保障性住房融資需要有擔(dān)保機(jī)制

陳杰

保障性住房融資需要有擔(dān)保機(jī)制

陳杰

近年來政府對住房問題重新調(diào)整了認(rèn)識，城鎮(zhèn)住房保障有大幅度發(fā)展，公共投入增加迅速，但融資問題仍然沒有得到有效解決。由于中低收入居民，而公共住房的公益性與保障性注定了其投資必然是低收益甚至負(fù)收益，依靠現(xiàn)有的市場化融資手段顯然難以推進(jìn)；因其數(shù)量之巨大，完全依托財政資金來承擔(dān)也不現(xiàn)實(shí)?？梢哉f，如何為公共住房建設(shè)提供有效和長期穩(wěn)定的融資，是除了在落實(shí)土地供應(yīng)之外，在當(dāng)前困擾我國住房保障事業(yè)發(fā)展的最大瓶頸。

為此，筆者建議盡快從開展住房公積金建設(shè)貸款的擔(dān)保機(jī)制開始，設(shè)立覆蓋各類公共住房的擔(dān)保基金或擔(dān)保體系，促進(jìn)保障性住房建設(shè)融資的多元化渠道和良性發(fā)展。

貸款擔(dān)保原理與國際經(jīng)驗(yàn)借鑒

現(xiàn)在各方面對住房公積金支持保障性住房寄予很高期望。但社會上也有很多擔(dān)憂，尤其擔(dān)心資金的安全。為了消除這些疑慮，也為了保障性住房建設(shè)的良性發(fā)展，有必要為住房公積金的建設(shè)貸款設(shè)立專用的擔(dān)保機(jī)制。

貸款擔(dān)保原理

所謂貸款擔(dān)保制度，是指專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)以第三方信用來保障放貸人不因借款人違約而出現(xiàn)損失。住宅貸款擔(dān)保由借款人以合法的房產(chǎn)向擔(dān)保公司進(jìn)行抵押反擔(dān)保，一旦借款人出現(xiàn)違約情況，擔(dān)保機(jī)構(gòu)先從自己資產(chǎn)就貸款剩余款進(jìn)行全額賠付給放貸人，放貸人的應(yīng)有權(quán)益得到全額或限額的償付。之后擔(dān)保機(jī)構(gòu)獲得貸款剩余主張權(quán)利，向借款人追索。對于放貸人或放貸機(jī)構(gòu)而言，有了擔(dān)保的貸款，就無需多慮違約風(fēng)險，也不用處理違約房產(chǎn)的繁雜手續(xù)，這將大大刺激放貸積極性，也會降低放貸成本。

雖然說住房貸款可以有住房作為抵押品，看似風(fēng)險已經(jīng)得到規(guī)避，但住房貸款規(guī)模巨大，即使銀行這樣的專業(yè)金融機(jī)構(gòu)，如果每次貸款違約發(fā)生后都實(shí)際親自去處理抵押品的封存與變賣，甚至為之專門設(shè)立落實(shí)抵押權(quán)機(jī)構(gòu)，那精力牽扯過多，風(fēng)險管理成本實(shí)在過大。尤其在我國，個人住房貸款出現(xiàn)違約時候，如果借款人只有一套自住房，銀行封存和變賣難度很大，違約損失很多時候難以全額追回。貸款擔(dān)保制度的產(chǎn)生，正是為了去除放貸機(jī)構(gòu)的這種后顧之憂，通過自身的專業(yè)化服務(wù)，來更全面保障放貸人貸款資金的安全如期回收。由于擔(dān)保機(jī)構(gòu)以自身資金和信用作為保障，免除了原有抵押貸款模式下放貸機(jī)構(gòu)的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)成本，貸款行為得到鼓勵，貸款資金的風(fēng)險溢價要求降低，從而增進(jìn)了全社會福利。所以，貸款擔(dān)保制度是金融產(chǎn)業(yè)鏈細(xì)化的產(chǎn)物，金融服務(wù)價值鏈分解的需要，符合社會化分工協(xié)作原則。

