構(gòu)建無地農(nóng)民工融入城市的制度框架

[摘要]無地農(nóng)民工是當前中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一種獨特現(xiàn)象，其對城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等具有重要影響。文章立足金融危機下無地農(nóng)民工融入城市必然性的分析以及在融入上存在的問題，對無地農(nóng)民工融入城市的制度問題進行分析。在解讀這一問題的基礎(chǔ)上，以無地農(nóng)民工與城市相融發(fā)展乃至這一群體問題的解決為目標，提出實行漸進式戶籍制度的系統(tǒng)重建、以無地農(nóng)民工土地承包使用權(quán)喪失的補償為基礎(chǔ)的“融城”成本分擔機制、以在無地農(nóng)民核心地區(qū)“9+3”義務(wù)教育模式試點為基礎(chǔ)提升主體城市融入能力以及強化非正式制度建設(shè)，形成觀念、文化與心理認同的調(diào)適機制等建議。

[關(guān)鍵詞]無地農(nóng)民工;融入城市;制度框架

[中圖分類號]F301.24 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673-0461(2010)05-0043-06

無地農(nóng)民工是應(yīng)該分配土地的農(nóng)民因為相關(guān)政策原因而沒有土地經(jīng)營[1]、以外出務(wù)工為主的一種獨特經(jīng)濟活動現(xiàn)象，其誘因在于30年土地承包制度不變性和計劃外生育對土地的剝奪所產(chǎn)生的新生兒和婚姻人口不能享有土地分配權(quán)[2]。目前，以新生兒為主體的無地人口已成為無地農(nóng)民工群體成員來源的主要渠道，是新生代農(nóng)民工的一個特殊群體和重要組成部分。相對于失地農(nóng)民國內(nèi)外學術(shù)界的大量研究，對無地農(nóng)民以及延伸出的無地農(nóng)民工研究關(guān)注相對較少，且視角主要集中于管理者角度，較少以幫助農(nóng)民工群體融入城市作為解決問題的出發(fā)點。無地農(nóng)民工經(jīng)過近些年的發(fā)展，目前已經(jīng)形成了比較大的規(guī)模，亟需從社會和諧的視角認真考慮這一群體的發(fā)展問題。此外，對無地農(nóng)民工如何給予城市待遇或一個明確的城市身份預(yù)期，也是城市發(fā)展必須要解決的一個重大課題。而相關(guān)研究對無地農(nóng)民工融入城市的較少關(guān)注，很可能誘發(fā)無地農(nóng)民工群體快速發(fā)展下的農(nóng)村土地不均衡和城鄉(xiāng)矛盾的激化，對未來社會穩(wěn)定和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展將有可能構(gòu)成威脅。在當前金融危機背景下，無地農(nóng)民工問題有了新的變化，其融入城市的意愿和趨向隨之變化，本文立足金融危機下無地農(nóng)民工融入城市必然性的分析以及在融入上存在的問題，對無地農(nóng)民工融入城市的制度問題進行深入分析，以期為無地農(nóng)民工與城市相融發(fā)展乃至這一群體問題的解決有所裨益。

一、無地農(nóng)民工融入城市的必然性

從無地農(nóng)民工未來的轉(zhuǎn)化趨向看，大致可以分為三類[3]:第一類能在城市定居并成為市民，有著醫(yī)療、養(yǎng)老等保險;第二類滯留于城市，最終成為城市中的赤貧者;第三類返回農(nóng)村，繼承父母土地或承租土地耕種為生。從理論上講，在現(xiàn)有相關(guān)制度不變的前提下，最終意愿選擇留在城市的前兩類所占比例較低，選擇最終回歸農(nóng)村的應(yīng)該是無地農(nóng)民工的主要趨向。以下主要對最終回歸農(nóng)村的這類無地農(nóng)民工進行分析，探討無地農(nóng)民工這一趨向的合理性。

