杭州市城市房屋拆遷補(bǔ)償政策變遷

鄭 衛(wèi)

（浙江大學(xué)建筑工程學(xué)院，浙江 杭州 310058）

1 引言

近年來(lái)，中國(guó)城市化速度加快，因城市建設(shè)而實(shí)施的房屋拆遷規(guī)模急劇增加，拆遷沖突頻繁發(fā)生，不但對(duì)城市建設(shè)造成了不良影響，還直接危害社會(huì)的穩(wěn)定秩序。

拆遷補(bǔ)償問(wèn)題是導(dǎo)致拆遷沖突發(fā)生的一個(gè)主要原因。目前對(duì)城市房屋拆遷補(bǔ)償政策的研究視角主要聚焦于20世紀(jì)90年代以來(lái)的國(guó)家立法層面。筆者認(rèn)為，有必要放大研究的時(shí)間跨度，從城市政府層面研究拆遷補(bǔ)償政策的變遷軌跡，因?yàn)槌鞘姓幱诓疬w的第一線(xiàn)，其制定的拆遷政策也更為詳細(xì)和有針對(duì)性。同時(shí)，只有對(duì)拆遷政策的演變歷程作深入分析，方能揭示拆遷補(bǔ)償問(wèn)題背后深層的制度性根源。本文以杭州市為例，運(yùn)用歷史研究法對(duì)建國(guó)以來(lái)的城市房屋拆遷補(bǔ)償政策進(jìn)行研究。由于城市政府獨(dú)立制定拆遷政策主要從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，因此，之前時(shí)間段的分析主要還是根據(jù)國(guó)家立法。

2 杭州市城市房屋拆遷補(bǔ)償政策變遷

杭州市城市房屋拆遷補(bǔ)償政策變遷大致可劃分為3個(gè)階段：土地所有權(quán)無(wú)償剝奪時(shí)期，產(chǎn)權(quán)調(diào)換時(shí)期和貨幣補(bǔ)償時(shí)期。

2.1 土地所有權(quán)無(wú)償剝奪時(shí)期

1953年，政務(wù)院公布施行《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》，后經(jīng)1957年修訂，一直沿用到20世紀(jì)80年代初期。這部法規(guī)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期全國(guó)各級(jí)政府進(jìn)行土地征收的主要依據(jù)。

當(dāng)時(shí)，城市中存在大量所有權(quán)私有的土地，其中大部分是居民的宅基地?！秶?guó)家建設(shè)征用土地辦法》（1958）規(guī)定：“征用城市市區(qū)內(nèi)的房屋地基，如果房屋和地基同屬一人，地基部分不另補(bǔ)償；如果分屬兩人，可以根據(jù)地基所有人的生活情況酌情補(bǔ)償。市區(qū)內(nèi)沒(méi)有收益的空地，可以無(wú)償征用?！痹摋l文反映出政府對(duì)城市居民私有宅基地的征收補(bǔ)償主要是針對(duì)房屋的補(bǔ)償，包含房屋建造價(jià)值和一定的土地使用權(quán)價(jià)值，而居民擁有的土地所有權(quán)則在土地征收過(guò)程中被剝奪了。1967年，國(guó)家房管局、財(cái)政部稅務(wù)總局在《關(guān)于城鎮(zhèn)土地國(guó)有化請(qǐng)示提綱的記錄》中提到私人地產(chǎn)一律收歸國(guó)有的內(nèi)容時(shí)，特別指出“其中街基等地產(chǎn)應(yīng)包括在城鎮(zhèn)上建有房屋的私有宅基地”，明確宣布以無(wú)償方式把私有宅基地收歸國(guó)有。

改革開(kāi)放以后，各地相繼出臺(tái)了城市房屋拆遷政策。1980年5月，杭州市發(fā)布《關(guān)于城市房屋拆遷問(wèn)題的若干規(guī)定》，規(guī)定拆除私房應(yīng)給予房屋征購(gòu)費(fèi)，拆遷戶(hù)可承租公房或購(gòu)買(mǎi)新房。磚木結(jié)構(gòu)私有產(chǎn)權(quán)房屋征購(gòu)價(jià)從24—32元/m2分為3級(jí)，木結(jié)構(gòu)房屋從18—24元/m2分成4級(jí)，各級(jí)按新舊破損程度折減10％—30％。這樣，磚木和木結(jié)構(gòu)房屋的實(shí)際征購(gòu)價(jià)最高僅為28.8元/m2和21.6元/m2。據(jù)統(tǒng)計(jì)，杭州市1980年全市城鎮(zhèn)單位職工月平均工資為64.8元［1］，因此，房屋實(shí)際征購(gòu)價(jià)最高也只占月工資的44％或33％，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之低由此可見(jiàn)一斑。

