失地農(nóng)民合法權(quán)益保護(hù)對策新論

摘要：大量實(shí)踐表明，農(nóng)地征收過程中最突出、最嚴(yán)重的問題是侵害農(nóng)民合法權(quán)益，而且長期有禁不止。保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益需要從完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、改革農(nóng)地征收制度、促使政府角色回歸等方面多管齊下，形成強(qiáng)大的合力。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地征收；失地農(nóng)民合法權(quán)益；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度；農(nóng)地征收制度；政府職能

中圖分類號：F124 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號；1003-1502(2010)03-0016-07

農(nóng)地征收是現(xiàn)階段我國推進(jìn)農(nóng)村城市化、加快工業(yè)化進(jìn)程、擴(kuò)大城市化規(guī)模的根本途徑，關(guān)系到改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的大局，關(guān)系到農(nóng)村社會穩(wěn)定，關(guān)系到國家的長治久安，這不僅是重大的經(jīng)濟(jì)問題。而且也是重大的政治問題。然而，在農(nóng)地征收中，出現(xiàn)了大量種地?zé)o土地、進(jìn)城無工作、拆家無家園、“非農(nóng)”無保障、告狀無門路的“五無農(nóng)民”群體，這使得被學(xué)界稱為“新圈地運(yùn)動”的農(nóng)地征收成為當(dāng)前中國社會的三大熱點(diǎn)問題和三大“頑癥”之一，引起了政府和全社會的高度關(guān)注。大量實(shí)踐表明，農(nóng)地征收過程中最突出、最嚴(yán)重的問題是侵害農(nóng)民合法權(quán)益，而且長期有禁不止。因此，探尋切實(shí)有效解決農(nóng)地征收中侵害失地農(nóng)民合法權(quán)益問題的路徑，既是認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十七屆三中全會關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展有關(guān)決定的需要，也是構(gòu)建社會主義和諧社會和開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面的必然要求。

一、完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度：保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益的根本前提

實(shí)踐表明，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度不完善是侵害失地農(nóng)民合法權(quán)益的制度根源，是引起許多嚴(yán)重問題的“罪魁禍?zhǔn)住?。因此，探索農(nóng)地集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式是時代賦予理論界和學(xué)術(shù)界的重大歷史使命，是當(dāng)前亟待解決的重大歷史課題。廣東近20年的股份制改造模式充分證明了變革農(nóng)地集體所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式的重要性和必要性。由于股份制改造是一項非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，因此，需要在總結(jié)過去多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善“農(nóng)民土地入股”模式，從而切實(shí)有效地保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

(一)重新確認(rèn)農(nóng)民的所有權(quán)主體地位

實(shí)踐證明，過去那種農(nóng)地所有權(quán)主體虛位的制度設(shè)計已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，因此。亟需改變過去“本末倒置”的做法，重新確認(rèn)農(nóng)民的所有權(quán)主體地位，具體做法是將所有權(quán)主體與經(jīng)營權(quán)主體換位，這是完善土地股份制的關(guān)鍵。一方面，將農(nóng)民現(xiàn)有土地按其價值的高低量化為股權(quán)的多少，使每個農(nóng)民成為實(shí)實(shí)在在的農(nóng)地所有者，并將股權(quán)證發(fā)給每個農(nóng)民，從而完成農(nóng)地集體所有權(quán)量化的任務(wù)，而且也有利于避免當(dāng)今農(nóng)村中“農(nóng)嫁女”無地的困境；另一方面，將農(nóng)民股權(quán)證的副本交給土地經(jīng)營合作社，使其成為農(nóng)地的實(shí)際經(jīng)營者，具體負(fù)責(zé)農(nóng)地的各種經(jīng)營活動，并負(fù)責(zé)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的股權(quán)轉(zhuǎn)讓，從而構(gòu)建農(nóng)民所有和合作社經(jīng)營的新型雙層產(chǎn)權(quán)制度。