此次金融危機的爆發(fā)引發(fā)了無地農(nóng)民工的回流。表象上看，無地農(nóng)民工回流可一定程度上緩解農(nóng)村青壯年勞動力缺乏和勞動力結(jié)構(gòu)老齡化趨勢。但從實際看，效果并不是很明顯。首先，無地農(nóng)民工自身沒有土地，其回歸從事農(nóng)業(yè)以及改善產(chǎn)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)不合理的期望是不切實際的。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，返鄉(xiāng)農(nóng)民工群體遭受金融危機的影響存在著代際差異。以青年為主體的無地農(nóng)民工憑借年齡、體力和技術(shù)等優(yōu)勢可以適應(yīng)更高效率和更大強度的工作[4]，在金融危機中不會成為優(yōu)先淘汰的對象，所以返鄉(xiāng)農(nóng)民工中的無地農(nóng)民工比例相對較低。但返鄉(xiāng)的無地青年農(nóng)民工也并不意味著他們會重新回到土地中。農(nóng)民工群體進城返鄉(xiāng)行為的選擇因外出動因的不同在金融危機也存在著代際差異。與上一代有地農(nóng)民工不同，作為當前勞務(wù)輸出主體的無地農(nóng)民工其實已經(jīng)擺脫了生存論預(yù)設(shè)下采取的 “生存--經(jīng)濟”認知模式，更加注重主動追求個人發(fā)展以及融入城市的機會[5]，很少真正愿意返鄉(xiāng)并把農(nóng)村和土地當成生存之路。據(jù)重慶開縣團鳳村2009年1月初的調(diào)查統(tǒng)計，只要環(huán)境條件適合50%以上的回流勞動力會再次選擇外出。同時，對無地農(nóng)民工而言，逐漸適應(yīng)和形成的市民化思維與生活方式以及無土地情況下外出務(wù)工是其主要出路的理念已經(jīng)融入其價值體系，成為許多無地農(nóng)民工稟賦的一部分。依照行為經(jīng)濟學家Thaler的稟賦效應(yīng)理論，無地農(nóng)民工會對無地而其他方式獲取土地耕種成本較高背景下成為農(nóng)民工給予更高且相對惟一的價值評價[6]，并對回歸后的外出再就業(yè)表現(xiàn)出較強的意愿。此外，土地、務(wù)農(nóng)技術(shù)、農(nóng)業(yè)就業(yè)吸納等問題的存在對無地農(nóng)民工較低的務(wù)農(nóng)選擇率也有貢獻。所以，金融危機下青年農(nóng)民工真正意義上的回流很少，不僅對農(nóng)村青壯年勞動力缺乏的緩解作用不大，而且又因為大量中老年農(nóng)民工的回流，勞動力結(jié)構(gòu)的老齡化趨勢反而得到了強化。

當然，歸鄉(xiāng)的無地農(nóng)民工不選擇務(wù)農(nóng)也并不意味著他們會選擇自主創(chuàng)業(yè)，返鄉(xiāng)原因的調(diào)查顯示，以回鄉(xiāng)投資為目的的回流僅占回流勞動力的2.5%。返鄉(xiāng)農(nóng)民工為中西部地區(qū)帶回了有制造業(yè)技能的低成本人力資源，金融危機間接降低了投資成本。但農(nóng)民工創(chuàng)辦的回歸經(jīng)濟實體，大多是城市大公司產(chǎn)業(yè)鏈下游產(chǎn)品的供應(yīng)商，所以，在上游訂單減少、本地購買力下降和域外市場開發(fā)有限等內(nèi)外需求下滑背景下，無地農(nóng)民工自主創(chuàng)業(yè)會因產(chǎn)品銷路問題呈現(xiàn)停滯的狀態(tài)，就業(yè)拉動效應(yīng)有限。此外，無地農(nóng)民工村莊社會適應(yīng)性與第一代農(nóng)民工的群際差異影響了自主創(chuàng)業(yè)主體的產(chǎn)生。除產(chǎn)品市場外，無地農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的關(guān)鍵還在其對農(nóng)村社會生活的適應(yīng)。金融危機的爆發(fā)使得原本存在的農(nóng)民工村莊社會生活適應(yīng)的內(nèi)部分化更加凸顯。本應(yīng)成為農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體中堅力量的無地農(nóng)民工，因其生活方式趨于“城市化”、情感認同偏向城市和價值取向背離“鄉(xiāng)土”，對村莊社會生活表現(xiàn)出較強的不適應(yīng)性[5]，很難在農(nóng)村長期居留。此外，長期以來，依靠血緣關(guān)系、地緣關(guān)系以及人緣關(guān)系傳遞工作信息以及主要從事建筑、制造等體力耗費性行業(yè)的就業(yè)特點，形成了無地農(nóng)民工的職業(yè)錨。職業(yè)錨對于自我意向習得核心價值觀的不棄特性，決定無地農(nóng)民工往往把其職業(yè)定位于服務(wù)型或技術(shù)型工作[6]且短期內(nèi)很難實現(xiàn)其向自主創(chuàng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。