這一時(shí)期，政府排斥市場(chǎng)機(jī)制，否認(rèn)土地價(jià)值，用行政指令進(jìn)行土地資源配置和調(diào)節(jié)，土地市場(chǎng)在很長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)并不存在，加上將私有財(cái)產(chǎn)與私有制混同的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致在實(shí)際土地征收過(guò)程中，政府除了無(wú)償剝奪私有宅基地的土地所有權(quán)外，對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償費(fèi)用也是非常低廉，在一些特殊年代甚至是無(wú)償取得。

2.2 產(chǎn)權(quán)調(diào)換時(shí)期

1981年到2001年可以劃分為產(chǎn)權(quán)調(diào)換期，期間杭州市拆遷補(bǔ)償政策由三部拆遷管理法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。

1980年12月發(fā)布的《杭州市革命委員會(huì)關(guān)于國(guó)家建設(shè)拆遷城市房屋暫行辦法》規(guī)定房屋所有人如要保留私房產(chǎn)權(quán)，建設(shè)用地單位可用面積和質(zhì)量相當(dāng)?shù)墓窟M(jìn)行調(diào)換，或用新建公房調(diào)換產(chǎn)權(quán)并結(jié)算差價(jià)。

1988年5月，杭州市政府發(fā)布實(shí)施《杭州市城市房屋拆遷管理辦法》，規(guī)定拆除私有產(chǎn)權(quán)房屋，拆遷人應(yīng)用新建房屋歸還產(chǎn)權(quán)。新建房屋按成本造價(jià)，被拆除房屋按重置完全價(jià)結(jié)合成新進(jìn)行結(jié)算。超過(guò)原房面積部分，按商品房?jī)r(jià)格結(jié)算；不足部分按重置完全價(jià)結(jié)合成新結(jié)算。

1991年7月發(fā)布的《杭州市城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定償還建筑面積與原建筑面積相等的部分，新建房屋按重置價(jià)格，被拆除房屋按重置價(jià)格結(jié)合成新，進(jìn)行資金結(jié)算；超過(guò)部分，在安置標(biāo)準(zhǔn)以?xún)?nèi)的，按重置價(jià)格結(jié)算，高于安置標(biāo)準(zhǔn)的，按商品房?jī)r(jià)格結(jié)算；不足部分按重置價(jià)格結(jié)合成新結(jié)算。1998年，該條例進(jìn)行了修訂，規(guī)定償還面積等于拆除面積部分，新區(qū)安置的按60％重置價(jià)格算，原地段安置的按重置價(jià)格；超出拆除面積但小于安置面積的部分，新區(qū)安置的按重置價(jià)格算，原地段安置的按成本價(jià)算；超出安置面積部分按商品房?jī)r(jià)格結(jié)算；不足部分按安置房屋成本價(jià)結(jié)算。

這三部拆遷法規(guī)的演進(jìn)情況可以大致反映出當(dāng)時(shí)城市拆遷補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn)。

（1）1980年12月的《杭州市革命委員會(huì)關(guān)于國(guó)家建設(shè)拆遷城市房屋暫行辦法》初步確立了產(chǎn)權(quán)調(diào)換的拆遷補(bǔ)償模式。該補(bǔ)償模式的核心在于產(chǎn)權(quán)面積交換，屬于以物易物的補(bǔ)償方式。在產(chǎn)權(quán)面積上，它所注重的是建筑面積，而非建筑所附著的土地面積，因此，被拆遷房屋的面積大小和建筑質(zhì)量就成為衡量房屋價(jià)格的主要因素，而房屋的區(qū)位條件以及土地的潛在容積率等因素都被忽略了，致使被拆遷人的經(jīng)濟(jì)利益受到嚴(yán)重侵害。以1991年《杭州市城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》為例。首先，償還建筑面積超過(guò)原建筑面積的部分，按照商品房?jī)r(jià)格結(jié)算，而不足部分卻是按照重置價(jià)格結(jié)合成新結(jié)算。所謂重置價(jià)格，是指按上一年重新建造與所拆房屋相同結(jié)構(gòu)、相同建筑標(biāo)準(zhǔn)、相同質(zhì)量的房屋所需要的價(jià)格。由于重置價(jià)格低于商品房?jī)r(jià)格，這就在補(bǔ)償上實(shí)行了雙重標(biāo)準(zhǔn)，明顯不利于被拆遷人一方。其次，償還建筑面積與原建筑面積相等以及不足的部分，均按照重置價(jià)格結(jié)算結(jié)構(gòu)差價(jià)，而沒(méi)有考慮土地因素。由于被拆遷地的土地價(jià)格普遍高于安置地，這就極大地?fù)p害了被拆遷人應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)利益。

