中國(guó)城鄉(xiāng)一體土地市場(chǎng)制度變遷路徑研究

田光明，曲福田

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國(guó)土地問(wèn)題研究中心，江蘇 南京 210095）

土地市場(chǎng)化配置是土地資源有效配置的必經(jīng)之路。建立城鄉(xiāng)一體的土地市場(chǎng)制度體系和完善的市場(chǎng)機(jī)制，對(duì)于推進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素流動(dòng)、建立土地節(jié)約集約利用激勵(lì)機(jī)制、保障農(nóng)民權(quán)益、加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有著重要意義。但在現(xiàn)實(shí)中，由于中國(guó)土地所有制性質(zhì)的不同而形成相互分離的城市土地市場(chǎng)與農(nóng)村土地市場(chǎng)，農(nóng)用地要想轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地必須經(jīng)過(guò)政府征用或征收，由集體所有轉(zhuǎn)為國(guó)有后才能進(jìn)入土地市場(chǎng)，政府壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)，城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)割裂［1］。地方政府通過(guò)土地征收獲得預(yù)算外收入（土地財(cái)政），助長(zhǎng)了對(duì)土地的無(wú)效利用，造成城市“攤大餅”式粗放擴(kuò)張，加大了農(nóng)地流失［2-3］。據(jù)曲福田、譚榮等研究表明每年21.7％的耕地是過(guò)度性損失，其原因是土地配置更多的是采用行政方式，市場(chǎng)沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用［4］。中國(guó)城市土地市場(chǎng)已逐步完善，但農(nóng)村土地市場(chǎng)化配置嚴(yán)重受限，特別是農(nóng)村集體建設(shè)用地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)集體建設(shè)用地總量1700萬(wàn)hm2，相當(dāng)于全部城市建設(shè)用地700萬(wàn)hm2的2.5倍［5］。大量的建設(shè)用地在農(nóng)村集體手中不能流動(dòng)、受到限制，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速期，這種割裂的土地市場(chǎng)嚴(yán)重影響著土地資源的配置效率，導(dǎo)致大量的耕地和生態(tài)用地?fù)p失，大量的農(nóng)村集體建設(shè)用地閑置、浪費(fèi)?！吨泄仓醒腙P(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出了改革征地制度、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)等要求，但目前在制度法律等層面都未完全建立起應(yīng)有的支撐框架體系?；诖?，本研究通過(guò)分析利益主體內(nèi)在均衡關(guān)系，從制度變遷的供給與需求角度提出城鄉(xiāng)一體土地市場(chǎng)制度變遷的方式、階段及供給路徑，最后得出變遷的政策建議。

1 一種理論假說(shuō)——消除城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)制度的突破點(diǎn)

城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)制度是計(jì)劃行政過(guò)度干預(yù)和集體土地所有者、使用者權(quán)利缺失的產(chǎn)物，是政府通過(guò)扭曲的行政征地制度將農(nóng)村集體土地杜絕在土地市場(chǎng)的大門(mén)之外。政府的行政強(qiáng)制征地制度界定了土地所有者主體的損益邊界。在這種行政的土地產(chǎn)權(quán)安排下，政府享受著因征地而得到的“行政收益”，而農(nóng)民卻不得不承擔(dān)著“計(jì)劃成本”。根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論和科斯定理，要想使這種“外部性”內(nèi)部化，就要明確界定土地產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)村集體土地所有者和使用者有自愿交易、自愿談判的權(quán)利，有進(jìn)入土地市場(chǎng)的權(quán)利①農(nóng)村集體土地入市特指在相關(guān)規(guī)劃建設(shè)允許范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地，文中如沒(méi)有特殊說(shuō)明均為此意。。當(dāng)集體土地能夠自由進(jìn)入土地市場(chǎng)，土地供給者就不再是政府獨(dú)家供地，用地者和供地者之間就會(huì)產(chǎn)生選擇和競(jìng)爭(zhēng)，政府壟斷一級(jí)市場(chǎng)將被自行打破，城鄉(xiāng)間的土地要素可以自由相互流動(dòng)，即形成城鄉(xiāng)一體的土地市場(chǎng)，計(jì)劃行政產(chǎn)生的“外部性”將被內(nèi)部化。