上述分析可以發(fā)現(xiàn)，理論上應(yīng)該是主要趨向的回鄉(xiāng)無地農(nóng)民工其實在實際上很難成為主要的趨向，經(jīng)歷無數(shù)次回流—再外出的過濾效應(yīng)，最后真正能留在農(nóng)村的比例很低，無地農(nóng)民工融入城市是一種必然的趨向。那么，這樣就意味著，在當前戶籍、社保、教育等現(xiàn)有制度不發(fā)生改變的情況下，實際占有較大比例的留守在城市無地的無地農(nóng)民工可能很大一部分會沿著城市赤貧者的趨向轉(zhuǎn)化，這與城市統(tǒng)籌發(fā)展以及推動中國城市化與產(chǎn)業(yè)化的初衷是相違背的。此外，相比于第一代農(nóng)民工，無地農(nóng)民工多是90后有知識、有技術(shù)的一個群體，在中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級以及城市化提速的背景下，其“融城”行為的加速的是一種必然的趨勢。因此，在順應(yīng)無地農(nóng)民工轉(zhuǎn)化趨向的基礎(chǔ)上，支持無地農(nóng)民工融入城市是社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇，這進而決定了改變現(xiàn)有制度框架、構(gòu)建農(nóng)民工融入城市制度框架的必然性。

二、無地農(nóng)民工融入城市存在的問題

1.無地農(nóng)民工內(nèi)涵的特殊性對其融入城市的不利影響

一方面，無地農(nóng)民工與失地農(nóng)民工存在差異。無地農(nóng)民沒有土地，失地農(nóng)民是在城市化進程中出現(xiàn)的，其喪失土地過程是顯性的，失地農(nóng)民不僅有一大筆土地補償款，還會被政府納入城鎮(zhèn)職工保障體系，在就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面得到行政力量的照顧。但“無地農(nóng)民”一直處于隱性狀態(tài)，游離于政府的目光之外，還無法享受到政府的額外關(guān)照和重視。土地分配時的這種缺位，使得無地農(nóng)民工不僅缺乏土地社保功能的保障，也失去了以土地獲取補償來降低自身融入城市成本的可能性。

另一方面，無地農(nóng)民工與產(chǎn)業(yè)工人也存在明顯區(qū)別。一方面，無地農(nóng)民工本質(zhì)仍是農(nóng)民，雖然其沒有土地，工資也是其生活經(jīng)費的全部來源，但其收入來源并不穩(wěn)定，這與產(chǎn)業(yè)工人作為生活來源的穩(wěn)定工資收入具有本質(zhì)差別;另一方面，農(nóng)民工在公費醫(yī)療、子女教育與社會保障等方面缺乏應(yīng)有的制度支持，在同樣人力資本、工作狀況、就業(yè)地點條件下，農(nóng)民工享有養(yǎng)老保險、失業(yè)保險與醫(yī)療報銷機會分別僅是產(chǎn)業(yè)工人的33.44%、31.05%和61.72%[7]，與產(chǎn)業(yè)工人穩(wěn)定的社會保障有著明顯區(qū)別。就無地農(nóng)民工而言，其全年性、多年性流動或流入地的長期居住以及帶有舉家移民傾向的流動特點，進一步增強了對教育、醫(yī)療、社保等公務(wù)服務(wù)需求的急切性。而無地農(nóng)民工獲取這種穩(wěn)定社會保障的成本相對較高，數(shù)據(jù)顯示[3]，公辦學校接納10萬農(nóng)民工孩子，無錫地方財政每年要投入4個多億;昆山每增一個戶籍人口，城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)要多投3萬元。這樣，無地農(nóng)民工在收入不穩(wěn)定且缺乏土地補償?shù)某杀痉謸鷻C制的背景下，要轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)工人，融入城市的，必然會給地方財政和城市公共服務(wù)帶來壓力，使得輸入地政府獨自承擔這種成本的現(xiàn)實，必然會加劇這種“融城”行為的困難性。