（2）1988年的《杭州市城市房屋拆遷管理辦法》中土地價(jià)值開(kāi)始顯現(xiàn)，這是城市房屋拆遷政策變遷中非常重要的一個(gè)變化，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)型而引起的土地制度變革——建立土地市場(chǎng)機(jī)制的改革目標(biāo)密切相關(guān)［2］。成本價(jià)、重置價(jià)和商品房?jī)r(jià)格等不同的價(jià)格概念開(kāi)始引入補(bǔ)償價(jià)格結(jié)算體系。此后的1991年《條例》和1998年修訂的《條例》進(jìn)一步反映了土地市場(chǎng)機(jī)制對(duì)拆遷補(bǔ)償政策的影響。以一套建筑面積為100m2、成新率為60％的拆遷住宅為例，假設(shè)重置價(jià)格為10萬(wàn)，按照1991年的條例，被拆遷人需要再加4萬(wàn)元，方能換取相同面積的新房（不管新房位于何處）。而按照1998年的修訂條例，被拆遷人如采取新區(qū)安置方式可直接換取相同面積的新房，再加4萬(wàn)元?jiǎng)t可換取原地段相同面積的新房。顯然，1998年的修訂條例對(duì)新區(qū)安置和原地安置制定不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的目的是為了加大土地級(jí)差地租調(diào)節(jié)力度，充分反映了房屋拆遷中土地價(jià)值因素日益突出。

2.3 貨幣補(bǔ)償時(shí)期

2002年，杭州市政府頒布了新的《杭州市城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，規(guī)定拆遷補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢詫?shí)行貨幣補(bǔ)償，也可以實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換。貨幣補(bǔ)償金額以政府公布的貨幣補(bǔ)償基準(zhǔn)價(jià)為基本依據(jù)，結(jié)合該房屋具體區(qū)位、建筑結(jié)構(gòu)、建筑面積、成新、層次、裝修等因素評(píng)估確定。

該《條例》承襲了2001年國(guó)家《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的立法精神，在拆遷補(bǔ)償模式上從產(chǎn)權(quán)調(diào)換向貨幣補(bǔ)償轉(zhuǎn)變，在補(bǔ)償價(jià)格結(jié)算方法中對(duì)土地和房屋自身的層次、裝修等因素作了比較詳細(xì)的考慮，較以往規(guī)定更為合理。但是由于補(bǔ)償基準(zhǔn)價(jià)與土地實(shí)際出讓價(jià)之間的巨大差價(jià)，被拆遷人的經(jīng)濟(jì)利益仍受到侵害。

被拆遷房屋的貨幣補(bǔ)償基準(zhǔn)價(jià)，是由房屋拆遷主管部門(mén)會(huì)同政府價(jià)格主管部門(mén)按半年度同類(lèi)地段、同類(lèi)用途新建房屋市場(chǎng)交易的平均單價(jià)確定的。但是，這一價(jià)格基本上都低于實(shí)際成交的平均單價(jià)。以杭州市2005年出讓的杭政儲(chǔ)出［2005］41號(hào)宗地為例，該宗地位于錢(qián)江新城，當(dāng)時(shí)屬于杭州市區(qū)三級(jí)土地等級(jí)，貨幣補(bǔ)償基準(zhǔn)價(jià)為5700元/m2，土地出讓后的樓面地價(jià)為5002元/m2。樓面地價(jià)，由土地開(kāi)發(fā)成本、級(jí)差地租和市政配套費(fèi)等三部分組成，是各土地級(jí)別內(nèi)“五通一平”土地開(kāi)發(fā)程度下的完整土地使用權(quán)平均價(jià)格。也就是說(shuō)，它并不包含建安成本在內(nèi)。如果再加上各項(xiàng)成本，新建房屋成本單價(jià)要大大超過(guò)5700元/m2，因此，在政府設(shè)定房屋貨幣補(bǔ)償基準(zhǔn)價(jià)的時(shí)候，被拆遷人的利益就已經(jīng)受損。如果被拆遷房屋屬于杭州市一級(jí)或二級(jí)土地，或是房屋質(zhì)量較差而折算系數(shù)較小的話(huà)，那么被拆遷人的經(jīng)濟(jì)損失還將進(jìn)一步放大?？梢?jiàn)，通過(guò)巧妙的制度設(shè)計(jì)，在房屋拆遷中營(yíng)造了巨大的利益空間。實(shí)際上，無(wú)論對(duì)補(bǔ)償方案做什么修正，設(shè)計(jì)多么精巧的換算方法，在很大程度上都是為了更好、更隱蔽地攫取經(jīng)濟(jì)利益，只要拆遷補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo)思想沒(méi)有真正改變，被拆遷人總是處于弱勢(shì)的地位。