2 制度變遷分析框架

制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換和交易的過(guò)程，是隨著時(shí)間的變化一種效益更高的制度對(duì)另外一種制度替代的過(guò)程。制度變遷最初總是源于制度需求的發(fā)生［6］，隨著產(chǎn)品和要素價(jià)格、市場(chǎng)規(guī)模、技術(shù)等的變化，制度服務(wù)需求、交易費(fèi)用、制度選擇集也發(fā)生變化，從而打破原有的制度均衡，出現(xiàn)新的獲利機(jī)會(huì)，社會(huì)將從抓住這種由制度不均衡產(chǎn)生獲利機(jī)會(huì)的制度安排創(chuàng)新中得到好處，產(chǎn)生制度變遷的需求。但是這種制度的需求能否導(dǎo)致制度的供給，主要取決于贊同、支持和推動(dòng)制度變遷的行為主體集合與其他利益主體的力量對(duì)比中是否處于優(yōu)勢(shì)地位［7］，以及新制度的運(yùn)行成本與其收益的比較。

2.1 制度變遷的需求分析

中國(guó)國(guó)有土地市場(chǎng)化配置機(jī)制已基本形成，土地交易制度和土地交易規(guī)則已基本完備，土地招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌出讓方式的比例逐年提高［8］，不可忽視的是這些被市場(chǎng)化配置的國(guó)有土地大多是從農(nóng)民手中低價(jià)、強(qiáng)制、行政性的征收或征用而得。隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求增加，土地的稀缺性必然導(dǎo)致價(jià)格的不斷上漲。由于城鄉(xiāng)分割的土地市場(chǎng)制度而形成差異較大的價(jià)格體系，政府通過(guò)低價(jià)的行政征收從農(nóng)民手中征得土地，然后通過(guò)出讓獲得高額的“土地財(cái)政”，導(dǎo)致耕地大量減少。雖然法律規(guī)定給予相應(yīng)的補(bǔ)償，但農(nóng)民和農(nóng)村集體根本沒(méi)有談判的權(quán)利，補(bǔ)償安置的原則、標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量由政府規(guī)定，征收過(guò)程中農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利、人身權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益受到很大的侵害，隨著農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，農(nóng)民開(kāi)始行動(dòng)起來(lái)爭(zhēng)取和保護(hù)自己的土地權(quán)利，產(chǎn)生因征地而導(dǎo)致的大規(guī)模農(nóng)民上訪事件［5］。此外，中國(guó)建設(shè)用地中有近3/4在農(nóng)村①根據(jù)國(guó)土資源部變更調(diào)查數(shù)據(jù)，2005年中國(guó)建設(shè)用地總面積3192.2萬(wàn)hm2，其中居民點(diǎn)和獨(dú)立工礦用地2601.5萬(wàn)hm2，占建設(shè)用地總面積的81.50％；城市用地僅186.1萬(wàn)hm2，占全國(guó)建設(shè)用地總面積的5.8％；農(nóng)村居民點(diǎn)和建制鎮(zhèn)面積達(dá)1832.7萬(wàn)hm2，占全國(guó)建設(shè)用地總面積的57.4％。，由于城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)制度，這3/4的土地不能流動(dòng)。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，不得不占用更多的耕地和生態(tài)用地，但大量農(nóng)村集體建設(shè)用地卻在閑置、浪費(fèi)，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)制度造成的損益效應(yīng)“外部性”已完全曝露出來(lái)，必須通過(guò)土地市場(chǎng)制度變遷來(lái)“內(nèi)部化”。

2.2 不同利益集團(tuán)的分析

筆者將土地市場(chǎng)制度變遷過(guò)程涉及利益主體主要界定為中央政府、地方政府、農(nóng)村集體和農(nóng)民，這些利益主體為追求自身利益的實(shí)現(xiàn)都會(huì)采取相應(yīng)行動(dòng)，以下將對(duì)制度變遷中主體利益取向進(jìn)行分析。