2.城市就業(yè)的不穩(wěn)定性影響無地農(nóng)民工融入城市

對于無地農(nóng)民工而言，其外出務(wù)工的方式表現(xiàn)出明顯的分散性與盲目性特點，具體表現(xiàn)為以下幾個方面:其一，是主要依靠血緣關(guān)系、朋友關(guān)系以及老鄉(xiāng)關(guān)系傳遞工作信息，缺乏正規(guī)勞務(wù)輸出組織的引導(dǎo);其二，多是單槍匹馬闖蕩，因法律、政策等知識的缺乏在相關(guān)就業(yè)問題的談判博弈中明顯處于弱勢地位;其三，就業(yè)的場所多是待遇低、福利差、工作環(huán)境惡劣的不規(guī)范次屬勞動力市場，工作不穩(wěn)定，也缺乏相應(yīng)保障。其四，國企改革背景下大批下崗職工再就業(yè)所造成的城市就業(yè)機會短缺加劇了農(nóng)民工轉(zhuǎn)移的困難性。這一問題不僅表現(xiàn)為農(nóng)民工由于自身素質(zhì)低、技能差，難滿足城市勞動力需要，而在與城市下崗職工的就業(yè)競爭中處于不利地位;也表現(xiàn)在所在地政府為緩解本市市民就業(yè)壓力而頒布了不利于農(nóng)民工就業(yè)或落戶的措施法規(guī)，如目前我國各大城市依然采取“清退”、收費等政策限制或阻礙農(nóng)民工在城市就業(yè)。一方面，經(jīng)營土地的缺乏和心理認同的城市化傾向決定了無地農(nóng)民工融入城市的必然性;另一方面，農(nóng)民工工作性質(zhì)的不穩(wěn)定和臨時性決定了他們?nèi)谌氤鞘械亩唐趦?nèi)的不可能性。這種矛盾的存在，必然影響無地農(nóng)民工“融城”的效果。

3.新城市貧困對無地農(nóng)民工融入城市的不利影響

所謂新城市貧困是指農(nóng)民工子女在不公正的城市環(huán)境中所獲得的經(jīng)濟貧困、制度貧困、文化貧困和群體性心理亞健康狀態(tài);在不公正的城市環(huán)境所學會的非正常非主流的的群體參與和社會參與方式[8]。這種新的貧困多源于農(nóng)民工子女及其家庭所面臨生活狀況的不穩(wěn)定性、居所的不穩(wěn)定性、學校教育的不穩(wěn)定性以及制度歧視、文化歧視和自我歧視等全方位的系統(tǒng)性生存風險，反過來這種新的貧困又不斷地強化他們及其家庭在城市生活的邊緣處境和弱勢地位，從而使得農(nóng)民工的下一代在心理上對城市產(chǎn)生一種自卑性的排斥，在學業(yè)和技能的提高上自然性地產(chǎn)生了一種抵觸和無奈。上述這種現(xiàn)象的發(fā)生必然性地會影響農(nóng)民工及其子女與城市社會的融合，使他們內(nèi)在地傾向于去親近農(nóng)村，更加難以割舍他們與土地的臍帶關(guān)系，進一步不斷固化農(nóng)民工及其子女融入城市的困難性。

4.戶籍制度對無地農(nóng)民工融入城市的不利影響

1978年至今，戶籍制度結(jié)束其建國后從自由遷徙到二元戶籍制度形成和強化的過程，進入了松動和改革期。在這一時期，戶籍制度發(fā)生了一些積極性的變化，但對城鄉(xiāng)之間和不同地區(qū)之間人口自由遷徙和選擇居住地權(quán)利的限制作用仍然較大，嚴重阻礙了無地農(nóng)民工的城市融入以及我國二元經(jīng)濟的破除和社會的和諧發(fā)展。具體而言，戶籍制度導(dǎo)致的城鄉(xiāng)分割以及城市生活人口體制內(nèi)外的差異，限制剩余勞動力的真正轉(zhuǎn)移;戶籍制度造成人戶分離，加大了對無地農(nóng)民工的統(tǒng)計難度和管理難度，使得農(nóng)民工等外來人口很難有效納入到城市的管理體制中，對外來人口的管理處于“半真空狀態(tài)”，不利于社會的控制;戶籍制度是無地農(nóng)民工政治、經(jīng)濟和人格權(quán)利等法律事實不平等的根源，直接造成了外來人口的子女教育、住房、醫(yī)療、就業(yè)保障等諸多權(quán)利難以實現(xiàn)。

三、無地農(nóng)民工融入城市的制度框架

無地農(nóng)民工融入城市格局的形成，關(guān)鍵的是通過制度創(chuàng)新來構(gòu)建起其融入城市的制度框架。作為處理無地農(nóng)民工問題的戰(zhàn)略決策和重大創(chuàng)新，必須要求中央和地方政府通過一系列正式和非正式的制度安排，在城鄉(xiāng)間建立平等的制度平臺，賦予城鄉(xiāng)及其居民同等發(fā)展權(quán)利的制度安排，以及符合市場經(jīng)濟運行規(guī)律和要求的城鎮(zhèn)戶籍制度、社會保障制度和各有特色而富有成效的行政管理體制的建立健全。