住宅貸款擔(dān)保體系是一些市場經(jīng)濟(jì)成熟的國家在發(fā)展住宅產(chǎn)業(yè)的過程中，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，逐步建立和完善起來的。雖然各國的組織和運(yùn)作模式不同，但都起到了提高中低收入階層的住房購買力、促進(jìn)住宅產(chǎn)業(yè)發(fā)展和分擔(dān)金融風(fēng)險的作用。對于住房公積金這樣的非金融機(jī)構(gòu)，限于機(jī)構(gòu)性質(zhì)和人員素質(zhì)，對項(xiàng)目貸款風(fēng)險管理運(yùn)作十分不熟悉，更需要有擔(dān)保體系的保駕護(hù)航。

國際經(jīng)驗(yàn)借鑒

具體而言，我國可以借鑒成熟市場經(jīng)濟(jì)國家如荷蘭、法國、美國、韓國、新加坡等對保障性住房投資貸款的公共擔(dān)保機(jī)制經(jīng)驗(yàn)。限于篇幅，本文重點(diǎn)介紹荷蘭和法國對保障性住房開發(fā)與建設(shè)的貸款擔(dān)保機(jī)制。

荷蘭人口1600萬，660萬套住房，其中455個帶有福利保障性的社會租賃住房協(xié)會提供了240萬套住房，解決了35%-40%人口的住房問題。在20世紀(jì)80年代之前，荷蘭租賃住房協(xié)會也是通過國家貸款來解決資金需求的。這些貸款直接給政府預(yù)算施加了直接的壓力。到20世紀(jì)80年代早期，政府面臨著嚴(yán)峻的財政壓力，國家債務(wù)快速上升，1984年決定取消為住房協(xié)會提供國家貸款。在這樣的背景下，1983年成立了社會住房擔(dān)保基金(WSW)，為住房協(xié)會借款提供擔(dān)保，在2004年時已經(jīng)有93%的協(xié)會加入該基金，2008年貸款擔(dān)保余額為740億歐元，年內(nèi)新增110億歐元。在1988年又立法設(shè)立中央住房基金（CFV），這是一個住房協(xié)會的共同基金，由各個會員住房協(xié)會每年提取其租金收入的1%作為資金來源，相當(dāng)于一個應(yīng)急儲備，在住房協(xié)會發(fā)生一般性融資困難時第一個出面解決，當(dāng)解決不了再求助WSW。此外，荷蘭政府還為住房協(xié)會貸款的擔(dān)保提供反擔(dān)保，中央和市政府各承擔(dān)50%。這樣，由CFVWSW-政府擔(dān)保所形成的三級擔(dān)保網(wǎng)絡(luò)，給以社會租賃住房協(xié)會的融資有力保障，住房協(xié)會財務(wù)成本長期保持在較低的水平，不僅在資本市場常享有相當(dāng)優(yōu)惠利率的貸款融資（比市場利率低0.5%-1.5%），財務(wù)運(yùn)行也相當(dāng)穩(wěn)健，很少發(fā)生破產(chǎn)危機(jī)，即使2008年以來的全球金融危機(jī)也沒有帶來大的麻煩。2009年住房協(xié)會的貸款利率只比銀行間掉期利率高出30-50個基點(diǎn)。

戰(zhàn)后法國政府進(jìn)行了大規(guī)模的住房重建，為解決住房嚴(yán)重短缺問題，主要辦法是成立低租金住房建設(shè)機(jī)構(gòu)（HLM），向中低收入家庭提供低租金福利住房，政府給予HLM補(bǔ)貼和長期低息貸款，教會和慈善機(jī)構(gòu)也發(fā)揮很大作用。在法國，大部分的社會福利住房是由HLM建設(shè)和管理的。除此外還有OPHLM和SEM住房。HLM是一系列地方自主組織的聯(lián)合體網(wǎng)絡(luò)，有300多個公共辦公室和340個私營化公司在負(fù)責(zé)管理，他們接受的資助用于開發(fā)新房和維修舊房，但不能用于日常經(jīng)營，這些貸款都得到CGLLS(公共租房合作擔(dān)保基金)的擔(dān)保。正是有了CGLLS的擔(dān)保，同時與法國住房儲蓄系統(tǒng)的結(jié)合，HLM的融資成本才能一直保持低水平，租金才能做到只有市場租金的50%-60%卻仍然可以正常經(jīng)營而不需要政府的大規(guī)模公共財政補(bǔ)貼。

