué)術(shù)自由本應(yīng)該按照自己的邏輯在大學(xué)里各司其務(wù)，相互交叉且彼此融合，實(shí)際上由于對(duì)“官員”集體無(wú)意識(shí)的“敬畏”，人們?nèi)狈餐膶W(xué)術(shù)信仰和價(jià)值系統(tǒng)，致使大學(xué)管理體制的改革無(wú)法理順兩者之間的關(guān)系，使得行政與學(xué)術(shù)無(wú)法按照自身的邏輯完成使命，學(xué)術(shù)管理“行政化”、虛弱化，每個(gè)組織(人)都存在“不安其份”或“不安其位”的行為，組織之間的界限十分模糊。

三、大學(xué)“去行政化”改革的制度思考

大學(xué)“去行政化”改革的制度環(huán)境具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性，雖然目前一些改革派精英搖旗吶喊，但是現(xiàn)代“初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體”的氛圍仍未成氣候，制度創(chuàng)新主體很難形成。改革總要進(jìn)行，總要經(jīng)歷陣痛，總要涉及到利益的相關(guān)調(diào)整，大學(xué)“去行政化”改革的重點(diǎn)是完善組織機(jī)制的有效運(yùn)作，關(guān)鍵是規(guī)范行政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有效安排。

（一）加大政策法規(guī)執(zhí)行修訂力度

在大學(xué)“去行政化”改革的過(guò)程中，政府面臨的一個(gè)主要任務(wù)就是厘清政府和大學(xué)之間的權(quán)力邊界，明確各自權(quán)利和義務(wù)，構(gòu)建政府與大學(xué)之間的新型關(guān)系，并使這種新型關(guān)系外顯為可操作的制度體系，以此作為落實(shí)大學(xué)自主辦學(xué)的重要保障。就政府與大學(xué)之間的權(quán)力調(diào)整而言，政府需要做到：根據(jù)《高等教育法》及有關(guān)文件的規(guī)定，保障大學(xué)的獨(dú)立法人地位，使大學(xué)真正擁有辦學(xué)自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)法人化管理；改變政府對(duì)大學(xué)的管理模式，改變資源分配方式，主要依靠法律、規(guī)劃、撥款、評(píng)估、行政等手段管理和監(jiān)督高等教育，如出臺(tái)大學(xué)管理規(guī)范、高校管理人員的職業(yè)資格準(zhǔn)入與職稱評(píng)定制度、大學(xué)校長(zhǎng)遴選制度及大學(xué)評(píng)價(jià)制度等，政府的角色由管理者向投資者、監(jiān)督者和服務(wù)者轉(zhuǎn)變。盡管相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，政府制訂了很多的關(guān)于擴(kuò)大高等教育辦學(xué)自主權(quán)的法律和規(guī)章制度，但是大部分只是一種宏觀的描述，缺乏更為詳細(xì)的辦法和細(xì)則，而目前出臺(tái)的《綱要》仍難脫窠臼，大學(xué)的所有權(quán)歸屬仍然沒(méi)有明確。這就導(dǎo)致政府作為當(dāng)然管理者仍然以所有者的身份對(duì)法人地位的學(xué)校照例行使經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)、分配權(quán)、處置權(quán)等等。[7]

制訂和完善大學(xué)章程，是大學(xué)獲得獨(dú)立法人地位、擁有自主辦學(xué)權(quán)的重要依據(jù)，是建立現(xiàn)代大學(xué)制度，實(shí)現(xiàn)法治化管理，建立自我發(fā)展、自我約束運(yùn)行機(jī)制的主要保證。每所大學(xué)要依照《高等教育法》和《綱要》及有關(guān)文件的規(guī)定，制訂和完善《大學(xué)章程》，并報(bào)高校舉辦者的同級(jí)人大審批通過(guò)，使之具有法律效力。大學(xué)章程是大學(xué)自主辦學(xué)的依據(jù)，要對(duì)大學(xué)辦學(xué)的基本原則、基本制度、大學(xué)結(jié)構(gòu)做出原則性的規(guī)定，還需明確舉辦者與辦學(xué)者的關(guān)系、學(xué)校辦學(xué)資金的來(lái)源、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的遴選方式等一系列重大辦學(xué)事宜，從而讓大學(xué)的辦學(xué)有法可依，減少各種人為因素的影響。否則，大學(xué)的辦學(xué)就容易陷入因時(shí)而變、而事而變、因人而變的困境。[8]