(一)實行漸進式戶籍制度的系統(tǒng)重建

1.戶籍制度重建的必要性

隨著市場經(jīng)濟改革的展開和深入，現(xiàn)行的戶籍制度出現(xiàn)了新的特點:一是限制遷徙自由作用的發(fā)揮方式已經(jīng)由過去的行政命令型轉(zhuǎn)變成了市場導(dǎo)向型;二是戶籍制度與醫(yī)療保險、住房分配、勞動就業(yè)、教育等城市生活保障制度相結(jié)合。戶籍制度的這種新特點，引出了兩個問題:一是簡單地取消城鄉(xiāng)差別的戶籍制度，城市的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、住房等規(guī)模無法滿足容納趨眾心理作用下無地農(nóng)民工大規(guī)模涌入城市帶來的響應(yīng)需求;二是剝離與戶籍相粘連的各項權(quán)益難度很大，戶籍制度改革中社會保障部門、教育部門、勞動就業(yè)部門等多部門與公安部門的協(xié)作以及無地農(nóng)民工入城后與城市居民無差別公共服務(wù)的成本承擔都比較困難。尤其在成本分但問題的關(guān)鍵在于，誰來為農(nóng)民的入城之后的費用買單，誰來提供農(nóng)民工子女的教育經(jīng)費，城市道路、交通這些增加的開支誰負責。在現(xiàn)在的財政體制下，很多費用應(yīng)該由地方政府自行籌集，但是在財政狀況不是十分寬裕的情況下，想要在不降低質(zhì)量的前提下大量增加公共品的投入，來滿足進城農(nóng)民的需要，顯然不可能。而原籍的地方政府更是沒有能力為轉(zhuǎn)移過程的農(nóng)村剩余勞動力提供任何保障。同時，在戶籍制度庇護下已經(jīng)得到利益的市民階層，更是對戶籍制度的取消持消極態(tài)度。從這里可以看到，戶籍制度所產(chǎn)生的弊端除了一部分是由于其限制人口遷移而導(dǎo)致的以外，絕大部分弊端產(chǎn)生的原因并不在于戶籍制度本身。戶籍本來只具有人口統(tǒng)計與日常管理的價值，但是我國通過戶籍制度與各種制度的結(jié)合，給戶籍制度附加了太多的價值。這使的戶籍制度不得不以各種各樣的方式存在，想要剝離戶籍所附著的各項權(quán)益，還戶籍以本來面目，難度頗大。從這個意義上說，想取消二元戶籍制度改為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度對無地農(nóng)民來說，缺乏實際意義。戶籍制度改革的先聲應(yīng)當是依附在戶籍上的種種權(quán)益，應(yīng)當說這才是戶籍制度改革的最大難點。

2.戶籍制度重建的總體設(shè)想

由于戶籍制度改革直接涉及城鄉(xiāng)兩大社會體系，即農(nóng)村經(jīng)濟體制改革和城市的更深層改革，關(guān)系重大，牽一發(fā)而動全身，因此，在現(xiàn)階段，應(yīng)以社會穩(wěn)定為價值取向，在現(xiàn)行戶籍制度體系之下進行漸進式改革。但是現(xiàn)在所說的漸進式戶籍制度改革有別于傳統(tǒng)意義上的漸進式，而是對戶籍制度和依附在戶籍制度上的一系列制度進行全面的漸進式改革。也就是說，應(yīng)該采取齊頭并進、雙管齊下的改革方法:一方面全面推進戶籍管理制度改革;另一方面著[于長遠建立有利于無地農(nóng)民工向城市遷移的相關(guān)配套制度和政策，如醫(yī)療保險、勞動就業(yè)、住房、教育等城市生活保障制度，使它們在制度設(shè)計上能真正的促進大量的無地農(nóng)民工有序的轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，從而破除阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的制度因素。

3.重建戶籍制度

(1)強化配套制度改革

推進教育體制改革。在教育體制改革上體現(xiàn)以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，實際就是建立以農(nóng)民工流入地政府供給為主導(dǎo)的教育供給，把流動人口子女納入當?shù)卣猩媱?，并將農(nóng)民工子弟學校納入本地教育事業(yè)規(guī)劃。具體而言，積極推行困難家庭子女免費義務(wù)教育制度和外來民工本地化就學制度;建立外來工子女就學申報與經(jīng)費隨主體走的動態(tài)管理制度，指定機構(gòu)對學齡外來工子女進行登記與入學安排，并建立靈活多樣的外來工子弟財政資助方式;建立農(nóng)民工流入地政府和流出地政府的相互協(xié)調(diào)機制，明確各自的責、權(quán)、利，在中央政府主動承擔責任的前提下，充分調(diào)動農(nóng)民工流入地政府和流出地政府的積極性，使教育資金真正落實到解決農(nóng)民工子女上學問題的實處。

