歐洲住房政策的發(fā)展與現(xiàn)狀

田野

從總體上看，西歐國(guó)家住房政策的發(fā)展可以劃分為三個(gè)階段：在1945年后，由于第二次世界大戰(zhàn)造成的損毀，大量的重建工作成為必須，從而成為政府的主導(dǎo)政策，政府在此期間提供大量補(bǔ)助和政府貸款，許多公共住房就是在這個(gè)時(shí)期建造起來(lái)的；在大量住房得以修復(fù)和建造后，人們開(kāi)始注重房屋質(zhì)量和住房條件的改善，房產(chǎn)的私有化進(jìn)程開(kāi)始，但是各國(guó)的住房政策開(kāi)始出現(xiàn)差別化，這一階段持續(xù)到20世紀(jì)70年代；最后一個(gè)階段就是從20世紀(jì)70年代至今，用于住房的公共支出逐漸減少，這主要由于70年代的經(jīng)濟(jì)蕭條和后期執(zhí)政思路的變革，市場(chǎng)主導(dǎo)化成為主流。在補(bǔ)貼政策上，總體的趨勢(shì)是補(bǔ)貼重心從建造環(huán)節(jié)逐漸轉(zhuǎn)向直接補(bǔ)貼居民。在住房自有率上，近些年人們的住房自有率出現(xiàn)上升，最初加入歐盟的15個(gè)成員國(guó)（EU-15，其中12個(gè)國(guó)家于1993年共同成立歐盟，1995年又有3個(gè)新國(guó)家加入）的這一比率從1980年的57%上升至2004年的65%。盡管從大趨勢(shì)上看，許多國(guó)家的住房政策都較為相近，但是每個(gè)國(guó)家的具體住房政策不盡相同，下面具體介紹幾個(gè)典型歐洲國(guó)家的住房政策。

英國(guó)

在英國(guó)，住房政策的制定集中于中央政府。最開(kāi)始，英國(guó)政府也是主要將資金用于建造上的補(bǔ)貼，而且主要是用于公共住房的建造。直到20世紀(jì)80年代，英國(guó)的公共住房居住比例一直都很高。隨著個(gè)人購(gòu)買(mǎi)權(quán)利政策的推出，許多人受到政府鼓勵(lì)，選擇購(gòu)買(mǎi)屬于其私人的自有住房。受此政策的影響，英國(guó)的住房自有率出現(xiàn)明顯上升，政府也將大量資金用于對(duì)個(gè)人的補(bǔ)貼。自20世紀(jì)80年代后，租住住房比例出現(xiàn)下降，從40.2%下滑到2004年的29%，而在租住住房領(lǐng)域，公共住房所占的比重也從28.9%下降到21%。在補(bǔ)貼形式上，對(duì)個(gè)人和建造的補(bǔ)貼比重從總體上看較為平均。1980年，對(duì)住房建造補(bǔ)貼占到47%，對(duì)個(gè)人補(bǔ)貼為53%；1995年，對(duì)住房建造的補(bǔ)貼由于政策變動(dòng)下降至27%，對(duì)個(gè)人補(bǔ)貼則為73%；2004年，政府對(duì)住房建造補(bǔ)貼的比重又回升到40%，而對(duì)個(gè)人的補(bǔ)貼占比為60%。

法國(guó)

法國(guó)的住房政策制定權(quán)也歸于中央政府，地方政府只參與到住房金融的安排上。國(guó)家從1950年起一直支持公共住房事業(yè)，法國(guó)的公共住房政策惠及到全國(guó)19.5%的人口。公共財(cái)政為公共住房的建設(shè)出資，其中，中央出資53%，其余部分由地方政府和社會(huì)保障資金提供。2004年，法國(guó)的住房自有率為54.2%，公共住房占比17%，其余部分為個(gè)人租住住房。同許多其它歐洲國(guó)家一樣，法國(guó)起初也將大部分資金用于住房的建設(shè)，直到1977年才逐漸改變這一政策，增加對(duì)于個(gè)人的補(bǔ)貼比重。到1984年，對(duì)住房建造的補(bǔ)貼比例降至49%，對(duì)于個(gè)人的直接補(bǔ)貼達(dá)到34%，其余17%通過(guò)免稅進(jìn)行補(bǔ)貼。2002年，對(duì)住房建造的補(bǔ)貼比例進(jìn)一步下降到20%，對(duì)個(gè)人的直接補(bǔ)貼占到53%，剩下的27%份額通過(guò)免稅實(shí)施。