(二)健全符合市場經(jīng)濟(jì)需要的新型權(quán)力制衡機(jī)制

孟德斯鳩一針見血地指出，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！笨梢?，任何權(quán)力都具有膨脹性的“先天性”缺陷，不加以限制就會不斷擴(kuò)張。同樣，擁有農(nóng)地所有權(quán)的農(nóng)民在條件成熟時也會濫用自己手中的所有權(quán)權(quán)力，因此必須加以限制。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐漸完善的今天，股份制的權(quán)力制衡機(jī)制具有非同尋常的作用。建立符合市場經(jīng)濟(jì)需要的新型權(quán)力制衡機(jī)制的具體操作步驟是：首先，組建股東大會。組建以農(nóng)民為基礎(chǔ)的股東大會負(fù)責(zé)決策重大經(jīng)濟(jì)事宜，并保證農(nóng)民所有權(quán)的行使。該股東大會的每位股東都是單個的農(nóng)民，因股東擁有的農(nóng)地數(shù)量不會相差太多，故股東擁有的股權(quán)數(shù)額也并不會相差太遠(yuǎn)，因此有利于防止個別股東獨(dú)裁。其次，成立農(nóng)村董事會。在組建股東大會的基礎(chǔ)上成立農(nóng)村董事會，代表各農(nóng)民股東負(fù)責(zé)、監(jiān)督農(nóng)地的一切經(jīng)營活動及其管理活動。由董事會民主聘請“懂經(jīng)營、會管理”的能人任總經(jīng)理，具體負(fù)責(zé)農(nóng)地經(jīng)營的所有活動。同樣，總經(jīng)理人選必須是始終代表農(nóng)民切身利益的農(nóng)民出身的能人，由于他是直接執(zhí)行人，因此，必須有較高的文化素質(zhì)，可以從當(dāng)今大學(xué)生中選出來的選調(diào)生里擇優(yōu)聘請。再次，成立監(jiān)事會。負(fù)責(zé)對董事會、各位股東及總經(jīng)理的監(jiān)督檢查工作。監(jiān)事會的成立，有利于防止董事會、股東們的“集體腐敗”，從而更有效地保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，因而監(jiān)事會成員必須既是高素質(zhì)的法律人才，又是有較高的經(jīng)濟(jì)管理能力，這是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐漸完善的必然要求。

(三)健全農(nóng)地征收收益分配機(jī)制

當(dāng)前，我國法律和各項制度對農(nóng)地征收的利益分配機(jī)制很不完善，主要表現(xiàn)為兩方面：一方面，法律規(guī)定不妥，這可以從《土地管理法實(shí)施條例》得到明證：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”。另一方面，在實(shí)際支出的征地費(fèi)用中，有60％～70％要用于向各級政府繳納各種規(guī)費(fèi)，目致使農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)所剩無幾。因此。必須變革過去不合理的收益分配機(jī)制，建立新的收益分配機(jī)制。具體而言，就是要堅持兩項原則：一是堅持憑股權(quán)這一原始憑證作為參與分配農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)等其他費(fèi)用的原則；二是堅持有償轉(zhuǎn)讓農(nóng)地股權(quán)，轉(zhuǎn)讓費(fèi)由雙方協(xié)商確定。值得指出的是，必須在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、農(nóng)民對農(nóng)地依賴性不高且農(nóng)村社會保障體系相對健全時轉(zhuǎn)讓農(nóng)地股權(quán)，從而更好地促進(jìn)農(nóng)地資源的市場化配置。

另外，由于土地股份制實(shí)現(xiàn)了土地股權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)的三權(quán)分離，必然導(dǎo)致諸如如何界定農(nóng)民的農(nóng)地股權(quán)等一系操作層面的問題，因此，必須引起我們的高度重視。

第一，明確界定農(nóng)民的農(nóng)地股權(quán)問題。當(dāng)今農(nóng)地是在1978年分給農(nóng)戶經(jīng)營，在上世紀(jì)90年代末又重新延長“土地承包期”的，那么，究竟以何時的農(nóng)民承包權(quán)作為折股的基期，這一問題直接關(guān)系到農(nóng)地股權(quán)的多少。還有出嫁的婦女是否享有股權(quán)，是以出嫁前還是以出嫁后為時間期限等等，這一系列問題都有待進(jìn)一步深入研究。總之，必須明確界定農(nóng)民的農(nóng)地股權(quán)。第二，農(nóng)地股權(quán)的轉(zhuǎn)讓要及時得到法律確認(rèn)。由于我國法律體系的不健全、不完善，導(dǎo)致農(nóng)地股權(quán)不能自由流動，這不符合保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益的根本要求。如20世紀(jì)90年代就已出現(xiàn)的農(nóng)村土地股份制模式，就存在農(nóng)地股權(quán)不能向銀行抵押貸款或到市場轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)等方面的問題，這些問題涉及到農(nóng)民的既得利益與切身利益。因此，必須及時出臺必要的法律法規(guī)和相關(guān)政策，確認(rèn)農(nóng)地股權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律地位。從我國國情來看，這一問題對現(xiàn)階段來說，并不很難，關(guān)鍵是要協(xié)調(diào)各方利益，及時出臺。