推進住房政策改革。允許無地農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民在租住廉租房或優(yōu)先購買經(jīng)濟適用房以及低保政策等方面享有一樣的權(quán)利;建設(shè)無地農(nóng)民工出租房和住房，同時農(nóng)民工的住房問題解決歸為具體部門的職責，提高農(nóng)民工住房保障制度落實的效率。

社會保障制度的改革。改革福利制度，擴大社會保障面，逐步建立無地農(nóng)民工與市民、各種所有制職工平等一致、覆蓋全社會的包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、最低生活保障等在內(nèi)的社會保障體系;保證居住一段時期的非本地戶籍人口享有面向基本的公共服務(wù)和社會保障，如對貧困家庭的食物補貼、國家提供的醫(yī)療服務(wù)等，同時基于成本開支的考慮，某些方面的短期性福利和長期性福利應(yīng)該有所區(qū)別;重點建立針對農(nóng)民工的工傷保險制度、醫(yī)療和大病保障制度以及立足經(jīng)濟發(fā)展程度與財政承受能力的最低保障制度;建立城鄉(xiāng)對接的無地農(nóng)民工養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等保障制度，允許過去醫(yī)保所交費用向城市有效、自然轉(zhuǎn)移，并接續(xù)享有城鎮(zhèn)居民的醫(yī)保政策。此外，盡快制定和頒布社會保障稅，將廣大無地農(nóng)民工納入社會保障體系之中。社會保障稅應(yīng)設(shè)立基本養(yǎng)老金、失業(yè)和醫(yī)療3個項目，實行國家、企業(yè)、個人共同合理分擔，個體勞動者自己負擔。在設(shè)置社會保障稅時，要考慮到不同地區(qū)、不同行業(yè)的特點和納稅人的承受能力進行整體設(shè)計，這個稅制中最關(guān)鍵的要素是起征，根據(jù)我國“三農(nóng)”的實際，可以適當提高起征點，凡沒達到一定生活水平的無地農(nóng)民工，不征收社會保障稅。

建立城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度。首先，放開城鄉(xiāng)就業(yè)市場，努力降低市場準入門檻，允許無地農(nóng)民工在不同地區(qū)、不同行業(yè)和部門、不同所有制企業(yè)之間合理、自由地流動;其次，盡快清理對農(nóng)民工進城就業(yè)的各種歧視政策、不合理的制度限制和亂收費的做法盡快取消農(nóng)民就業(yè)的歧視性政策，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，消除拖欠農(nóng)民工工資現(xiàn)象，并建立以涵蓋農(nóng)民工的常住人口就業(yè)統(tǒng)計制度為基礎(chǔ)建立就業(yè)問責制度;再次，按照“人人有工作、人人有技能”的目標，以促進無地農(nóng)民工就業(yè)為核心，以推進無地農(nóng)民工農(nóng)村的城市融入為重點，建立以職業(yè)技能培訓補貼制度、企業(yè)創(chuàng)造就業(yè)和政府扶持雙向責任制度，以及就業(yè)培訓機構(gòu)政策扶持和培訓后就業(yè)效果雙向掛鉤責任制為核心內(nèi)容的就業(yè)統(tǒng)籌制度;最后，完善和規(guī)范政府管理，必須建立一整套促進無地農(nóng)民工跨地區(qū)流動的市場組織及調(diào)控、保障就業(yè)者權(quán)益的規(guī)章和制度體系。

(2)推進戶籍制度創(chuàng)新

逐步打破農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口登記辦法，建立以居住證為合法有效身份證明的戶口登記制度，允許無地農(nóng)民工戶口隨著居住地的變化而變化，取消“農(nóng)轉(zhuǎn)非”計劃指標;居住證與社會保障、就業(yè)、居住、子女就讀、計劃生育等掛鉤，農(nóng)民工的最低工資水平、勞動工作時間和基本勞動條件等都享受與本地市民相同標準;滿足穩(wěn)定就業(yè)和穩(wěn)定住所條件的無地農(nóng)民工，均可申領(lǐng)居住證;以準入條件取代進城人口控制指標，像北京、上海等大城市，準入門檻可以科學適當?shù)馗哂谄渌貐^(qū);進一步放寬直系親屬投靠的入戶條件，放開年齡、婚齡的限制;從各地區(qū)人力資源的實際需求出發(fā)，放寬無地農(nóng)民工中緊缺人才的入戶條件。同時，為了更好地實現(xiàn)上述目標，需要出臺國家層面的打破國內(nèi)行政界限有利于農(nóng)民工自由遷徙的城鄉(xiāng)一體化的戶籍政策。

