大城市邊緣區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用戰(zhàn)略探討——以天津市東麗區(qū)為例

張衍毓，劉彥隨

（1.中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京 100101；2.中國科學(xué)院研究生院，北京 100049）

1 引言

大城市邊緣區(qū)兼具城市與鄉(xiāng)村特征，是城市與鄉(xiāng)村系統(tǒng)相互作用最為劇烈的地區(qū)，也是未來城市化趨勢最為顯著的地區(qū)。大城市邊緣區(qū)的城市化有利于緩解市區(qū)人口壓力、拓展產(chǎn)業(yè)用地空間、優(yōu)化城市功能布局、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，但同時也對原有的地域生產(chǎn)系統(tǒng)產(chǎn)生巨大沖擊，驅(qū)使地域格局發(fā)生重大改變，經(jīng)濟(jì)社會問題相伴而生，為城市持續(xù)發(fā)展埋下隱患。土地利用是影響地域功能演變的重要因素，隨著外來嵌入式經(jīng)濟(jì)模塊的進(jìn)入，土地利用形態(tài)急劇變化，土地系統(tǒng)衰變直接引發(fā)地域功能紊亂。因此亟需采取綜合調(diào)控措施，從宏觀尺度基于區(qū)域發(fā)展導(dǎo)向制定土地利用戰(zhàn)略來指導(dǎo)中觀尺度的土地要素配置［1］，推動微觀尺度的土地合理利用。

東麗區(qū)西臨天津中心城區(qū)、東靠濱海新區(qū)，具有大城市邊緣區(qū)典型特征，是天津市區(qū)大型工業(yè)企業(yè)戰(zhàn)略東移的目的地和濱海新區(qū)現(xiàn)代制造業(yè)的大后方，區(qū)位優(yōu)勢顯著。近年來，東麗區(qū)的土地利用問題日益突出，因而創(chuàng)新土地利用戰(zhàn)略，對于緩解該區(qū)及人地關(guān)系與土地利用問題具有重要的意義和價值。

2 天津市東麗區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與土地利用

基于大城市邊緣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)，系統(tǒng)剖析土地利用問題對區(qū)域發(fā)展的約束機(jī)制，是制定土地利用戰(zhàn)略及其保障措施的前提。區(qū)域合作化、城鄉(xiāng)一體化、土地非農(nóng)化、產(chǎn)業(yè)高級化和生態(tài)持續(xù)化是東麗區(qū)未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要目標(biāo)，同時，地域功能紊亂、土地配置失調(diào)、非農(nóng)就業(yè)困難、土地利用粗放和生態(tài)環(huán)境破壞等問題將成為區(qū)域持續(xù)與協(xié)調(diào)發(fā)展的制約因素，相關(guān)問題的解決是土地利用戰(zhàn)略研究的主要著力點(diǎn)。

2.1 區(qū)域合作化與地域功能紊亂

統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展需要在地域功能相互協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，推動要素有序流動，促進(jìn)設(shè)施共建、政策互利、資源共享和產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)，構(gòu)建協(xié)同發(fā)展、互利共贏的長效機(jī)制。盡管東麗區(qū)已經(jīng)形成若干功能板塊，但各板塊相對孤立、功能定位缺乏統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施共享率低等問題突出，土地利用與產(chǎn)業(yè)集聚的效益不明顯，空間上尚未形成與濱海新區(qū)和中心城區(qū)成功對接的地域格局，這些都會成為區(qū)域合作的基礎(chǔ)障礙。

2.2 城鄉(xiāng)一體化與土地配置失調(diào)

隨著鄉(xiāng)村地域城市化水平的逐步提高，東麗區(qū)將實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，而當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機(jī)制尚不健全，突出表現(xiàn)為城鄉(xiāng)分割的土地資源配置模式，亟需通過戰(zhàn)略調(diào)控，有序開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的土地利用新機(jī)制，優(yōu)化配置土地資源［2］，加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)進(jìn)程。