二、改革農(nóng)地征收制度：保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益的制度保障

為全面貫徹落實(shí)國家頒布的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006－2020年)》和十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，堅決守住18億畝耕地紅線，必須重新構(gòu)建符合市場經(jīng)濟(jì)原則的征地制度，切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。改革農(nóng)地征收制度，必須多管齊下，形成強(qiáng)大的合力，從而為規(guī)制政府征地提供根本的制度約束，也為保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益提供根本的制度保障，以下幾個方面是當(dāng)前改革農(nóng)地征收制度的當(dāng)務(wù)之急。

(一)嚴(yán)格界定“公共利益”范圍

1，重新考究“公共利益”的內(nèi)涵

《決定》明確指出，改革征地制度必須“嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍”，這是黨中央再次對征地問題的高度關(guān)注和重新審視，也凸顯了嚴(yán)格界定“公共利益”的重要性和必要性。

雖然國內(nèi)外許多學(xué)者對“公共利益”這一核心概念作了許多非常有益的探索，但至今仍沒有一個明確權(quán)威的解釋。如美國著名政治思想家亨廷頓認(rèn)為，“任何可用于強(qiáng)化政府制度的東西，都可被稱為公共利益。公共利益就是公共制度的利益。它是由于政府組織的制度化而創(chuàng)造和產(chǎn)生出來的。在一個復(fù)雜的政治體系中，許多政府組織和程序都代表了公共利益的不同方面。在復(fù)雜的社會中，公共利益也是一個復(fù)雜的問題?！碑?dāng)今德國對“公共利益”的內(nèi)涵最有影響的解釋是“量最廣”(Maximale)、“質(zhì)最高”(Optimale)理論。所謂“量最廣”是指“受益人的數(shù)量最多，盡可能地使最大多數(shù)人(breiteste Mehrheit)能均沾福利”；“質(zhì)最高”是指利益的根本性，“以對受益人生活需要的強(qiáng)度(Intersive，Dichte)而定，凡是對滿足受益人生活愈需要的?！嗉磁c生活需要緊密性愈強(qiáng)的’，即是‘質(zhì)最高’的價值標(biāo)準(zhǔn)”。我國有的學(xué)者認(rèn)為，“公共利益”不是別的，其實(shí)就是私人利益的總和，法律的基本目標(biāo)就是個人利益總和的最大化。有的學(xué)者認(rèn)為，公共利益是對個人利益的集合、分配和維護(hù)。“公共利益作為一種社會成員的共同利益，是從個人利益中分離出來而成為一種獨(dú)立利益的”，“因而是從個人利益轉(zhuǎn)化而來的。這種轉(zhuǎn)化或提取，也就是對個人利益的分離，并集合為公共利益?！庇捎凇白鳛楣怖嬷黧w的社會總代表，只是抽象的人格主體，并不能真正消化公共利益，最終仍需要將其分配給社會成員享受”，“因此，公共利益最終仍將通過分配而轉(zhuǎn)化或還原為個人利益，其首要的基本特征就在于進(jìn)行重新分配。”

由上可見，雖然國內(nèi)外學(xué)者對公共利益作了不同界定，但大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為“公共利益”必須包括兩方面的內(nèi)容：一是必須有公共使用的性質(zhì)；二是必須有公共利益的用途。本文認(rèn)為，“公共利益”應(yīng)具備三個基本特征：一是必要性；二是公共性；三是共享性。必要性是前提，沒有必要的任何有價值的公共利益只是純粹的浪費(fèi)；公共性是關(guān)鍵，任何有必要的、有價值的物質(zhì)或產(chǎn)品都必須為公共使用，否則就是假公濟(jì)私；共享性是目的，任何公共利益的終極目的都是為了滿足一定區(qū)域內(nèi)不特定多數(shù)社會成員的需要。以上三者缺一不可，是相互聯(lián)系、不可分割的有機(jī)整體。

2，借鑒國際通行的立法技術(shù)，明確界定“公共利益”的具體范圍

無論是美國等英美法系國家，還是日本等大陸法系國家的法律都詳細(xì)規(guī)定了公共利益的具體范圍。因此，我國在未來的立法中應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國家的立法技術(shù)，采取列舉及概括的混合立法模式，從而既使抽象的公共利益的內(nèi)容具有明確的現(xiàn)實(shí)可操作性，限制土地征收權(quán)的濫用，又使公共利益的內(nèi)容具有適時的靈活性，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的需要。