(二)以無地農(nóng)民工土地承包使用權(quán)喪失的補償為基礎(chǔ)，形成“融城”成本的分擔機制

顯而易見，要使無地農(nóng)民工融入城市，成為真正意義上的產(chǎn)業(yè)工人，必然涉及到我國社會經(jīng)濟發(fā)展全局的一系列重大綜合改革，也必然是一個長期的歷史過程，不可能一蹴而就。因此筆者認為，由于制定城鄉(xiāng)一體化的戶籍政策、就業(yè)政策、住房政策、失業(yè)保障政策、養(yǎng)老保障政策、醫(yī)療保障政策等尚需一個較長時期，同時僅僅通過“城鄉(xiāng)綜合改革實驗區(qū)”的形式在短期內(nèi)是很難湊效的，必須找到一個解決問題的貼入點，這個切入點就是建立無地農(nóng)民工家庭承包土地使用權(quán)喪失的補償機制，進而形成無地農(nóng)民工融入城市成本的分擔機制。在當前條件下，在不改變現(xiàn)行農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營30年不變的前提下，為方便無地農(nóng)民工進入城鎮(zhèn)就業(yè)和生活，應(yīng)當對無地農(nóng)民工政策性沒有土地的這種結(jié)果給予一定補償，政府要明確以承包地使用權(quán)的政策性放棄分配來置換進入城鎮(zhèn)后社會保障費用的長期有效性和合法性。使已具備向產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)化可能性的無地農(nóng)民工獲得權(quán)利上的平等，同時因為補償機制的建立使農(nóng)民工可以通過補償費用的形式在進入城鎮(zhèn)后有一個基本的經(jīng)濟支持保障。就補償費用的來源和標準來說，政府層面的，應(yīng)在國家投資的城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)費中列出一部分專門用于無地農(nóng)民工承包土地使用權(quán)喪失的經(jīng)濟補償，補償?shù)臉藴蕬?yīng)按照所進入城鎮(zhèn)當?shù)?0m2~60m2經(jīng)濟適用房總房價的20%左右來把握;所在農(nóng)村的土地集體所有權(quán)者對這一權(quán)利的補償應(yīng)當按照當?shù)爻邪恋?年~5年的平均實際收益為標準。

(三)率先在無地農(nóng)民的核心地區(qū)推行“9+3”義務(wù)教育模式，提升主體的城市融入能力

無地農(nóng)民工融入城市是一場深層次的“人的革命”，其中一個關(guān)鍵點，就是要讓傳統(tǒng)的無地農(nóng)民，通過現(xiàn)代文明意識的培養(yǎng)和精神境界追求，成為城市合格的新建設(shè)者和高素質(zhì)的新市民。這就需要通過教育培訓，提高無地農(nóng)民自身素質(zhì)以及對政策、市場的把握和應(yīng)用能力，以助推其融入城市能力的最終提升。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工自身的文化素質(zhì)與當前現(xiàn)代制造業(yè)快速發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級轉(zhuǎn)型的錯位直接影響了其工作的穩(wěn)定性和收入的增加。據(jù)中國農(nóng)業(yè)大學關(guān)于農(nóng)民工收入的調(diào)查顯示，無技術(shù)農(nóng)民工的收入不到有技術(shù)農(nóng)民工收入的60%。此外，農(nóng)民工和城市工人收入差異的一個關(guān)鍵原因也在于自身文化水平的低下和技術(shù)能力的缺乏[9]。目前的九年制義務(wù)教育已經(jīng)不能滿足勞務(wù)經(jīng)濟發(fā)展的需要。而對于高中教育，由于以費用負擔較重問題為主的各種原因，初中畢業(yè)學生無法繼續(xù)選擇學習的可達50%(其中西部地區(qū)已超過65%)。已經(jīng)免除的中小學費用，其實只占整個學習階段的很小一部分。換言之，由政府出資，大規(guī)模開展職業(yè)技能培訓是金融危機下政府、企業(yè)和農(nóng)民工之間三贏的選擇。

