推動“兩型社會”建設的“綠色”財稅政策體系研究

洪 源 肖海翔

[摘要]財稅政策作為政府宏觀調(diào)控的基本手段，在矯正市場配置生態(tài)環(huán)境資源失靈方面具有得天獨厚的優(yōu)勢，應該在我國“兩型社會”建設中發(fā)揮重要作用。借鑒國外成功經(jīng)驗，應從形成穩(wěn)定增長的“綠色”財政投入機制、建立貫穿產(chǎn)品生命周期全過程的“綠色”稅收體系、實施靈活高效的“綠色”稅收優(yōu)惠政策、推進優(yōu)先購買節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的政府“綠色”采購制度四個方面構建推動“兩型社會”建設的財稅政策體系。

[關鍵詞]“兩型社會”；可持續(xù)發(fā)展；“綠色”財稅政策體系

[中圖分類號]FS10.42[文獻標識碼]A[文章編號]1004－9339(2010)01－0075－05

當今，可持續(xù)發(fā)展已成為國際社會的共識。我國是一個發(fā)展大國，同樣面臨著如何實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的問題。黨的十六屆五中全會明確提出了“建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”(以下簡稱“兩型社會”)，并把建設“兩型社會”作為我國國民經(jīng)濟與社會發(fā)展中長期規(guī)劃的一項戰(zhàn)略任務。黨的十七大再次強調(diào)，要“加強能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護，增強可持續(xù)發(fā)展能力”，并提出必須把建設“兩型社會”放在深入貫徹落實科學發(fā)展觀及工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出重要位置。可以說，建設“兩型社會”是我國實現(xiàn)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實戰(zhàn)略選擇，它對于全面落實科學發(fā)展觀，不斷提高我國資源環(huán)境保障能力，探索“低投入、低消耗、低污染、高產(chǎn)出、能循環(huán)”的集約型經(jīng)濟增長模式具有重要意義。

一、財稅政策在“兩型社會”建設中應發(fā)揮重要作用

建設“兩型社會”的核心內(nèi)涵是優(yōu)化生態(tài)環(huán)境資源的配置，把經(jīng)濟社會發(fā)展的環(huán)境資源代價降到最低，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。由于生態(tài)環(huán)境資源屬于公共產(chǎn)品，具有消費的非競爭性、提供的非排他性以及不可分割性，導致它具有很強的“外部性”，單獨依靠市場無法實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境資源配置的“帕累托最優(yōu)”，從而出現(xiàn)“市場失靈”。具體來看，當造成污染和資源破壞的成本由社會承擔時，就產(chǎn)生典型的“負外部性”，由于污染者或破壞者不承擔相應的責任和代價，負的外部性將造成嚴重的環(huán)境污染和公共資源破壞；當提供環(huán)境保護的收益由社會享受時，就產(chǎn)生典型的“正外部性”，不可避免地產(chǎn)生“搭便車”問題，進而造成環(huán)境保護這樣的公共品供應嚴重不足。因此，要優(yōu)化生態(tài)環(huán)境資源的配置，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，關鍵是要使生態(tài)環(huán)境資源的“外部性”內(nèi)部化。

作為社會公共利益的合法性代表、社會公共資源的守護人，政府顯然應該承擔起消除生態(tài)環(huán)境資源“外部性”、解決“市場失靈”問題的責任。一般來說，政府主要通過以下三種調(diào)控手段來實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資源“外部性”的內(nèi)部化：一是直接管制，包括行政和法律手段；二是財稅政策，包括稅收(抑制)和財政支出(激勵)兩種手段；三是通過產(chǎn)權明晰，使難以交易的外部成本或利益進入可交易的市場體系。從各國的實踐情況來看，政府通常采取財稅政策來矯正外部性造成的生態(tài)環(huán)境資源配置的“市場失靈”。一方面，政府通過征稅的方式加大“負外部效應者”和“搭便車者”的私人成本或減少其私人收益，使其私人成本和社會成本一致化，限制負外部性行為；另一方面，政府通過財政支出(補貼)或稅收優(yōu)惠的方式加大環(huán)境保護者或者“正外部效應者”的私人收益或減少其私人成本，使私人收益和社會收益一致化，鼓勵正外部性行為。可見，作為政府宏觀調(diào)控的基本手段，財稅政策構成了政府矯正市場配置生態(tài)環(huán)境資源失靈的基本手段。