奧地利

奧地利的公共住房涉及范圍較廣，在首都維也納，24%的居民從公共住房政策中受益。人們廣泛認(rèn)為公共財(cái)政有為公民提供足夠住房的職責(zé)，而不能將住房完全交由市場(chǎng)，因此，奧地利政府對(duì)公民享受政府補(bǔ)貼的限制條件也較少較松，全國(guó)僅有10%-20%的公民沒(méi)有享受到任何形式的住房補(bǔ)貼。在第二次世界大戰(zhàn)剛剛結(jié)束時(shí)，政府對(duì)住房補(bǔ)貼沒(méi)有規(guī)定任何限制，無(wú)論是從收入上還是從住房種類(lèi)上。從1954年開(kāi)始，住房補(bǔ)貼對(duì)象被限制在90平米到130平米之間的住房；從1972年開(kāi)始，居民個(gè)人收入也開(kāi)始納入限制范圍。直到1987年到1988年期間，中央政府逐步將制定住房政策的權(quán)利交給9個(gè)省級(jí)政府，各省可以根據(jù)自身情況制定適合本省的住房政策，并加以實(shí)施，目前各省的住房政策在許多方面還是比較相近的。奧地利政府鼓勵(lì)人們租房，從1980年至今，居民通過(guò)租住住房解決住房問(wèn)題的比例一直介于40%至46%之間，在全部住房中，21%到26%的住房屬于公共住房，為許多人提供了較為低價(jià)的住房，而住房自有率僅有小幅上升，達(dá)到57%。從補(bǔ)貼形式上看，不僅是公民可以得到租房補(bǔ)貼，房屋建造者也可以獲得資助和貸款，80%的新建住房都有公共部門(mén)資金的參與。

西班牙

從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，西班牙的住房政策制定逐步從中央政府轉(zhuǎn)移到地方政府。目前，中央政府仍然對(duì)用于住房購(gòu)買(mǎi)與住房修復(fù)的直接補(bǔ)貼制定計(jì)劃，而地方政府也有自己的住房計(jì)劃。西班牙的住房政策主要惠及低收入群體，涉及約12%的人口。相對(duì)于租房，政府更傾向于鼓勵(lì)人們購(gòu)買(mǎi)自己的住房，且資金主要用于對(duì)個(gè)人的支持。支持手段主要是減稅、對(duì)首次購(gòu)房家庭補(bǔ)貼以及按揭貸款補(bǔ)貼等。在1960年，租住住房比例為45%，國(guó)家出臺(tái)有利于降低租住住房比例的政策，鼓勵(lì)人們購(gòu)買(mǎi)住房，而不是租房。到1980年，出租住房比例下降到21%，政策力度也于1985年逐漸減輕。到2004年，租住住房比例已經(jīng)下降到16%，公共住房的比例僅占到所有住房的2%。

荷蘭

荷蘭自第二次世界大戰(zhàn)以后，無(wú)論是對(duì)于個(gè)人的補(bǔ)貼還是對(duì)于住房建造的補(bǔ)貼，一直都傾向于補(bǔ)貼租住住房，這些支持政策主要包括對(duì)于租房人的直接的租金補(bǔ)貼以及對(duì)于提供租住住房的建造者的補(bǔ)貼和貸款。不過(guò)1980年后，荷蘭的住房自有率還是出現(xiàn)了上升，從1980年的44%上升到2004年的55%，與此相比，租住住房比重從56%下降至45%，而公共住房比重也同樣出現(xiàn)下降，從1980年的39%下降到2004年的35%。1989年，一系列住房政策發(fā)生重大變化。一方面，對(duì)于住房的金融支持、建造和管理從政府部門(mén)逐漸轉(zhuǎn)向私有系統(tǒng)，主要通過(guò)住房協(xié)會(huì)進(jìn)行管控。另一方面，住房補(bǔ)貼的對(duì)象也有所轉(zhuǎn)變，補(bǔ)貼更加針對(duì)個(gè)人，而不是住房的建造者。