2.2.1 中央政府

中央政府代表國(guó)家行使最高權(quán)力，是制度的供給者，在土地市場(chǎng)制度變遷中發(fā)揮著決定性的作用。中央政府在制度變遷中更多關(guān)心的是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定以及變遷帶來(lái)的社會(huì)總福利的增加等宏觀問(wèn)題。本文擬以社會(huì)總福利的變化來(lái)衡量中央政府在土地市場(chǎng)制度變遷中的行為趨向。如果社會(huì)總福利增加，則中央政府有潛在收益，會(huì)傾向于制度變遷；如果社會(huì)總福利變小，則中央政府維持原狀。而城鄉(xiāng)一體的土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)恰恰會(huì)帶來(lái)社會(huì)總體福利增加。

圖1 城鄉(xiāng)一體土地市場(chǎng)制度變遷社會(huì)福利變化分析圖Fig.1 Analyse diagram on the socialwelfare change of urban-rural integraed land market institutional transition

如圖1所示，NB為土地的需求曲線，S為土地的供給曲線，在第一階段形成均衡價(jià)格P1，如果供給曲線S用函數(shù)φ0（Q）來(lái)表示，社會(huì)總福利用W（L，F(xiàn)）1來(lái)表示，則此時(shí)的社會(huì)福利為（此處指在壟斷、分割的市場(chǎng)制度條件下）：

當(dāng)需求上升到Q2時(shí)均衡價(jià)格為P2，此時(shí)的社會(huì)福利W（L，F(xiàn)）2可表示為：

以上兩個(gè)階段都是在城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)壟斷、割裂的情況下形成均衡時(shí)的社會(huì)福利水平。本文所探討的城鄉(xiāng)一體的土地市場(chǎng)制度是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度時(shí)的產(chǎn)物，故假設(shè)當(dāng)在第一階段達(dá)到均衡價(jià)格P1，均衡點(diǎn)G后允許農(nóng)村集體土地入市，土地市場(chǎng)的供給主體不再是政府獨(dú)家壟斷，供給量會(huì)有所增加，從而形成另外一條土地供給曲線Sy（此處假設(shè)供給曲線S和Sy在第一階段H-G段是相重合的），當(dāng)?shù)絈3時(shí)達(dá)到均衡，均衡價(jià)格為P3，此時(shí)供給函數(shù)用φ1（Q）表示，社會(huì)福利用WY來(lái)表示：

由此，得到在壟斷、分割與城鄉(xiāng)一體兩種情況下的社會(huì)福利水平W（L，F(xiàn)）2和WY。用ΔW表示兩種制度安排下的社會(huì)福利變化情況，則ΔW=WY-W（L，F(xiàn)）2：

結(jié)合圖1我們發(fā)現(xiàn)福利變化量ΔW就是圖中陰影部分EGF的面積，即在城鄉(xiāng)一體的土地市場(chǎng)制度安排下的社會(huì)福利要大于城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)壟斷、分割制度安排下的社會(huì)福利。從這一角度來(lái)看中央政府在制度變遷中有預(yù)期的潛在收益。

2.2.2 地方政府

地方政府既是中央政府在地方的代理人，又是相對(duì)獨(dú)立的利益主體；既要維護(hù)中央政府利益，又要追求自身利益的最大化。在城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)制度變遷中，如果農(nóng)村集體建設(shè)用地有權(quán)直接進(jìn)入市場(chǎng)，這無(wú)疑會(huì)增加政府征收土地補(bǔ)償費(fèi)用和征收的難度，因?yàn)檗r(nóng)民有了相對(duì)自由談判的權(quán)利。地方政府在征地中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷增高和范圍限制越來(lái)越多，相比制度變遷前來(lái)說(shuō)會(huì)失去大量的土地出讓收益。據(jù)調(diào)查，許多地方的土地出讓金占預(yù)算外收入的60％，農(nóng)地轉(zhuǎn)用和城市擴(kuò)張?jiān)黾咏ㄖI(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營(yíng)業(yè)稅和所得稅占地方稅收總量的37％左右［9］。在失去土地出讓收益后，地方財(cái)政收入會(huì)受到較大影響。但從另一方面我們也看到，當(dāng)農(nóng)村集體土地可以自由入市后，地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，地方企業(yè)管理等稅費(fèi)收入必然增加，同時(shí)在制度變遷后，地方政府也可以收取農(nóng)村集體土地入市的管理費(fèi)稅?？梢钥闯鲈谥贫茸冞w的第一階段，地方政府的潛在收益是較少的，甚至是負(fù)向的收益，但當(dāng)制度變遷到后一個(gè)階段，地方政府會(huì)有較大的潛在收益。