2.3 土地非農(nóng)化與非農(nóng)就業(yè)困難

快速城市化引起土地要素非農(nóng)化，大部分農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，但當(dāng)前城市的就業(yè)吸納能力有限，非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移存在較大壓力。如果農(nóng)民失去土地保障，會面臨很大的貧困風(fēng)險［3］，不利于社會和諧。在人口城市化嚴(yán)重滯后于土地城市化的前提下，制定全面保障農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的土地利用戰(zhàn)略至關(guān)重要。

2.4 產(chǎn)業(yè)高級化與土地利用粗放

東麗區(qū)正在進(jìn)行新一輪產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，將加快發(fā)展一批新型產(chǎn)業(yè)。傳統(tǒng)粗放的土地利用方式已經(jīng)不能適應(yīng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。要通過戰(zhàn)略引導(dǎo)，轉(zhuǎn)變土地利用方式，形成與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的土地利用結(jié)構(gòu)，以合理的土地利用布局引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局，提高單位面積土地利用效益，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。

2.5 生態(tài)持續(xù)化與生態(tài)環(huán)境破壞

加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)是東麗區(qū)建設(shè)宜居城市、發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和觀光產(chǎn)業(yè)、構(gòu)建生態(tài)工業(yè)體系的內(nèi)在要求。盡管東麗區(qū)近年來生態(tài)環(huán)境得到較大改善，但土地污染、土壤鹽漬化、土地沙化等問題嚴(yán)重影響了食品安全和居民健康。作為中心城區(qū)和濱海新區(qū)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的目的地，東麗區(qū)需要進(jìn)一步調(diào)整土地利用戰(zhàn)略，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會活動向生態(tài)友好方向轉(zhuǎn)變，為經(jīng)濟(jì)騰飛營造良好的生態(tài)空間。

3 東麗區(qū)土地利用戰(zhàn)略與保障措施

土地利用戰(zhàn)略研究的針對性較強(qiáng)，基于不同地域類型、研究尺度、目標(biāo)導(dǎo)向的土地利用戰(zhàn)略構(gòu)成了中國土地利用戰(zhàn)略體系［4］。作為城鄉(xiāng)系統(tǒng)的過渡帶，邊緣區(qū)在產(chǎn)業(yè)、人口和土地利用等方面均有別于純粹的城市和鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)，土地利用戰(zhàn)略研究更具代表性。大城市邊緣區(qū)土地利用戰(zhàn)略研究立足于區(qū)域發(fā)展的國內(nèi)外形勢和階段性特征，明確未來主導(dǎo)方向，科學(xué)診斷土地利用問題，通過構(gòu)建目標(biāo)導(dǎo)向的土地利用戰(zhàn)略調(diào)控土地資源配置，優(yōu)化城市地域格局，破除土地資源約束，促進(jìn)持續(xù)與協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.1 大城市邊緣區(qū)土地利用戰(zhàn)略框架

制定土地利用戰(zhàn)略是推動土地宏觀調(diào)控更加系統(tǒng)地服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的重要途徑。大城市邊緣區(qū)土地利用戰(zhàn)略框架基于不同功能可劃分為核心層、目標(biāo)層、約束層、導(dǎo)向?qū)雍痛胧樱▓D1）。核心層是指大城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心目標(biāo)；核心目標(biāo)導(dǎo)向下人口、資源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等領(lǐng)域各有側(cè)重的發(fā)展目標(biāo)構(gòu)成目標(biāo)層；阻礙各目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的土地利用問題構(gòu)成約束層；針對不同土地利用約束制定的戰(zhàn)略方向構(gòu)成導(dǎo)向?qū)?；為促進(jìn)戰(zhàn)略實(shí)施制定的各項(xiàng)保障措施構(gòu)成措施層。通過戰(zhàn)略措施實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略導(dǎo)向，進(jìn)而破除土地約束，達(dá)到戰(zhàn)略目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略核心。其中，導(dǎo)向?qū)悠痍P(guān)鍵作用，指引著區(qū)域土地利用的基本方向。