與此同時，財稅政策作為政府矯正市場配置生態(tài)環(huán)境資源失靈的手段較其他調(diào)控手段具有得天獨厚的優(yōu)勢。首先，相對于政府直接管制這種傳統(tǒng)的命令控制型手段，財稅政策的干預是改變影響經(jīng)濟個體的經(jīng)濟行為的條件(成本和收益)，來促使經(jīng)濟個體自覺地改變自己的行為。因此，財稅政策的執(zhí)行成本要遠遠低于政府管制的成本。其次，目前許多公共資源和環(huán)境的產(chǎn)權還難以界定，產(chǎn)權交易發(fā)揮作用的空間受到較大程度的限制。財稅政策矯正機制不僅操作更為簡便，而且矯正作用更加全面，不僅能夠干預生產(chǎn)和分配，而且能夠影響制約交換與消費；既能進行總量調(diào)控，也能矯正結構，并能根據(jù)經(jīng)濟運行狀態(tài)變化及時調(diào)整矯正范圍與力度。因此，西方國家從20世紀70年代開始紛紛把財稅政策作為政府矯正市場配置生態(tài)環(huán)境資源失靈的首選手段。今后我國應充分利用財稅政策在矯正市場配置生態(tài)環(huán)境資源失靈方面的獨特優(yōu)勢，使之在促進“兩型社會”建設中發(fā)揮重要作用。

二、西方發(fā)達國家實施“綠色”財稅政策促進資源節(jié)約和環(huán)境保護的做法和經(jīng)驗

“綠色”財稅政策概念的廣泛使用大約是在20世紀80年代以后，為了實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，世界各國紛紛實施了有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護的“綠色”財稅政策?！熬G色”財稅政策將由“綠色”引申而來的可持續(xù)發(fā)展內(nèi)涵融入到財政概念當中，主要是指以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標的政府矯正市場機制配置資源環(huán)境失靈的相關財稅制度安排。從西方發(fā)達國家近年的實踐情況來看，其在運用“綠色”財稅政策促進資源節(jié)約和環(huán)境保護方面的一些做法和經(jīng)驗值得我們借鑒。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1、穩(wěn)定增長的“綠色”財政投入機制。由于資源節(jié)約和環(huán)境保護具有明顯的“正外部性”特征，存在市場失靈問題，政府預算就成為資源節(jié)約和環(huán)境保護資金的主要提供渠道。從西方發(fā)達國家的情況來看，政府對于資源節(jié)約和環(huán)境保護的投入一般采用預算撥款、設立專項資金以及財政補貼等方式，主要針對興建環(huán)保設施、環(huán)境開發(fā)技術項目、廢棄物再利用項目、合理利用能源項目、可再生能源研究與開發(fā)項目。隨著各國對于資源節(jié)約和環(huán)境保護重視程度的提高，財政投入的力度不斷加大，目前，各國已逐步形成穩(wěn)定增長的“綠色”財政投入機制。例如，美國1994年用于污染削減的財政支出占其CDP的比率達到1.6％；近年來，美國繼續(xù)加大環(huán)保投入，用于環(huán)境保護的財政支出已超過其國內(nèi)生產(chǎn)總值的2％。日本政府對環(huán)境十分重視，財政投入力度也很大。自20世紀70年代以來，日本國家、地方政府在環(huán)境方面的經(jīng)費激增，其占GDP的比率一度從1970年的0，62％上升到1994的1.8％。同時日本政府提出了以“21世紀新地球”為主題的“綠色地球百年行動計劃”，近年來大幅度提高了與能源有關的財政投資額。此外，加拿大、德國、荷蘭、挪威等OECD國家都建立了專門的節(jié)能環(huán)保專項資金，專門用于能源節(jié)約和環(huán)境污染削減，這些國家政府的節(jié)能環(huán)保專項資金占GDP的比重都超過了1.4％，達到較高水平。

2、貫穿產(chǎn)品生命周期全過程的“綠色”稅收體系?；诋a(chǎn)品生命周期全過程的污染控制理論認為，在產(chǎn)品的“自然資源開采—產(chǎn)品生產(chǎn)—消費—處理”各個環(huán)節(jié)都有可能產(chǎn)生污染或資源破壞，因此，對資源和環(huán)境征稅是一個系統(tǒng)工程，應從產(chǎn)品生命周期的角度來貫徹資源環(huán)境稅收政策。從發(fā)達國家的實踐情況來看，自20世紀90年代至今，各國在資源環(huán)境稅收方面已經(jīng)逐步形成貫穿整個產(chǎn)品生命周期全過程的“綠色”稅收體系，如表1所示。