有兩個因素制約了他們購買商品房，一是房價較高，二是積蓄較少。在房價難以有效降低的現(xiàn)實(shí)條件下，有必要通過金融優(yōu)惠政策降低購房門檻。

住房公積金的權(quán)益歸屬于數(shù)千萬公積金繳存人，萬萬不得有失，否則會引起很大的社會動蕩。

政策建議

形勢需要

目前住房公積金已經(jīng)被政府明確要向保障性住房建設(shè)提供融資，但住房公積金的權(quán)益歸屬于數(shù)千萬公積金繳存人，萬萬不得有失，否則會引起很大的社會動蕩。社會上下對住房公積金在對保障性住房建設(shè)項(xiàng)目提供貸款，主要存在以下疑慮和擔(dān)心：是否會被挪用，是否會出現(xiàn)壞賬，如果出現(xiàn)壞賬如何解決。鑒于1990年代我國住房公積金曾經(jīng)大規(guī)模支持建房結(jié)果卻產(chǎn)生大量壞賬的不成功經(jīng)驗(yàn)，而今住房公積金管理體制也尚未得到根本轉(zhuǎn)變，這些疑惑都是可以理解的。

眾所周知，保障性住房盈利性差，租賃類型的保障性住房還面臨投資回收期長、利率與市場風(fēng)險都較大的問題，而且保障性住房建設(shè)受政策影響大，地方政府的長官意志往往還會破壞本應(yīng)有的貸款項(xiàng)目運(yùn)作規(guī)律，所以如果沒有有效的風(fēng)險控制與風(fēng)險轉(zhuǎn)移機(jī)制，繳存人對公積金貸款的擔(dān)心是難以排除的。

有關(guān)部門對此曾經(jīng)的回答是，地方財政會為住房公積金的保障性住房貸款做擔(dān)保。但實(shí)際上現(xiàn)行財經(jīng)制度下，財政收入不可能為任何性質(zhì)資金直接作擔(dān)保。如2005年1月26日財政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范地方財政擔(dān)保行為的通知》（財金[2005]7號）明確要求：“地方政府以將來的部分財政收入作為擔(dān)保，實(shí)際上是在人代會通過之前即將部分收入和支出項(xiàng)目固定下來，與《預(yù)算法》的規(guī)定相抵觸。我國《擔(dān)保法》第八條明確規(guī)定：‘國家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外?！虼?，地方財政應(yīng)嚴(yán)格遵守有關(guān)法律規(guī)定，停止對《擔(dān)保法》規(guī)定之外的貸款或其他債務(wù)承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任。”當(dāng)然這份文件頒發(fā)后，還有不少地方政府在打擦邊球。但2010年6月10日國務(wù)院再次下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號），明確要求，地方各級政府不得以財政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔(dān)保。事實(shí)上，就連地方政府的公益性基本建設(shè)也基本都是用土地作抵押來從銀行融資。

就算可以擔(dān)保，不少地方財政負(fù)債累累，一旦出現(xiàn)壞賬，根本無力償付壞賬損失。再加上，在國內(nèi)，住房公積金中心是依附于地方政府的事業(yè)單位，對地方政府根本沒有追索力，就連法院判決也不可能對地方政府產(chǎn)生實(shí)際有效的約束。所謂財政擔(dān)保，事實(shí)上無法操作。

在過去十多年，我國的住房公積金制度與置業(yè)擔(dān)保制度雖然也存在交叉和合作，但基本保持平行和獨(dú)立的發(fā)展。特殊經(jīng)濟(jì)周期中，住房公積金個人貸款的超低違約率和超高安全性，使人們暫時忽視了住房貸款的風(fēng)險，以為住房貸款擔(dān)保是可有可無的。

現(xiàn)有基礎(chǔ)