3.2 統(tǒng)籌區(qū)域土地利用戰(zhàn)略

統(tǒng)籌區(qū)域土地利用戰(zhàn)略以推動區(qū)域生產(chǎn)要素優(yōu)化為核心，強(qiáng)調(diào)土地利用空間配置在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的引領(lǐng)作用。要求在明確不同地域功能和資源環(huán)境承載能力的基礎(chǔ)上，突出差異與特色，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為紐帶，以體制創(chuàng)新為保障，引導(dǎo)要素在空間上有序流動和優(yōu)化組合，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與土地主導(dǎo)功能耦合，與周邊產(chǎn)業(yè)對接，推動區(qū)域間互惠合作和共同繁榮。

（1）土地功能分區(qū)。東麗區(qū)應(yīng)結(jié)合濱海新區(qū)和中心城區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步明確區(qū)域定位和發(fā)展導(dǎo)向；準(zhǔn)確評判區(qū)內(nèi)各板塊主體功能，開展土地利用功能分區(qū)；基于各板塊經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀和目標(biāo)、資源環(huán)境基礎(chǔ)等，構(gòu)建可量化、易操作的土地利用區(qū)域調(diào)控指標(biāo)體系，加強(qiáng)國土開發(fā)空間管制；制訂與土地主體功能相適應(yīng)的差別化土地政策，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚，達(dá)到優(yōu)化配置各業(yè)用地、優(yōu)化地域格局的目的。

（2）要素空間優(yōu)化。充分認(rèn)識資源差異，明晰自身發(fā)展優(yōu)勢。加強(qiáng)地域合作，突破以行政區(qū)域配置資源的傳統(tǒng)模式，探索基于土地功能區(qū)劃的資源配置途徑，推進(jìn)東麗區(qū)與中心城區(qū)及濱海新區(qū)全面合作，促進(jìn)土地與外來資本以及勞動力與異地產(chǎn)業(yè)的空間耦合，做好中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)東移的承接和濱海新區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈的補(bǔ)充延伸工作，加快生產(chǎn)要素區(qū)際流動，優(yōu)化要素空間布局。

（3）產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展。進(jìn)一步加強(qiáng)東麗區(qū)與濱海新區(qū)的產(chǎn)業(yè)互動，圍繞空港物流加工區(qū)、濱海高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)、TEDA西區(qū)、現(xiàn)代冶金工業(yè)區(qū)以及東麗湖休閑度假區(qū)等嵌入式經(jīng)濟(jì)模塊布置產(chǎn)業(yè)和用地，促進(jìn)濱海新區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈的嵌入和延伸，構(gòu)建一體化產(chǎn)業(yè)格局。區(qū)內(nèi)各功能板塊要明確優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，避免產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)和惡性競爭。以區(qū)域產(chǎn)業(yè)一體化帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，推動?xùn)|麗區(qū)融入濱海新區(qū)和中心城區(qū)，實(shí)現(xiàn)借勢發(fā)展。

3.3 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置戰(zhàn)略

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置戰(zhàn)略以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地利用優(yōu)化為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)土地配置對城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的促進(jìn)作用。要求在城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略框架下，本著公平、和諧、高效的原則，促進(jìn)土地利用在城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)配置。通過城鎮(zhèn)村體系建設(shè)，以農(nóng)村土地綜合整治為平臺，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)和布局，有效推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

（1）村鎮(zhèn)體系建設(shè)。大城市邊緣區(qū)是城、鎮(zhèn)、村共同存在的地域復(fù)合體，三者的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平存在顯著的梯度差異。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到特定階段，城市產(chǎn)業(yè)就會依次向小城鎮(zhèn)和農(nóng)村轉(zhuǎn)移。當(dāng)前，東麗區(qū)的小城鎮(zhèn)對上承接核心區(qū)產(chǎn)業(yè)，對下吸納農(nóng)村富余勞動力，是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要節(jié)點(diǎn)（圖2，c）。要進(jìn)一步強(qiáng)化小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)和中心村社區(qū)（圖2，d）建設(shè)，完善城鎮(zhèn)村一體化建設(shè)體系。在濱海新區(qū)和中心城區(qū)兩個城市核心區(qū)（圖2，a）的帶動下，依托航空城、濱海高新區(qū)、TEDA西區(qū)等嵌入式經(jīng)濟(jì)模塊（圖2，b）形成的產(chǎn)業(yè)發(fā)展軸，優(yōu)先將金鐘、華明、新立、軍糧城4個小城鎮(zhèn)培育成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，引導(dǎo)分散的村莊（圖2，e）逐步向小城鎮(zhèn)或中心村社區(qū)集中，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化空間新格局（圖2）。