3、靈活高效的“綠色”稅收優(yōu)惠政策。西方發(fā)達國家為了更好地引導企業(yè)或個人行為，完善政府激勵

機制，非常重視稅收優(yōu)惠政策的調(diào)節(jié)作用，通常都會采取一系列靈活高效的“綠色”稅收優(yōu)惠政策來鼓勵和扶持企業(yè)或個人的節(jié)能環(huán)保行為。具體來看，各國常用的“綠色”稅收優(yōu)惠政策主要集中在以下幾個方面：第一，直接稅收減免。目前各OECD國家基本上都在實行直接稅收減免政策，但不同國家會因具體情況的差異而有所不同。早在上世紀60年代，美國就對研究污染控制新技術和生產(chǎn)污染替代品予以減免所得稅，稅法還為太陽能、熱能其他替代能源的生產(chǎn)提供了稅收減免優(yōu)惠；1991年起，23個州對購買循環(huán)利用設備免征銷售稅。日本對控制水、空氣、噪音污染的設施減征所得稅、公司稅、固定資產(chǎn)稅等。德國對節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)研發(fā)給予稅收優(yōu)惠，使德國節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的國際競爭力迅速提高。第二，節(jié)能環(huán)保設備的加速折舊。荷蘭對環(huán)境清單上的設備，包括水污染、土壤污染、廢物等領域的專門設備都給予加速折舊。日本對改進能源利用效率的設施，除一般折舊，還可按取得成本的30％提取特別折舊；對防止污染的設備，除一般折舊外，可按取得成本提取18％的特別初始折舊。第三，節(jié)能環(huán)保投資優(yōu)惠，即對節(jié)能環(huán)保投資允許稅前扣除或給予一定比例的稅收抵免。美國、瑞典、德國等國對防止污染、節(jié)約能源的設備投資都給予了加速折舊或稅收抵免等優(yōu)惠。

4、日益受重視的政府“綠色”采購制度。政府“綠色”采購是指法律承認的各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織等利用財政資金進行采購時，對符合節(jié)能環(huán)保標準的產(chǎn)品優(yōu)先購買。政府實施綠色采購具有集中式消費、規(guī)模大和政府示范作用明顯等特點，能帶動整個社會綠色消費模式的形成，引導節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的生產(chǎn)，因此，政府“綠色”采購是促進資源節(jié)約和環(huán)境保護的一個非常有效的途徑和手段。自從20世紀90年代初期美國、日本、德國等國開始實施政府“綠色”采購以來，政府“綠色”采購在世界范圍內(nèi)發(fā)展得非?？?，當前，政府“綠色”采購已成為各國政府采購的主流。例如，美國幾乎所有的州政府都有優(yōu)先購買使用節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的相關規(guī)定，對未按規(guī)定購買的則處以罰金。在聯(lián)邦層次上，美國主要以聯(lián)邦法令與總統(tǒng)行政命令作為推動政府“綠色”采購的法律基礎，如美國《政府采購法》第23章專門就采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品和服務做出了詳細規(guī)定。2000年日本頒布了《綠色采購法》，其中明確規(guī)定，所有中央政府所屬的機構包括國會和法院都必須制定、實施并向社會公開年度綠色采購計劃，向環(huán)境部長提交年度實施報告，地方政府要盡可能制定和實施年度綠色采購計劃，努力做到采購節(jié)能環(huán)保型物品。

三、我國推動“兩型社會”建設的“綠色”財稅政策取向

以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標的“綠色”財稅政策在促進資源節(jié)約和保護環(huán)境方面能夠發(fā)揮重要作用。因此，在今后我國“兩型社會”的建設過程中，政府應針對當前財稅政策在促進資源節(jié)約和環(huán)境保護方面存在的問題，借鑒國外實施“綠色”財稅政策的成功經(jīng)驗，構建符合我國國情的“綠色”財稅政策體系。