在住房貸款擔(dān)保這方面我國其實(shí)具有良好的基礎(chǔ)，如已經(jīng)發(fā)展十多年、遍布全國的住房置業(yè)擔(dān)保公司，長期以來一直為住房公積金的個人貸款提供擔(dān)保服務(wù)，起到了很好的作用，尤其對商業(yè)資信評級較低的中低收入家庭獲得住房公積金和商業(yè)銀行按揭貸款幫助很大，通過提高他們的信用等級，增進(jìn)了他們獲得貸款的使用機(jī)會。2003年8月，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)〔2003〕18號）在對發(fā)展住房信貸的有關(guān)要求中就提出，“完善個人住房貸款擔(dān)保機(jī)制。要加強(qiáng)對住房置業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，規(guī)范擔(dān)保行為，建立健全風(fēng)險準(zhǔn)備金制度，鼓勵其為中低收入家庭住房貸款提供擔(dān)保。加快完善住房置業(yè)擔(dān)保管理辦法，研究建立全國個人住房貸款擔(dān)保體系。”截至2009年末，全國70余家住房置業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)通過公積金貸款擔(dān)保、住房商業(yè)性貸款擔(dān)保等，累計實(shí)現(xiàn)公積金貸款擔(dān)保余額3000億元，商業(yè)性貸款擔(dān)保余額1000億元。

但問題是，現(xiàn)在要向資金規(guī)模更大、運(yùn)行更復(fù)雜、風(fēng)險更難控制、壞賬更難處理的建設(shè)項(xiàng)目提供擔(dān)保，各地的住房置業(yè)擔(dān)保公司自身也存在一個如何改造和整合的問題。根據(jù)資料，注冊資本金在1億元以下的（其中大部分在1000萬—5000萬之間）擔(dān)保公司占比約為80.77%。資本金在1億—5億元之間的擔(dān)保公司在全國約占7.69%。而規(guī)模在5億元之上的擔(dān)保公司全國只有2家,分別為天津市津房置業(yè)擔(dān)保股份有限公司和上海市住房置業(yè)擔(dān)保有限公司，注冊資本金分別為6.5億元和6億元。由于缺乏有效的風(fēng)險分散機(jī)制，現(xiàn)有住房置業(yè)擔(dān)保公司主要是以地域界限劃分經(jīng)營范圍的行業(yè)格局，每家住房置業(yè)擔(dān)保公司只是在注冊地開展業(yè)務(wù)，容易受到區(qū)域性房地產(chǎn)金融市場波動影響，市場風(fēng)險過于集中。雖然2009年后有了長三角住房擔(dān)保置業(yè)行業(yè)聯(lián)席會議這樣的組織，但總體上跨區(qū)域合作還處于較低的合作水平。

政策建議

在過去十多年，我國的住房公積金制度與置業(yè)擔(dān)保制度雖然也存在交叉和合作，但基本保持平行和獨(dú)立的發(fā)展。特殊經(jīng)濟(jì)周期中，住房公積金個人貸款的超低違約率和超高安全性，使人們暫時忽視了住房貸款的風(fēng)險，以為住房貸款擔(dān)保是可有可無的。然而當(dāng)住房公積金進(jìn)入到住房建設(shè)領(lǐng)域后，風(fēng)險控制的要求必須要有完善和成熟的擔(dān)保機(jī)制保駕護(hù)航。

除了住房公積金外，現(xiàn)在政府還開始鼓勵企業(yè)中長期債券、保險資金、信托資金和房地產(chǎn)信托投資基金等融資方式支持保障性住房建設(shè)，但如果沒有成熟的擔(dān)保機(jī)制作為后盾，這些資金都是很難實(shí)際進(jìn)入保障性住房領(lǐng)域。

從國際經(jīng)驗(yàn)看，盈利性差、風(fēng)險性高的公共住房建設(shè)貸款十分需要有專門的獨(dú)立的擔(dān)保機(jī)制給予配合和支持，控制風(fēng)險和轉(zhuǎn)移風(fēng)險，否則將很難可持續(xù)發(fā)展。就算勉強(qiáng)運(yùn)行，也會消耗大量的公共財政資源。為此，加快設(shè)立公共住房的擔(dān)保機(jī)制迫在眉睫。