（2）農(nóng)村土地整治。鄉(xiāng)村地域城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)是構(gòu)建大城市邊緣區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的根本途徑。農(nóng)村土地綜合整治有利于培育和壯大經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地集約利用，從而拉動農(nóng)村需求，拓展就業(yè)空間，促進(jìn)鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。東麗區(qū)建設(shè)適逢天津市經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略東移和濱海新區(qū)建設(shè)的歷史機(jī)遇，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置的條件較成熟，在注重保護(hù)生態(tài)和傳承文化的前提下，以農(nóng)村土地綜合整治為平臺，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)及擴(kuò)大內(nèi)需、保障民生的綜合發(fā)展目標(biāo)，將是具有長遠(yuǎn)戰(zhàn)略意義的重大舉措。

（3）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地。推動城鄉(xiāng)一體化的核心是適應(yīng)城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展特點(diǎn)，在農(nóng)村要素有序流動和城鄉(xiāng)土地優(yōu)化配置上有所突破［5］。當(dāng)前，東麗區(qū)城市建設(shè)用地需求旺盛，農(nóng)村用地較粗放，可挖掘的潛力大，因而有序推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場建設(shè)，可促進(jìn)城鄉(xiāng)優(yōu)勢要素的優(yōu)化組合，促進(jìn)土地指標(biāo)和勞動力依法有序地由農(nóng)村流向城市，資金、技術(shù)、信息等由城市流向農(nóng)村，形成“農(nóng)村支援城市，城市反哺農(nóng)村”的互動局面。

3.4 農(nóng)村土地制度創(chuàng)新戰(zhàn)略

農(nóng)村土地制度創(chuàng)新戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地資產(chǎn)對農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的保障作用。通過維護(hù)農(nóng)民合理物權(quán)、完善征地補(bǔ)償制度、規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等措施建立健全農(nóng)地非農(nóng)化機(jī)制，形成合理的城鄉(xiāng)土地制度體系。

（1）產(chǎn)權(quán)制度調(diào)整。通過農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度調(diào)整確保農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對承包土地、集體建設(shè)用地及地上附屬物占有、使用、處置、收益的權(quán)利。加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證、集體土地使用權(quán)證、房屋所有權(quán)證等。鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)合理流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的活力；基于集體土地使用權(quán)證、房屋所有權(quán)證，推動集體建設(shè)用地使用權(quán)及其附屬物權(quán)有序流動，提高農(nóng)村節(jié)約集約用地水平；充分體現(xiàn)農(nóng)民所持物權(quán)的資產(chǎn)價值，鼓勵農(nóng)村金融組織以集體建設(shè)用地使用權(quán)和房屋所有權(quán)做抵押物，為農(nóng)民提供適當(dāng)規(guī)模貸款，緩解農(nóng)村融資難問題。

（2）征地制度改革。大城市邊緣區(qū)要率先推進(jìn)征地制度改革，提高土地征收價格，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實(shí)現(xiàn)同地同價。可嘗試把土地征收作為工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村的有效途徑。探索集體土地增值收益的合理分配機(jī)制，保障農(nóng)民權(quán)益，將農(nóng)村土地增值收益優(yōu)先用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程建設(shè)，以土地資產(chǎn)增值推動村莊整治建設(shè)。對邊緣區(qū)而言，農(nóng)民的發(fā)展權(quán)更值得關(guān)注，要保留一定比例的經(jīng)營性用地或用房，保障農(nóng)民以土地資產(chǎn)參與城鄉(xiāng)建設(shè)的機(jī)會和權(quán)利。可依托保留的集體產(chǎn)業(yè)用地，建立民生產(chǎn)業(yè)園，扶持集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，確保村民長期收益，并為集體公共事業(yè)和社會保障開辟資金來源。