此外，政府還需出臺(tái)大學(xué)對(duì)政府的監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度。如高等教育的投入占國(guó)民生產(chǎn)總值的 4%，早在1993年國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》就提出來(lái)了，但結(jié)果卻非常不樂(lè)觀，教育經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省有可能是教育投入弱省。沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督問(wèn)責(zé)，中國(guó)教育的管理便常常會(huì)出現(xiàn)如此現(xiàn)象：落實(shí)到字面上是一回事，而實(shí)踐是另一回事，一旦涉及到本組織或個(gè)人的利益，便會(huì)出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象，置政策法律于不顧。

（二）加大權(quán)力制度改革

權(quán)力是資源的控制力，因而便成為一種重要的生產(chǎn)要素。權(quán)力要素的功能是通過(guò)形成一系列的制度來(lái)調(diào)節(jié)和配置資源的，無(wú)論是以計(jì)劃還是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的制度安排相對(duì)于權(quán)力只是一種手段，權(quán)力最終決定著資源配置的流向。權(quán)力的本質(zhì)屬性是公共性，但權(quán)力是由人來(lái)行使的，人不但具有服務(wù)于公共的意識(shí)，也具有私人之欲。一旦權(quán)力偏離了其本質(zhì)屬性，權(quán)力異化便發(fā)生了。法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩就說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”。大學(xué)行政化的根源就在于權(quán)力的濫用和泛化，所以必須對(duì)行政權(quán)力加以監(jiān)督制約。

對(duì)大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力的制約，首要的是依據(jù)大學(xué)章程，建立健全內(nèi)部的管理制度，維護(hù)正常的管理秩序和規(guī)范的管理操作程序，完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)管理規(guī)范化、制度化、科學(xué)化。從目前的情況來(lái)看，一是要堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制；二是正確處理書(shū)記校長(zhǎng)之間“將”、“相”關(guān)系，進(jìn)一步落實(shí)校長(zhǎng)的行政職權(quán)；三是要正確界定和行使學(xué)術(shù)權(quán)力，使行政人員與學(xué)術(shù)人員“各安其位”；四是發(fā)揮教代會(huì)等團(tuán)體組織參與和監(jiān)督的作用?！毒V要》提出：探索適應(yīng)不同類型教育和人才成長(zhǎng)的學(xué)校管理體制與辦學(xué)模式，避免千校一面。因此，以上四點(diǎn)僅是一個(gè)大的方向，至于如何操作，大學(xué)應(yīng)根據(jù)各自的辦學(xué)層次和定位建立適合于校情的權(quán)力制約機(jī)制。山東臨沂師院推出的“項(xiàng)目主管制”，將學(xué)校發(fā)展計(jì)劃和運(yùn)行任務(wù)定為175個(gè)工作項(xiàng)目，把學(xué)校的院長(zhǎng)處長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)?75個(gè)項(xiàng)目主管。從表象看，“項(xiàng)目主管制”旨在減少管理層級(jí)，淡化行政級(jí)別，而實(shí)質(zhì)則是理順權(quán)力關(guān)系，明確各自責(zé)任?！绊?xiàng)目主管制”或許適應(yīng)于山東臨沂師院，但不一定適用于其他大學(xué)。如對(duì)于研究型大學(xué)，可以適當(dāng)突出學(xué)術(shù)權(quán)力的作用，而對(duì)于教學(xué)型大學(xué)則可適當(dāng)加強(qiáng)行政管理。因此，每個(gè)大學(xué)中學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的平衡點(diǎn)是不一樣的，不能統(tǒng)一要求。但無(wú)論如何，權(quán)力改革的最終目的是促進(jìn)教育生產(chǎn)力的發(fā)展，提高辦學(xué)的效能，不受限于改革的具體形式。