2.2.3 農(nóng)村集體

農(nóng)村集體是農(nóng)村土地的所有者。中國(guó)《憲法》規(guī)定農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所用；宅基地和自留地、自留山，也屬集體所有。《憲法》肯定農(nóng)村集體組織是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的組織形式，在遵守有關(guān)法律的前提下，有獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)。從法律性質(zhì)來(lái)看，農(nóng)村集體是一個(gè)成員處于不斷變動(dòng)之中的農(nóng)村社區(qū)團(tuán)體，這一團(tuán)體既不是法人組織，也不是合伙，而是一種特殊的主體［10］。這種農(nóng)村集體主體按其本意可理解為農(nóng)村集體全體成員，但農(nóng)民缺乏行使集體土地所有權(quán)的組織形式和程序，從而出現(xiàn)主體虛位的現(xiàn)象。在談到利益取向時(shí)，很難對(duì)這樣的主體類(lèi)型做出一種利益取向判斷。由于農(nóng)村集體的成員是農(nóng)村集體全體成員，故在本文分析利益博弈均衡時(shí)將農(nóng)村集體與農(nóng)民歸為一類(lèi)，只對(duì)農(nóng)民進(jìn)行分析。

2.2.4 農(nóng)民

農(nóng)民是農(nóng)村集體組織成員，是農(nóng)村集體土地的使用者，是土地市場(chǎng)制度變遷的主要推動(dòng)力量之一。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，最現(xiàn)實(shí)、最切身的利益來(lái)自土地。在土地市場(chǎng)制度變遷中，農(nóng)民獲得了平等談判和自己進(jìn)入市場(chǎng)的權(quán)利，改變了先前政府強(qiáng)制性征地、低額度補(bǔ)償?shù)男袨椋r(nóng)民的權(quán)益受到了保障，所以農(nóng)民是制度變遷需求最迫切的利益主體。但地方政府和中央政府具有較大的資源配置權(quán)以及合法使用暴力的權(quán)力，他們決定著制度變遷的方向，所以農(nóng)民是制度變遷的需求者，在這一階段他們還不能成為制度的供給者，但是農(nóng)民的行為在制度變遷中影響著交易費(fèi)用、變遷成本的高低問(wèn)題，進(jìn)而會(huì)影響變遷的進(jìn)程和速度。目前國(guó)家雖然沒(méi)有允許農(nóng)村集體入市土地交易，但農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)早已自發(fā)存在，甚至在數(shù)量、規(guī)模及地區(qū)覆蓋面上有不斷擴(kuò)大之勢(shì)［5］。

2.3 制度變遷中利益集團(tuán)間的博弈

一個(gè)新的制度安排總是要或多或少地改變既定的利益格局［6］，同時(shí)制度的需求能否導(dǎo)致制度的供給，還取決于各利益集團(tuán)間的力量對(duì)比、利益變化的博弈結(jié)果。本文試圖用完全信息博弈模型分析中央政府與地方政府間、地方政府與農(nóng)民間的利益均衡關(guān)系。

2.3.1 中央政府與地方政府的博弈分析

在此博弈中，參與人有作為委托人的中央政府和作為代理人的地方政府。信息是完全的，參與人的行動(dòng)是可以觀測(cè)到的。中央政府的行動(dòng)選擇有：維持原狀（對(duì)現(xiàn)有情況默許）和推行變遷（提供市場(chǎng)化的制度供給），行動(dòng)集合可表示為：｛維持原狀，推行變遷｝。在此博弈中，地方政府行動(dòng)是滯后于中央政府的行動(dòng)選擇之后的。地方政府行動(dòng)選擇也有兩種方式：不響應(yīng)中央政府的制度創(chuàng)新行動(dòng)（保持原有的土地配置方式）和響應(yīng)中央政府的制度創(chuàng)新行為（推進(jìn)土地市場(chǎng)化配置），行動(dòng)集合可表示為：｛不響應(yīng)，響應(yīng)｝。