2007年6月，根據(jù)《物權(quán)法》立法精神，杭州市房產(chǎn)管理局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好我市城市房屋拆遷評(píng)估工作的通知》，指出應(yīng)采用市場(chǎng)比較法來(lái)評(píng)估確定被拆遷房屋的貨幣補(bǔ)償金額，即根據(jù)替代原則，將所評(píng)估房屋與在較近時(shí)期內(nèi)已經(jīng)發(fā)生交易的類(lèi)似房屋交易實(shí)例進(jìn)行對(duì)照比較，并依據(jù)后者已知的價(jià)格，參照該房屋的交易情況、日期、區(qū)域以及朝向等因素等差別，修正得出所評(píng)估房屋的價(jià)格。該《通知》引入公平市場(chǎng)價(jià)值的概念，初步確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的等價(jià)交換原則，房屋拆遷補(bǔ)償價(jià)格開(kāi)始根據(jù)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格確定，這是拆遷政策從不公平補(bǔ)償向公平補(bǔ)償轉(zhuǎn)變的一個(gè)起點(diǎn)。但壓低被拆遷房屋補(bǔ)償價(jià)格的現(xiàn)象仍然在一定程度上存在，政策規(guī)定與實(shí)際操作之間仍有一定差距。

3 城市房屋拆遷補(bǔ)償政策演進(jìn)規(guī)律及機(jī)制

3.1 城市房屋拆遷補(bǔ)償政策演進(jìn)規(guī)律

縱觀杭州市城市房屋拆遷補(bǔ)償政策的演進(jìn)過(guò)程，可以得出以下結(jié)論：

（1）拆遷補(bǔ)償模式經(jīng)歷了從貨幣補(bǔ)償向產(chǎn)權(quán)調(diào)換演變，再回歸貨幣補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展過(guò)程。土地所有權(quán)無(wú)償剝奪階段采用的是貨幣補(bǔ)償模式。20世紀(jì)80年代開(kāi)始逐步推廣產(chǎn)權(quán)調(diào)換模式，起初是比較機(jī)械的面積互換，主導(dǎo)思想是用相當(dāng)建筑面積和質(zhì)量的房屋來(lái)進(jìn)行交換。由于這種交換方法實(shí)施難度較大，更為重要的是城市土地市場(chǎng)逐步建立，于是政府引入重置價(jià)、成本價(jià)和成新率等概念來(lái)增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)調(diào)換模式的可操作性，后來(lái)又對(duì)原地安置和新區(qū)安置進(jìn)行了區(qū)別對(duì)待。這些變化說(shuō)明帶有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的產(chǎn)權(quán)調(diào)換模式與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之間的沖突日益突出，在舊模式自身內(nèi)部進(jìn)行的修修補(bǔ)補(bǔ)雖能緩解一時(shí)矛盾，卻無(wú)法解決根本問(wèn)題，因此突破舊模式約束成為歷史發(fā)展的必然，向貨幣補(bǔ)償模式的回歸正是對(duì)這一轉(zhuǎn)變的詮釋和結(jié)果。

（2）補(bǔ)償?shù)牟还匠潭炔粩嗫s小。就補(bǔ)償公平性而言，新中國(guó)成立以來(lái)的城市房屋拆遷補(bǔ)償，呈現(xiàn)出從不公平向公平逐步演進(jìn)的軌跡。土地所有權(quán)無(wú)償剝奪階段是補(bǔ)償不公平程度最大的時(shí)期，被拆遷人不但失去了土地所有權(quán)，而且得到的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)補(bǔ)償也很少，當(dāng)然這種補(bǔ)償?shù)牟还叫耘c此后兩個(gè)階段有著本質(zhì)的區(qū)別。在產(chǎn)權(quán)調(diào)換階段和貨幣補(bǔ)償階段，補(bǔ)償面積計(jì)算雖然一直以建筑面積為準(zhǔn)，但隨著補(bǔ)償價(jià)格逐步與房地產(chǎn)市場(chǎng)接軌，土地價(jià)值因素逐漸得到反映。不過(guò)，政策規(guī)定與實(shí)際操作背離的現(xiàn)象仍然存在，在不同的城市其背離程度也不盡相同。