1、加大對資源節(jié)約和環(huán)境保護的財政投入力度，形成穩(wěn)定增長的“綠色”財政投入機制。長期以來，節(jié)約資源和保護環(huán)境都不是我國財政支出的重點，資源和環(huán)境保護的專門財政資金渠道窄，財政預算撥款有困難。2008年全國用于環(huán)境保護的財政資金占GDP的比重不到1％。同時，在我國現(xiàn)行的預算支出結構中，還沒有節(jié)能支出項目，也沒有建立獨立的節(jié)能發(fā)展專項資金，政府對于節(jié)能的投入只是暫時的，缺乏長期的、經(jīng)常的支出預算。今后應提高財政節(jié)能和環(huán)境保護支出的地位，把節(jié)能和環(huán)保支出作為財政經(jīng)常性支出的重要項目。在預算中增設節(jié)能支出項目的基礎上，通過立法形式確定一定時期各級財政節(jié)能和環(huán)保支出占GDP的比例，并明確節(jié)能和環(huán)保支出的增長速度要略高于GDP的增長率，以形成穩(wěn)定增長的“綠色”財政投入機制，為節(jié)能環(huán)保提供財力支撐。同時，在財政節(jié)能和環(huán)保支出的投向上，應主要以以下方面為重點：一是對重點節(jié)能工程給予支持，應采取按企業(yè)節(jié)能技術改造后實際取得的節(jié)能量給予獎勵；二是建立落后產(chǎn)能退出機制，支持關閉淘汰高耗能和高污染企業(yè)，財政應對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)按關停后的實際節(jié)能減排量，通過轉移支付方式給予適當補助和獎勵；三是健全礦產(chǎn)資源有償使用制度，改進和完善資源開發(fā)生態(tài)補償機制；四是充分利用財政融資的杠桿作用，通過投資補助、財政貼息等方式，引導社會資金投資節(jié)能和環(huán)保項目，建立多元化的環(huán)保投融資機制。

2、改革我國現(xiàn)有的資源環(huán)境稅收制度，建立貫穿產(chǎn)品生命周期全過程的“綠色”稅收體系。目前我國稅收制度的“綠化”程度還不夠，尚未形成貫穿產(chǎn)品生命周期全過程的“綠色”稅收體系，難以起到系統(tǒng)地保護資源和環(huán)境的作用。針對上述現(xiàn)狀，今后我國應從以下幾個方面來加快稅制“綠化”的進程，建立系統(tǒng)的“綠色”稅收體系：第一，在“資源開采”環(huán)節(jié)改革現(xiàn)行資源稅。在把水資源、黃金、地熱資源、森林資源納入現(xiàn)行資源稅征稅范圍的基礎上，將資源稅的計征方法由從量征稅改為從價征稅，并適當提高單位計稅稅額。通過改革使資源稅變得更加規(guī)范和完善，進而充分發(fā)揮資源稅對節(jié)約資源和減低污染的功能。第二，在“產(chǎn)品生產(chǎn)”和“處理”環(huán)節(jié)開征污染排放稅和垃圾稅等環(huán)境稅稅種。通過環(huán)境稅的開征，能彌補我國現(xiàn)有稅收體系在產(chǎn)品生命周期的“生產(chǎn)”和“處理”兩個環(huán)節(jié)上因缺乏相應稅種(污染排放稅和垃圾稅)而造成的控制環(huán)境污染的不足，對提高國民的環(huán)境保護意識有著深遠的影響和意義。在我國開征環(huán)境稅的初期，應從重點污染源和易于征管的課征對象人手，將排污費中的廢氣(SO₂和NO_x)排污費、超標污水收費以及工業(yè)固體廢物收費分別改為征收大氣污染稅、水污染稅以及垃圾稅。第三，在“消費”環(huán)節(jié)完善消費稅。我國已于2009年起調(diào)整成品油消費稅政策，在此基礎上，還應將容易造成環(huán)境污染和資源浪費的消費品，例如高檔建筑裝飾材料、飲料容器、電池、農(nóng)藥、一次性塑料包裝物等納入征稅范圍，進一步增加和拓展消費稅的環(huán)保功能。此外，在稅率設計上，應提高資源消耗量大、導致環(huán)境污染嚴重的消費品的消費稅稅率，降低資源消耗量小、不會對環(huán)境造成污染的綠色產(chǎn)品的消費稅稅率。