假設(shè)中央政府推行制度變遷的成本是C0（C0包括對(duì)地方政府不響應(yīng)中央政府推行變遷的制裁、處罰行動(dòng)成本），順利推行后得到的收益為R0，監(jiān)督成本為C0′；地方政府不響應(yīng)中央政府時(shí)成本為C1（C1地方政府被中央政府制裁、處罰的成本），地方政府響應(yīng)中央政府收益R1。具體博弈關(guān)系見(jiàn)圖2。由前面分析可知中央政府有預(yù)期的潛在收益（R0-C0′＞0），故中央政府的推行變遷意向較為明顯。在中央政府推行變遷后，如果地方政府采取不響應(yīng)策略，中央政府必然采取管制、懲罰等措施，使得雙方都有利益損失（CO，C1），當(dāng)?shù)胤秸憫?yīng)中央政府的變遷時(shí)，雙方的收益為（R0-C0′，R1），當(dāng)然根據(jù)前面的分析得知，地方政府在第一階段是有可能R1為負(fù)，但隨著市場(chǎng)化的進(jìn)一步推進(jìn)R1會(huì)逐步正向增大。

由此分析得知在中央政府最高權(quán)力的驅(qū)使下，制度變遷的趨勢(shì)非常明顯，在（R0-C0′，R1）達(dá)到均衡。但也要注意地方政府在不響應(yīng)時(shí)的成本和響應(yīng)后第一階段負(fù)收益的比較關(guān)系，當(dāng)?shù)胤秸畖C1|＜|R1′|時(shí)，地方政府有可能不響應(yīng)中央政府的變遷，此時(shí)中央政府要想推行變遷必須進(jìn)一步加大懲罰的力度，加大地方政府的成本C1，使|C1|＞|R1′|迫使地方政府進(jìn)行變遷。

由于地方政府有其獨(dú)立的利益取向目標(biāo)，在開(kāi)始推行制度變遷時(shí)，地方政府效用水平降低，“不響應(yīng)”是地方政府效用最大化的行為選擇目標(biāo)。中央政府要想順利推進(jìn)制度變遷，不僅要采取懲罰措施來(lái)改變博弈結(jié)果，同時(shí)還需改變雙方效用水平影響因素。如改變中央政府和地方政府在市場(chǎng)化中的收入分配比例；將地方政府政績(jī)考核的短期政績(jī)和長(zhǎng)期政績(jī)結(jié)合起來(lái)，并適度增加推進(jìn)土地市場(chǎng)化政績(jī)的比重等措施推行促使地方政府響應(yīng)中央政府制度變遷。

2.3.2 地方政府和農(nóng)民間的博弈分析

在此博弈中，參與人為地方政府和農(nóng)民。信息是完全的，參與人的行動(dòng)順序是可以觀測(cè)到的。地方政府的行動(dòng)選擇有：維持原狀（不響應(yīng)中央政府的制度變遷）和推進(jìn)變遷（響應(yīng)中央政府的制度變遷，并采取行動(dòng)推進(jìn)），行動(dòng)集合為：｛維持原狀，推行變遷｝。在地方政府與農(nóng)民間的博弈中，不管地方政府是否響應(yīng)中央政府，農(nóng)民都會(huì)采取一些行動(dòng)來(lái)保護(hù)自己的權(quán)益，因而博弈雙方的行動(dòng)沒(méi)有像中央政府和地方政府間那種明顯的先后順序。在地方政府不響應(yīng)中央政府的制度變遷時(shí)，因?yàn)橹醒胝男袆?dòng)是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的行動(dòng)，農(nóng)民會(huì)采取行動(dòng)來(lái)響應(yīng)號(hào)召推進(jìn)制度變遷。故，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)采取的行動(dòng)集為：｛保持原狀，非法進(jìn)入，市場(chǎng)化｝。