（三）創(chuàng)新理性科層制

中國(guó)科層制理性不足的原因主要有兩個(gè)方面。一是科層制理論本身關(guān)于人性的假設(shè)具有一定的局限性，馬克思·韋伯認(rèn)為組織中的人是中立的、完全理性的，不屈從于任何政黨，只是服從于正式制訂的規(guī)則和法律。實(shí)際上我們現(xiàn)實(shí)中大部分人都是“經(jīng)濟(jì)人”，具有趨利弊害的本質(zhì)，中國(guó)當(dāng)下的科層制是非“理想型”的科層制。二是中國(guó)幾千年遺留的世襲官僚制以及造成人們唯上不唯下的國(guó)民心態(tài)使得科層制發(fā)生了變異。然而，科層制并非完全沒(méi)有可取之處，問(wèn)題是當(dāng)前中國(guó)由于理性不足助長(zhǎng)了科層制本身易引發(fā)的問(wèn)題，從而導(dǎo)致其功能的發(fā)揮出現(xiàn)了變異。因此，目前大學(xué)“去行政化”改革的主要目標(biāo)是竭力改革那些非理性的因素，深挖潛層的詬病，苦練內(nèi)功，打破所謂的潛規(guī)則，建立以效率為中心的法制化、規(guī)范化的組織制度。

在大學(xué)“去行政化”改革中，我們要處理好補(bǔ)課和創(chuàng)新、繼承和超越的關(guān)系，吸取精華剔除糟粕，實(shí)現(xiàn)大學(xué)行政管理的轉(zhuǎn)型、升級(jí)和優(yōu)化。一方面，大學(xué)應(yīng)繼續(xù)完善理性科層制的行政管理，加大政策法律制訂和執(zhí)行的力度，不斷凸顯科層制的理性和法制精神，實(shí)現(xiàn)大學(xué)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。另一方面，要根據(jù)國(guó)情和大學(xué)的辦學(xué)規(guī)律對(duì)科層制的行政管理進(jìn)行創(chuàng)新，變等級(jí)森嚴(yán)的科層行政組織為責(zé)任等級(jí)組織，壓縮行政層級(jí)。如實(shí)行“大部制”，減少大學(xué)機(jī)構(gòu)設(shè)置，對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)按照功能進(jìn)行整合，成立黨務(wù)部、發(fā)展規(guī)劃部、人力資源管理部、教務(wù)部、科技管理部、學(xué)生事務(wù)管理部、公共服務(wù)與管理部等[9]，進(jìn)行徹底的“瘦身”運(yùn)動(dòng)，使大學(xué)的行政管理恢復(fù)其服務(wù)、管理和整和的功能。

大學(xué)的學(xué)術(shù)組織結(jié)構(gòu)特征決定了管理的重心在基層，壓縮管理層次，縮減管理部門，按照“就低原則”來(lái)處理學(xué)校的各項(xiàng)事務(wù)，實(shí)施扁平化、柔性化、人性化管理，進(jìn)一步抑制高校的官僚主義作風(fēng)、提高高校的管理效益。需要提醒的是在實(shí)行扁平化管理的過(guò)程中，要根據(jù)學(xué)科的性質(zhì)適當(dāng)組建學(xué)院，不能無(wú)限制的擴(kuò)大管理幅度。一是領(lǐng)導(dǎo)者的精力和能力受限，二是學(xué)院數(shù)量多了，大家畫(huà)地為牢，各自為政，相互制肘，無(wú)法使有限的資源得到共享，這就違背了大學(xué)“去行政化”改革的初衷。

（四）多元形式優(yōu)化資源配置

由于大學(xué)是典型的行政與學(xué)術(shù)的二元結(jié)構(gòu)組織，單一政府計(jì)劃管理或市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)都不是大學(xué)資源配置的最好選擇方式，而只能是政府和市場(chǎng)交替運(yùn)用，相互補(bǔ)充，實(shí)行混合式的管理。