（3）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。分散的土地經(jīng)營方式制約農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展，合法有序的土地流轉(zhuǎn)有利于解放出更多農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，拓展就業(yè)渠道；有利于賦予經(jīng)營者更加靈活的土地經(jīng)營模式，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平；有利于提高農(nóng)業(yè)比較效益，增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品競爭力和抵御市場風(fēng)險的能力。東麗區(qū)要依托北部現(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)的農(nóng)地資源優(yōu)勢，加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營，以龍頭企業(yè)或合作組織帶動，發(fā)展都市農(nóng)業(yè)，以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化助推城鄉(xiāng)一體化。

3.5 土地節(jié)約集約利用戰(zhàn)略

土地節(jié)約集約利用戰(zhàn)略以提升土地利用效益為重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)土地資源對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支撐作用。以建設(shè)資源節(jié)約型社會為宗旨，推動土地利用方式由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵挖潛轉(zhuǎn)變，通過優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和開發(fā)時序、提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、增加單位面積土地投入等，達(dá)到提高資源利用效率、拓展經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展空間的目的。

（1）用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化。土地利用結(jié)構(gòu)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在空間上直接或間接的具體落實(shí)［6］，同時也對其產(chǎn)生引導(dǎo)和制約作用。促進(jìn)土地與產(chǎn)業(yè)空間耦合是提高土地利用效率的重要途徑。東麗區(qū)一要通過農(nóng)地結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)模化、特色化和產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)變，大力發(fā)展現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)；二要優(yōu)化工業(yè)用地，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)工業(yè)園區(qū)，將核心區(qū)內(nèi)的低效企業(yè)統(tǒng)一集中到園區(qū)，騰空土地重點(diǎn)發(fā)展資本密集型和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)；三要保障服務(wù)業(yè)和流通業(yè)用地，大力發(fā)展商貿(mào)、旅游、物流等新型產(chǎn)業(yè)。

（2）項(xiàng)目用地管制。加強(qiáng)項(xiàng)目用地審批和監(jiān)管，強(qiáng)化土地開發(fā)的空間管制和強(qiáng)度控制，實(shí)行嚴(yán)格的項(xiàng)目準(zhǔn)入制度。項(xiàng)目用地一要符合土地功能區(qū)的主導(dǎo)功能，二要符合對投資強(qiáng)度、容積率、建筑密度、技術(shù)水平、生態(tài)保護(hù)等指標(biāo)提出的明確要求，三要認(rèn)真貫徹執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策，對淘汰、限制類投資項(xiàng)目要禁止或限制用地。通過項(xiàng)目用地管制，提高產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目門檻，提升土地節(jié)約集約利用水平。

（3）優(yōu)化開發(fā)時序。優(yōu)化開發(fā)時序旨在為未來發(fā)展預(yù)留空間。快速工業(yè)化和城市化往往伴隨著土地的過度圈占和閑置浪費(fèi)，誘發(fā)土地投機(jī)。短時間內(nèi)過度開發(fā)會造成未來的企業(yè)和資本外溢，導(dǎo)致城市發(fā)展喪失主動權(quán)。東麗區(qū)政府應(yīng)積極開展土地戰(zhàn)略儲備，對當(dāng)前發(fā)展導(dǎo)向不明確、土地增值潛力大的戰(zhàn)略儲備地，要實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制，限制工業(yè)園區(qū)建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)等高強(qiáng)度的土地利用行為。

3.6 土地資源生態(tài)開發(fā)戰(zhàn)略

土地資源生態(tài)開發(fā)戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)土地利用對生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)作用。應(yīng)立足于生態(tài)城鄉(xiāng)建設(shè)目標(biāo)，制定和落實(shí)生態(tài)城鄉(xiāng)規(guī)劃，將生態(tài)安全理念貫穿到土地開發(fā)的始終。統(tǒng)籌土地開發(fā)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，并加大生態(tài)環(huán)境治理力度，推動退化廢棄地再利用。