假設(shè)地方政府在維持原狀時(shí)承擔(dān)中央政府懲罰的成本為C2（C1=C2），地方政府維持市場(chǎng)秩序和防止農(nóng)民非法進(jìn)入成本為C3，由于農(nóng)民非法入市擾亂土地市場(chǎng)成本為C4，推行制度變遷時(shí)收益為R2；農(nóng)民在地方政府選擇維持原狀時(shí)而選擇非法進(jìn)入的收益為R3，被政府發(fā)現(xiàn)的懲罰成本為C5，當(dāng)?shù)胤秸试S市場(chǎng)化推進(jìn)時(shí)，農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)得到收益為R4（R4＞R3）。具體博弈關(guān)系見(jiàn)圖3，當(dāng)?shù)胤秸S持原狀時(shí)，農(nóng)民的行動(dòng)集合有（保持原狀、非法進(jìn)入），當(dāng)?shù)胤秸扇⊥菩凶冞w時(shí)，農(nóng)民的行動(dòng)集合有（非法進(jìn)入，市場(chǎng)化）。由博弈結(jié)果圖3可以看出只有在地方政府采取推進(jìn)制度變遷、農(nóng)民采取規(guī)范的市場(chǎng)化行為時(shí)兩者才能達(dá)到納什均衡，雙方受益達(dá)到最大化，均衡收益（R2，R4）。

由以上分析可以看出地方政府在上級(jí)的監(jiān)督和督促下、在農(nóng)民非法進(jìn)入市場(chǎng)的迫使下，如果不響應(yīng)中央政府的制度變遷，則要付出巨大代價(jià)（C2+C3+C4）。由此可以認(rèn)為，為了自身的利益最大化目標(biāo)，地方政府不得不響應(yīng)中央政府推進(jìn)制度變遷。

圖2 中央政府與地方政府博弈關(guān)系圖Fig.2 Diagram of game relationship between central government and local government

圖3 地方政府與農(nóng)民博弈關(guān)系矩陣圖Fig.3 Matrix diagram of game relationship between government and farmers

3 制度供給的路徑

政府具有較大的資源配置權(quán)以及合法使用暴力的權(quán)力，所以在任何制度變遷、改革的初始階段，權(quán)力中心是改革的倡導(dǎo)者和組織者，權(quán)力中心的制度創(chuàng)新能力和意愿是決定制度變遷方向的主導(dǎo)因素［11］。因而在城鄉(xiāng)一體的土地市場(chǎng)制度變遷的初始階段，制度供給者也必然是由政府來(lái)承擔(dān)。當(dāng)然隨著土地市場(chǎng)化配置的法律法規(guī)基礎(chǔ)建立健全和市場(chǎng)化改革的深化，政府逐步退出，排他性產(chǎn)權(quán)逐一確立，農(nóng)民也有可能成為制度變遷的推動(dòng)者。由此本文將按照制度供給的主體不同分為“供給主導(dǎo)”、“中間擴(kuò)散”、“需求誘致”三階段。

從前面中央政府和地方政府利益取向和博弈關(guān)系可以看出，在變遷的第一階段，中央首先發(fā)現(xiàn)潛在收益進(jìn)行制度供給，而地方政府因?yàn)榘l(fā)現(xiàn)自己在初始階段沒(méi)有潛在收益反而會(huì)失去較大的土地出讓收益。在這一階段中央政府是制度變遷的供給者，是制度變遷的“第一行動(dòng)集團(tuán)”，地方政府是被強(qiáng)制接受。在這一階段表現(xiàn)為明顯的“供給主導(dǎo)型”變遷方式。該階段中央政府通過(guò)建立和完善土地市場(chǎng)法律法規(guī)、改善制度環(huán)境、改變治理結(jié)構(gòu)等一系列措施推進(jìn)制度變遷。當(dāng)制度變遷的進(jìn)一步推進(jìn)時(shí)，對(duì)于地方政府，一方面受到中央政府和農(nóng)民雙重?cái)D壓，另一方面又發(fā)現(xiàn)土地市場(chǎng)化后的潛在收益，開(kāi)始自發(fā)性地推進(jìn)土地市場(chǎng)的規(guī)范性建設(shè)。地方政府發(fā)現(xiàn)潛在收益后，積極推進(jìn)市場(chǎng)規(guī)則的建立和完善，以獲得地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和地方財(cái)政的收支平衡。在第二階段地方政府成為制度變遷的供給者，是第二階段制度變遷的“第一行動(dòng)集團(tuán)”，表現(xiàn)為一種“中間擴(kuò)散型”制度變遷方式。當(dāng)市場(chǎng)體系框架的進(jìn)一步完善，農(nóng)村集體土地和城市土地一樣具有明晰的使用權(quán)人、透明的市場(chǎng)價(jià)格、公開(kāi)的交易信息、完善的交易制度、公開(kāi)的法律保障時(shí)，政府逐步退出、排他性產(chǎn)權(quán)逐一確立，農(nóng)民擁有自己合法權(quán)利，制度變遷是否發(fā)生主要取決于農(nóng)民或其他參與創(chuàng)新的個(gè)人或團(tuán)體的推動(dòng)力量，表現(xiàn)為一種“需求誘致型”制度變遷。