3、調(diào)整與資源節(jié)約和環(huán)境保護相關的稅收優(yōu)惠政策，實施靈活高效的“綠色”稅收優(yōu)惠政策。雖然我國現(xiàn)行稅制中已經(jīng)包含一些有利于資源和環(huán)境保護的稅收優(yōu)惠政策，但這些政策措施適用范圍狹窄，形式過于單一，難以充分發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策所具有的激勵作用。今后我國應進一步完善與資源節(jié)約和環(huán)境保護相關的稅收優(yōu)惠政策，實施靈活高效的“綠色”稅收優(yōu)惠政策：(1)調(diào)整稅收優(yōu)惠范圍。一方面，擴大保護資源環(huán)境的產(chǎn)品和技術的稅收優(yōu)惠范圍，對節(jié)能和降低污染的產(chǎn)品、設備、技術、研發(fā)活動給予稅收支持，以鼓勵“綠色”生產(chǎn)和“綠色”消費。具體來看，在繼續(xù)對“三廢”綜合利用和環(huán)保投資給予稅收優(yōu)惠的基礎上，應將范圍擴大到節(jié)能環(huán)保設備制造和生態(tài)工程等領域；在繼續(xù)對再生資源產(chǎn)業(yè)進行優(yōu)惠的同時，對新能源，尤其是生物質(zhì)能發(fā)電、地熱能、太陽能等可再生能源的研發(fā)、使用、設備制造實行優(yōu)惠；對科研單位和企業(yè)加強污染治理和研發(fā)無污染產(chǎn)品的科技收入實行免稅。另一方面，盡可能取消或調(diào)整不利于環(huán)保的優(yōu)惠政策。例如，取消對能源的不合理補貼，時機成熟時取消對農(nóng)膜、農(nóng)藥特別是劇毒農(nóng)藥的優(yōu)惠待遇。(2)調(diào)節(jié)稅收優(yōu)惠方式。在設計稅收優(yōu)惠的過程中，應注意使用加速折舊、提取特定準備金、稅收抵免、投資抵免等各種間接優(yōu)惠方式。首先，除對廢物利用給予減免外，應允許企業(yè)對生產(chǎn)經(jīng)營過程中使用的無污染或減少污染的機器設備，如無公害的生產(chǎn)設備、特定基礎材料等實行加速折舊制度；其次，在新的企業(yè)所得稅中，增加對企業(yè)為治理污染而調(diào)整產(chǎn)品結構、改革工藝、改進生產(chǎn)設備發(fā)生的投資，給予稅收抵免的規(guī)定；第三，建立技術開發(fā)基金，擴大對企業(yè)R&D費用稅前扣除的優(yōu)惠范圍，將稅收優(yōu)惠的重心從事后鼓勵轉為事前扶持。

4、大力推進優(yōu)先購買節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的政府“綠色”采購制度。近年來，以推動“綠色”消費、“綠色”生產(chǎn)為宗旨的政府“綠色”采購在我國已取得了較快的發(fā)展。2004年財政部和國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布了《節(jié)能產(chǎn)品政府采購實施意見》；2006年財政部和國家環(huán)?？偩致?lián)合發(fā)布了《環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購實施意見》和首批《環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購清單》；2007年起政府“綠色”采購在中央一級預算單位和省級預算單位首先實行，2008年起全面實施。盡管如此，目前我國推行政府“綠色”采購尚處于起步階段，全國性的推廣近期才剛剛起步，還缺乏完備的綠色采購法律法規(guī)和嚴謹可靠的綠色采購體系。今后我國應進一步推進優(yōu)先購買節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的政府“綠色”采購制度，以此來提高和強化企業(yè)、居民和政府部門的節(jié)能和環(huán)保意識和積極性，促進整個社會綠色消費模式的形成。具體來看，應從政府采購目錄的制定、采購限額標準的規(guī)定以及政府采購預算的編制、批準上，全面落實節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品采購政策，促進節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品采購向標準化、規(guī)范化、法制化發(fā)展；應進一步完善政府采購節(jié)能和環(huán)境標志產(chǎn)品清單制度，集中制定一批涉及政府采購產(chǎn)品的環(huán)境標志標準，擴大清單所涵蓋的范圍，使更多的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品進入綠色產(chǎn)品清單，為政府綠色采購提供更多的選擇；應建立節(jié)能和環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購評審體系和監(jiān)督制度，確保綠色采購工作落到實處。

責任編輯：上林