國家可以借鑒英國的“教育優(yōu)先區(qū)”政策和美國的“補償教育”政策，將無地農(nóng)民工的核心地區(qū)作為“教育優(yōu)先發(fā)展區(qū)”，率先實施“9+3”義務(wù)教育與模式的試點工作?！?+3”義務(wù)教育模式是指將現(xiàn)今所實施的“九年制義務(wù)教育”再向后擴展三年，即完成“九年制義務(wù)教育”的學生，仍然按照現(xiàn)有考試選拔的方式進行分流，能夠進入高中的繼續(xù)進入高中學習，不能進入高中學習的直接轉(zhuǎn)入不超過三年的職業(yè)技術(shù)教育學習階段。這兩種情況的學雜費都通過中央政府和地方政府財政補貼的方式予以減免，但這期間的教育同樣帶有強制性，學齡階段的孩子都必須完成學業(yè)。在中國經(jīng)濟長足發(fā)展和經(jīng)濟規(guī)模不斷擴大的背景下，國家需要開始更多關(guān)注義務(wù)教育年限延長的試點工作，并著手研究制定“9+3”義務(wù)教育模式的實施步驟和相關(guān)政策。在具體實施中，可選取2個~3個勞務(wù)輸出大縣作為國家級勞務(wù)輸出“教育發(fā)展優(yōu)先區(qū)”，進行“9+3”義務(wù)教育模式試點示范，中央政府、省級政府、市縣政府可按照6∶3∶1的比例進行投資，使這一工作有一個起步性的推動;允許各個勞務(wù)輸出大省再選擇1個~2個縣進行“9+3”義務(wù)教育模式的試點工作，中央政府、省級政府和市縣政府可按照3∶5∶2的比例進行投資;鼓勵經(jīng)濟條件較好且有類似做法的地區(qū)開展“9+3”義務(wù)教育模式的自主實踐工作。目前，該模式已經(jīng)在陜西

省吳起縣以高中階段學生學雜費全免的形式得到了初步實現(xiàn)。

(四)強化非正式制度建設(shè)，形成觀念、文化與心理認同的調(diào)適機制

從無地農(nóng)民工與城市社會融合層次的影響因素看，短期內(nèi)難以變革的正式制度是融合發(fā)生的必然性初始條件和決定因素，而文化、觀念以及心理等非正式制度因素則是融合繼續(xù)深層次發(fā)展和鞏固的關(guān)鍵。對于無地農(nóng)民工而言，已成為輸入地純粹的雇傭勞動力，產(chǎn)業(yè)工人特點鮮明，心理定位更趨向于產(chǎn)業(yè)工人相對于自身對城市的觀念、文化和心理適應(yīng)，市民對無地農(nóng)民工觀念、文化與心理上的適應(yīng)性接納相對比較困難。因此，要積極通過加強媒體對農(nóng)民工形象宣傳的正面引導(dǎo)，消除社會的誤解和偏見。同時，要加強同農(nóng)民工的感情交流與溝通，建立農(nóng)民工融入城市的承接平臺，在全社會形成尊重、接納農(nóng)民工的良好氛圍，助其完成角色與和自我意識的轉(zhuǎn)變、就業(yè)心理的調(diào)整以及對城市文化與生活的適應(yīng)對城。需要指出的是，作為無地農(nóng)民工在城市獲得家園感覺與心靈歸屬感主要依托的社區(qū)共同體，因其居于幫助解決具體困難與消化新移民和城市社會間相互沖擊等操作的中心位置，在農(nóng)民工能否最終融入城市社會方面起到?jīng)Q定性作用以及上述推拉機制效應(yīng)發(fā)揮的平臺作用[10]。圍繞無地農(nóng)民工進行社區(qū)建設(shè)，有助于消化新移民與城市社會之間的互相沖擊，有利于農(nóng)民工改變就業(yè)與居住的分散狀態(tài)，幫助農(nóng)民工解決具體困難，催生農(nóng)民工之間的社會網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)農(nóng)民工群體增權(quán)效果[11]。在無地農(nóng)民工社區(qū)的具體建設(shè)上，要以文化認同與地域認同為基礎(chǔ)，以無地農(nóng)民工輸入地與輸出地的溝通協(xié)作為支撐，以類似于打工者之家的機構(gòu)為載體，將分散就業(yè)與居住的無地農(nóng)民工有效地組織起來，形成沒有明顯地理邊界的社區(qū)。

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(責任編輯:張改蘭)