4 政策啟示

（1）由中央政府首先推動(dòng)政策法規(guī)的修訂，制定統(tǒng)一的土地法律法規(guī)。中央政府在土地市場(chǎng)制度變遷的初始階段承擔(dān)“第一行動(dòng)集團(tuán)”角色，且中央政府是國(guó)家法律法規(guī)的制定者，應(yīng)由中央政府首先推進(jìn)法律法規(guī)的修訂改變城鄉(xiāng)二元土地制度，給予農(nóng)村集體土地入市的權(quán)利，從法律上給予建立城鄉(xiāng)一體土地市場(chǎng)留足空間。建議首先在《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《土地承包法》中盡快修改與保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益相沖突的法律條款，給予農(nóng)民、農(nóng)村集體真正的權(quán)利，允許部分在規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，讓農(nóng)民享有土地非農(nóng)化進(jìn)程中的土地權(quán)利，賦予和保證兩種所有制（國(guó)家所有和農(nóng)村集體所有）的土地都享有參與工業(yè)化、城市化的同等機(jī)會(huì)和權(quán)利，做到“同地、同權(quán)、同價(jià)”。

（2）改革征地制度，打破政府壟斷一級(jí)市場(chǎng)。嚴(yán)格界定征地范圍，對(duì)公共利益逐步列出詳細(xì)清單的形式給出，區(qū)分政府與軍事、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)公益事業(yè)、國(guó)計(jì)民生等項(xiàng)目。推行征地補(bǔ)償?shù)秸鞯厥袌?chǎng)價(jià)格的轉(zhuǎn)變，充分體現(xiàn)并保障農(nóng)民的土地權(quán)益從雙重管制到單一管制，公開(kāi)征地程序，讓公眾參與到征地的標(biāo)準(zhǔn)制定的過(guò)程中，并建立仲裁機(jī)制進(jìn)行監(jiān)督。在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村宅基地用益物權(quán)等確權(quán)后，推進(jìn)有序流轉(zhuǎn)，打破政府壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)。

（3）創(chuàng)新公共財(cái)稅體系，增設(shè)物權(quán)稅等稅種，保證地方政府的財(cái)政收支。在二元土地市場(chǎng)制度下，地方政府通過(guò)征收土地獲得大量預(yù)算外收入來(lái)彌補(bǔ)預(yù)算收入不足，但在一體化市場(chǎng)制度下，“土地財(cái)政”必然減少甚至逐漸消失，要保障地方政府的財(cái)政收支平衡就必須建立新的財(cái)稅體制。如：開(kāi)征物權(quán)稅，把物權(quán)稅作為地方財(cái)稅來(lái)源，保證財(cái)政正常收支，推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（4）強(qiáng)化規(guī)劃管理，并研究制定城鄉(xiāng)一體土地市場(chǎng)管理辦法和規(guī)則。加強(qiáng)規(guī)劃控制管理，建立空間規(guī)劃體系，制定有序的空間發(fā)展方向，同時(shí)制定地塊層面的規(guī)劃設(shè)計(jì)，嚴(yán)格用途管制。此外，在農(nóng)村集體土地允許入市的情況下，必然出現(xiàn)不符合規(guī)劃等違法行為出現(xiàn)，為防止農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)對(duì)原有市場(chǎng)造成沖擊、防止農(nóng)民將大量農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地?fù)Q取暫時(shí)利益而造成耕地減少等現(xiàn)象的出現(xiàn)，必須首先研究出臺(tái)城鄉(xiāng)一體土地市場(chǎng)的管理辦法和規(guī)則，來(lái)保障土地市場(chǎng)的建立和完善。

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