（1）生態(tài)城鄉(xiāng)規(guī)劃。東麗區(qū)要在生態(tài)環(huán)境承載力評價的基礎(chǔ)上開展生態(tài)城鄉(xiāng)規(guī)劃。以規(guī)劃為先導(dǎo)，推動土地、產(chǎn)業(yè)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建生態(tài)友好型城鄉(xiāng)格局。要嚴(yán)格保護(hù)基礎(chǔ)性生態(tài)用地，重點(diǎn)保護(hù)東麗湖生態(tài)區(qū)和華明鎮(zhèn)大片農(nóng)用地，搭建東麗區(qū)北部生態(tài)安全屏障。協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)用地與生態(tài)用地，打造和諧的景觀生態(tài)格局。

（2）發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)。充分發(fā)揮農(nóng)用地的生態(tài)保育功能，在東麗湖旅游度假區(qū)以西、華明示范鎮(zhèn)以北、金鐘街以東地區(qū)，規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，與東麗湖旅游度假區(qū)形成東西聯(lián)動的北部生態(tài)旅游帶，推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向生態(tài)旅游經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。在中部和南部工業(yè)帶，實(shí)行污染項(xiàng)目一票否決制，提倡清潔生產(chǎn)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，從源頭上防止對生態(tài)環(huán)境的破壞。

（3）治理退化土地。退化廢棄地要在醫(yī)治引起土地退化的經(jīng)濟(jì)和社會病根的基礎(chǔ)上進(jìn)行“生態(tài)重建”［7］。積極推進(jìn)東麗區(qū)工礦廢棄地的恢復(fù)治理，通過生物修復(fù)技術(shù)、物理化學(xué)技術(shù)以及系統(tǒng)工程治理，提高生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力，恢復(fù)廢棄地的生產(chǎn)、生態(tài)功能。污染耕地要在切斷污染源的基礎(chǔ)上，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，逐步改善耕地質(zhì)量。

4 結(jié)語

大城市邊緣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展迅速，土地利用的形態(tài)變化急劇，土地利用的矛盾十分突出。地域功能紊亂、土地配置失調(diào)、非農(nóng)就業(yè)困難、土地利用粗放、生態(tài)環(huán)境破壞等問題嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)結(jié)合部的可持續(xù)發(fā)展。因此，統(tǒng)籌區(qū)域土地利用、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)土地配置、創(chuàng)新農(nóng)村土地制度、推進(jìn)土地節(jié)約集約利用和土地資源生態(tài)開發(fā)、加強(qiáng)土地利用宏觀調(diào)控，成為保障大城市邊緣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的土地利用戰(zhàn)略的核心。

本文以天津市東麗區(qū)為例，提出大城市邊緣區(qū)土地利用戰(zhàn)略框架，旨在拋磚引玉，為創(chuàng)新土地利用決策思路，提高土地利用決策的科學(xué)性、前瞻性和可行性，協(xié)調(diào)土地利用規(guī)劃與其他規(guī)劃的關(guān)系提供借鑒，也為相應(yīng)區(qū)域土地利用總體規(guī)劃修編中深化土地利用戰(zhàn)略研究提供參考。

（References）：

［1］劉彥隨.區(qū)域土地利用優(yōu)化配置［M］.北京：學(xué)苑出版社，1999：1-99.

［2］鄭偉元.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用的初步研究［J］.中國土地科學(xué)，2008，22（6）：4-10.

［3］張曉玲，盧海元，米紅.被征地農(nóng)民貧困風(fēng)險及安置措施研究［J］.中國土地科學(xué)，2006，20（1）：2-6.

［4］劉彥隨.中國土地利用戰(zhàn)略創(chuàng)新及其模式體系［J］.中國土地科學(xué)，2009，23（2）：4-10.

［5］劉彥隨.中國東部沿海地區(qū)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展與新農(nóng)村建設(shè)［J］.地理學(xué)報，2007，62（6）：563-570.

［6］嚴(yán)金明.簡論土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化與模型設(shè)計［J］.中國土地科學(xué)，2002，（4）：20-25.

［7］蔡運(yùn)龍，蒙吉軍.退化土地的生態(tài)重建：社會工程途徑［J］.地理科學(xué)，1999，（3）：198-203.