近年來(lái)，大學(xué)“去行政化”改革在市場(chǎng)方面也進(jìn)行了嘗試性改革，但大部分限于后勤領(lǐng)域和個(gè)別新型院校，具有局部性和單一性。即便如此，僅存的“星星之火”在官僚主義盛行的當(dāng)下也未能逃脫被“同化”的命運(yùn)。例如：諸多獨(dú)立學(xué)院在創(chuàng)辦初期就提出了“以崗定薪，淡化行政級(jí)別”，除院領(lǐng)導(dǎo)外，只有主任與秘書(shū)之說(shuō)，當(dāng)時(shí)一大批能干事、會(huì)干事、干成事的處級(jí)或科級(jí)干部自愿到獨(dú)立學(xué)院工作，使得獨(dú)立學(xué)院在辦學(xué)初期表現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力。但時(shí)至今日，獨(dú)立學(xué)院的市場(chǎng)辦學(xué)優(yōu)勢(shì)在強(qiáng)大的行政干預(yù)下逐漸喪失，一大批干部紛紛回流。從市場(chǎng)的角度看，大學(xué)的管理者應(yīng)被看作是教育資源的經(jīng)營(yíng)管理者，資源優(yōu)化配置應(yīng)成為其行為的終極目標(biāo)，而不是所謂的行政官員。隨著高等教育由精英、大眾化向普及化發(fā)展，高等教育的競(jìng)爭(zhēng)愈加激烈，在幾乎所有OECD(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織)成員國(guó)里，教育選擇和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)成為教育改革的基本趨勢(shì)。我國(guó)大學(xué)發(fā)展能否走出“行政化”的泥沼，在很大程度上決定于市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和選擇機(jī)制的有效引入，否則很難提高學(xué)校的體制效率和產(chǎn)出效率。

20世紀(jì)70年代，西方國(guó)家在政府改革過(guò)程中逐步吸收了私營(yíng)部門的管理經(jīng)驗(yàn)和方法，重新定位政府與市場(chǎng)的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)來(lái)提供公共服務(wù)，擴(kuò)大了包括政府在內(nèi)的公共部門、第三部門和權(quán)威性機(jī)構(gòu)等公共管理主體，不僅重視3E(經(jīng)濟(jì)、效率、效能)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也重視公平、正義與民主。到了90年代，發(fā)展成為一種國(guó)際化思潮，被稱為“新公共管理”。以此為鑒，在大學(xué)“去行政化”的改革中，應(yīng)避免政府與市場(chǎng)的非此即彼的雙向思維，廣泛吸納第三部門和權(quán)威性機(jī)構(gòu)的參與，因?yàn)槭袌?chǎng)失靈未必能通過(guò)政府來(lái)彌補(bǔ)，政府失靈未必能通過(guò)市場(chǎng)來(lái)解決。此外，教育中介、教育拍賣、教育憑證等先進(jìn)的管理方式在西方已發(fā)展得相對(duì)比較完善，產(chǎn)業(yè)組織理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)也日益走向融合，我們?cè)谌バ姓母镏幸夥潘枷?，大膽吸收外?lái)經(jīng)驗(yàn)，將更有利于解決大學(xué)制度的變遷和進(jìn)一步的創(chuàng)新。

[1]韓建華，葉志堅(jiān)．高?！叭バ姓钡睦硇詫徱昜J]．教育發(fā)展研究，2010，(9)：25-29．

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[5][美]R．科斯，A.阿爾欽，D.諾斯.財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集[M]．上海：上海三聯(lián)書(shū)店，1991：274.

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林 剛/揚(yáng)州大學(xué)講師，碩士，主要從事高教管理與思想政治教育研究 魏訓(xùn)鵬/揚(yáng)州大學(xué)講師，碩士，主要從事高教管理和公共行政研究

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