瑞典

瑞典的中央政府主要負(fù)責(zé)立法和補(bǔ)貼，而地方政府主要承擔(dān)住房政策的制定和執(zhí)行。在2003年，15.924億歐元用于有關(guān)住房的補(bǔ)貼，主要用于擁有孩子的家庭和退休人員。瑞典的住房保障涉及面很廣，在2002年，80%的住房家庭從住房保障政策中受益，11%的住房合作參與家庭受益，9%的住房所有者也從中獲得好處。租住住房一直都是政府所鼓勵(lì)的，自從1980年，租住住房的比例一直徘徊在38%到45%之間。在2004年，瑞典22%的住房屬于公共住房。20世紀(jì)60年代，一項(xiàng)通過(guò)特殊貸款和利率補(bǔ)貼對(duì)住房建造提供支持的政策推出，一直到80年代，這項(xiàng)政策使得大量非居住人所有的住房得以建成。此后，政策逐漸向個(gè)體傾斜，政府為個(gè)人提供更多的貸款。

丹麥

在丹麥，23%的家庭得到政府的住房補(bǔ)貼，其中，94%的家庭居住在租住的住房中，5%的家庭屬于住房合作參與家庭，1%是自有住房者。無(wú)論是私人所有的租賃住房還是公共所有的租賃住房，政府提供的總住房補(bǔ)貼額都超過(guò)租金的一半。自1980年以來(lái)，用于出租的住房占住房總量的比例一直介于40%到45%之間。2004年，公共住房占所有住房的20%，而2006年的統(tǒng)計(jì)表明有55%的住房屬于自有住房。

對(duì)中國(guó)的啟示

從歐洲住房政策的發(fā)展歷史看，政府在最初都要對(duì)房屋的建設(shè)，尤其是公共住房的建造投入大量的資金、補(bǔ)貼和貸款，且大多鼓勵(lì)人們選擇通過(guò)租賃方式解決住房問(wèn)題。住房補(bǔ)貼較大部分用于住房的建造，較少部分直接給予個(gè)人。隨著住房存量的增加，有些歐洲國(guó)家開(kāi)始鼓勵(lì)人們購(gòu)買(mǎi)自己的住房，使得歐洲的住房自有率在近些年出現(xiàn)上升，政府在住房補(bǔ)貼的分配上也逐漸傾向于直接向個(gè)人提供補(bǔ)貼。

對(duì)于中國(guó)而言，1998年住房改革以后，商品住房市場(chǎng)發(fā)展較為迅速，而住房租賃市場(chǎng)發(fā)展相對(duì)滯后，不利于解決人們的住房問(wèn)題。因此，政府目前應(yīng)該投入大量資金用于保障性住房（主要是廉租房和公共租賃房）的建設(shè)，且應(yīng)該鼓勵(lì)人們先通過(guò)租賃的方式解決住房問(wèn)題。從資金的利用看，政府用于住房保障的大部分資金應(yīng)該分配到保障性住房的建設(shè)上，并且可以通過(guò)多種方式拓展資金渠道。例如，可以鼓勵(lì)大型企業(yè)、民間資本參與到保障性住房的建設(shè)中，逐步推進(jìn)房地產(chǎn)投資信托基金（REITs，Real Estate Investment Trusts）的試點(diǎn)工作，合理引導(dǎo)保險(xiǎn)資金對(duì)住房市場(chǎng)的投入，并通過(guò)稅收、補(bǔ)貼等多種手段吸引上述資金流入到保障性住房的建設(shè)。

與此同時(shí)，還應(yīng)該將一部分資金用于為個(gè)人提供直接補(bǔ)貼，這樣，就能夠在較短時(shí)間內(nèi)解決大量居民的住房問(wèn)題。一方面，政府可以繼續(xù)為符合一定條件的家庭提供租賃住房補(bǔ)貼，讓他們?cè)谧》孔赓U市場(chǎng)上選擇適合自己的住房。同時(shí)，擴(kuò)大這一部分家庭的比重，讓更多住房困難家庭從住房保障資金中受益。另外，中國(guó)的住房公積金存量較大，下一步可以分配更多的資金用于對(duì)租房群體的支持，可以讓他們每月提取相當(dāng)數(shù)額的住房公積金用于房租的支付。日后，隨著保障性住房規(guī)模發(fā)展到一定程度，再進(jìn)一步考慮推行鼓勵(lì)住房者購(gòu)買(mǎi)自有住房的政策，政府可以像許多歐洲國(guó)家一樣，通過(guò)貸款優(yōu)惠、補(bǔ)貼和減稅等方法對(duì)買(mǎi)房家庭進(jìn)行購(gòu)房支持。到時(shí)候，住房自有率自然會(huì)出現(xiàn)上升。