3.2 城市房屋拆遷補(bǔ)償政策演進(jìn)機(jī)制

就城市房屋拆遷補(bǔ)償政策演進(jìn)機(jī)制而言，它主要受土地制度和經(jīng)濟(jì)體制演變的影響。

（1）20世紀(jì)80年代初以前的城市房屋拆遷屬于土地征收的范疇，是在中國(guó)建立土地公有制制度的大背景下進(jìn)行的。伴隨城市土地國(guó)有化運(yùn)動(dòng)的是城市土地收益的逐漸隱化，土地租金、土地價(jià)格等在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中消失［3］，這也造成這一時(shí)期城市房屋拆遷鮮明的土地所有權(quán)無(wú)償剝奪特征。此后，由于土地所有權(quán)已經(jīng)全部收歸國(guó)家所有，房屋拆遷也只涉及土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，中國(guó)建立起獨(dú)特的城市房屋拆遷制度，來(lái)區(qū)別以取得土地所有權(quán)為特征的土地征收。拆遷補(bǔ)償政策的演變折射出城市土地所有權(quán)與使用權(quán)兩權(quán)分離理論探索的不斷深化，補(bǔ)償模式的轉(zhuǎn)變和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高與城市土地市場(chǎng)的復(fù)興和逐步完善密切相關(guān)。

（2）中國(guó)城市房屋拆遷補(bǔ)償政策演進(jìn)跨越計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型兩個(gè)發(fā)展階段，自然也受到經(jīng)濟(jì)體制的強(qiáng)烈影響，這種影響突出表現(xiàn)在土地價(jià)值上。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國(guó)政府長(zhǎng)期忽視土地作為生產(chǎn)要素的存在，土地價(jià)值無(wú)法得到體現(xiàn)，造成被拆遷人利益的巨大損失。改革開(kāi)放以后，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，城市房屋拆遷中公平補(bǔ)償?shù)闹匾砸踩找嫱怀觥Ｒ驗(yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，資源的配置和經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行都是以?xún)r(jià)值規(guī)律為依據(jù)的，這就決定了拆遷補(bǔ)償也應(yīng)該遵循價(jià)值規(guī)律。此外，所有權(quán)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要基石，這也要求房屋拆遷必須保障被拆遷人的經(jīng)濟(jì)利益。在這種背景下，2007年《物權(quán)法》的出臺(tái)成為促使拆遷補(bǔ)償政策規(guī)定從不公平向公平轉(zhuǎn)變的重要觸發(fā)因素。

4 結(jié)語(yǔ)

雖然自改革開(kāi)放以后，中國(guó)就開(kāi)始經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的探索，但是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維模式的影響長(zhǎng)期存在，財(cái)產(chǎn)與所有制關(guān)系的錯(cuò)誤認(rèn)知未能及時(shí)扭轉(zhuǎn)，漠視公民所有權(quán)的思想并未得到根本改變。而且，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型在很大程度上還激發(fā)了政府的經(jīng)濟(jì)人意識(shí)，導(dǎo)致城市政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中表現(xiàn)出鮮明的追逐利益最大化的特征。在城市房屋拆遷中，城市政府的行為模式從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“代理型”轉(zhuǎn)向“謀利型”，具有“政府+謀利集團(tuán)”雙重角色［4］，它通過(guò)制度收益和交易成本的不斷權(quán)衡，控制拆遷政策變遷的節(jié)奏，盡可能地為自己謀利，這是拆遷補(bǔ)償矛盾屢見(jiàn)不鮮的主要原因，同時(shí)也解釋了為什么政策層面確立的等價(jià)交換原則在具體實(shí)施過(guò)程中會(huì)走樣。因此，在今后較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，拆遷補(bǔ)償矛盾還將在一定程度上存在，公平補(bǔ)償仍是城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)呐δ繕?biāo)。

（References）：

［1］杭州市統(tǒng)計(jì)局.杭州統(tǒng)計(jì)年鑒（2007卷）［M］.北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2007：376.

［2］汪利娜.中國(guó)城市土地產(chǎn)權(quán)制度研究［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006：104.

［3］中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)研究所、美國(guó)紐約公共管理研究所.中國(guó)城市土地使用與管理（總報(bào)告）［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1992：93-94.

［4］蘇紅，陳金永.土地征用與地方政府的行為［DB/OL］.http://faculty.washington.edu/kwchan/Land-expro-local-govt.pdf.