就貸款擔(dān)保體系發(fā)展而言，具體有以下幾點(diǎn)建議：

政府要有明確的政策支持。政府在保障性住房這樣的公益性擔(dān)保中的作用，主要是政策與制度供給，這是政府的基本保障職責(zé)之一。

擔(dān)保公司或擔(dān)?；鸬馁Y金來源，應(yīng)該多元化。政府有義務(wù)也有條件從財政中提供一部分的資本金，但從根本上說，應(yīng)該吸引多元化社會投資，包括民營資本參股。

商業(yè)性擔(dān)保與公益性擔(dān)保分開運(yùn)作。因?yàn)檫@兩種擔(dān)保在所面臨風(fēng)險的性質(zhì)、風(fēng)險轉(zhuǎn)移控制方法和抵押品處置難度上都有很大差別。不一定需要分設(shè)不同的機(jī)構(gòu)或公司來運(yùn)行，如果保持同一個機(jī)構(gòu)可能還是有益的，因?yàn)樯虡I(yè)性擔(dān)保的收益可以用來反哺公益性擔(dān)保，減少公益性擔(dān)保的虧損負(fù)擔(dān)。但其運(yùn)作模式和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等需要截然分開，要通過不同的法律規(guī)章和監(jiān)管體系來管制。

提倡擔(dān)保公司的混業(yè)經(jīng)營。擔(dān)保公司既從事貸款擔(dān)保也可從事債券擔(dān)保、票據(jù)擔(dān)保、典當(dāng)擔(dān)保等金融制度創(chuàng)新。鼓勵擔(dān)保品種、服務(wù)對象和中間服務(wù)等多環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)創(chuàng)新。

公共住房融資的擔(dān)保，不僅局限在公共住房的建設(shè)領(lǐng)域，也包括公共住房的消費(fèi)領(lǐng)域。如低收入家庭購房貸款的擔(dān)保，如果通過合理的擔(dān)保，可以讓住房公積金對低收入家庭發(fā)放個人貸款時有更加優(yōu)惠的條件。甚至公共租賃房的租賃中，也可以給予擔(dān)保，保障公共租賃房的租金安全。筆者以為，公共租賃房還可以集中性團(tuán)體長期租賃，比如對寶鋼這樣的大客戶可以預(yù)收3-5年的集體租金，以提前回收租金，加快資金流轉(zhuǎn)，這時候提供擔(dān)保也有必要和有促進(jìn)作用。

加快跨區(qū)域合作和聯(lián)合，做大資本金規(guī)模，增強(qiáng)抵抗系統(tǒng)風(fēng)險的能力。從利用長三角行業(yè)聯(lián)席會議這樣的平臺開始，協(xié)調(diào)好各方利益，適應(yīng)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，不斷探索和增進(jìn)合作，在業(yè)務(wù)上支持跨區(qū)域公積金購房的貸款擔(dān)保，也支持拆借異地閑置資金用于本地保障住房建設(shè)貸款的擔(dān)保，在資本金上鼓勵包括跨區(qū)域的投資與交叉入股等各種形式的做大做強(qiáng)。

增強(qiáng)人員培訓(xùn)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，增進(jìn)業(yè)務(wù)能力，改進(jìn)管理機(jī)制，提高管理的規(guī)范性，優(yōu)化風(fēng)險防范體系。這點(diǎn)可以多向國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)，當(dāng)然也要吸取一些失敗的教訓(xùn)，避免走彎路和交不必要的學(xué)費(fèi)。（作者單位：復(fù)旦大學(xué)住房政策研究中心）

公共住房融資的擔(dān)保，不僅局限在公共住房的建設(shè)領(lǐng)域，也包括公共住房的消費(fèi)領(lǐng)域。如低收入家庭購房貸款的擔(dān)保，如果通過合理的擔(dān)保，可以讓住房公積金對低收入家庭發(fā)放個人貸款時有更加優(yōu)惠的條件。