(1)抽象概括“公共利益”的定義。從上述國內(nèi)外學(xué)者對公共利益的闡述可以看出，公共利益是一個內(nèi)涵與外延極度豐富的復(fù)雜范疇，因而可以從國際國內(nèi)學(xué)術(shù)界現(xiàn)有諸多有關(guān)公共利益內(nèi)涵的描述中，抽取其合理的精華，給公共利益做如下抽象的概括：公共利益是指基于社會發(fā)展需要而在一定區(qū)域內(nèi)滿足不特定多數(shù)社會成員的利益，是與國家利益、個人利益并列的利益形態(tài)。

(2)具體列舉“公共利益”的征地項目?；凇肮怖妗毙枰?，可依法征收或者征用農(nóng)村集體土地，具體而言，下列建設(shè)用地屬于公共利益的范圍：一是能源、交通、水利、環(huán)保等公共事業(yè)項目用地；二是科研、教育文化、體育、衛(wèi)生等公益事業(yè)用地；三是公共水源及引水排水、供暖、供電等城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地；四是災(zāi)害防治、森林保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)等用地；五是國家機(jī)關(guān)和軍事等用地；六是國家法律規(guī)定的其他屬于公共利益行為的建設(shè)用地。需要指出的是，上述公共利益的具體范圍也并不是一成不變的，需要結(jié)合我國實(shí)際情況適時地做出相應(yīng)變動。

(二)重新界定農(nóng)地征收的法律地位

雖然我國《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律抽象概括了基于公共利益對土地的征收或征用，但仍不適應(yīng)當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。在借鑒域外通行的立法技術(shù)，采取上述抽象概括和具體列舉的混合立法模式的同時，還必須重新界定農(nóng)地征收的法律地位。本文認(rèn)為，在以上相關(guān)法律中，應(yīng)該對農(nóng)地征收或征用做出如下界定：國家為了滿足一定區(qū)域內(nèi)不特定多數(shù)社會成員的公共事業(yè)工程、公益事業(yè)、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施等公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征收或征用，并給予公正補(bǔ)償。在這一抽象概括中，“需要”體現(xiàn)了“必要性”的特征，“公共利益”體現(xiàn)了“公共性”的特征，“滿足一定區(qū)域內(nèi)不特定多數(shù)社會成員”體現(xiàn)了“共享性”的特征，“公正補(bǔ)償”體現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)排他性和收益性的根本特征。實(shí)踐也表明，不得不需要農(nóng)村集體土地是農(nóng)地征收的前提，反映了農(nóng)地征收的“必要性”；基于公共利益而征收農(nóng)村集體土地是農(nóng)地征收的關(guān)鍵，反映了農(nóng)地征收的“公共性”；為滿足一定區(qū)域內(nèi)不特定多數(shù)社會成員的公共事業(yè)工程、公益事業(yè)、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施等公共利益的需要而征收農(nóng)村集體土地是農(nóng)地征收的終極目的，反映了農(nóng)地征收的“共享性”；給失地農(nóng)民公正補(bǔ)償是維系失地農(nóng)民生活的根本保障，反映了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的排他性和收益性原則。

(三)完善農(nóng)地征收補(bǔ)償機(jī)制

《決定》指出，必須“完善征地補(bǔ)償機(jī)制”，“依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償”。這是黨中央為切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益而再次做出的重大部署，為農(nóng)地征收補(bǔ)償制度的完善做出了正確的界定，指明了新的方向。

1，擴(kuò)大征收補(bǔ)償范圍

實(shí)踐證明，合理確定征收補(bǔ)償范圍是確保公正補(bǔ)償?shù)那疤釛l件。當(dāng)今我國農(nóng)地征收的補(bǔ)償范圍僅包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)、地上附著物及青苗費(fèi)三方面，這與現(xiàn)代征收補(bǔ)償理論中對征收補(bǔ)償范圍應(yīng)包括因征收而造成的一切財產(chǎn)損失的有關(guān)規(guī)定不符。因此，必須擴(kuò)大我國現(xiàn)有的農(nóng)地征收補(bǔ)償范圍。農(nóng)地征收補(bǔ)償除包括土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物及青苗費(fèi)以外，還應(yīng)包括以下兩方面：第一，失地農(nóng)民培訓(xùn)費(fèi)。政府在完成整個征地過程后，并沒有直接給失地農(nóng)民提供就業(yè)崗位，而是由失地農(nóng)民自己通過市場自主擇業(yè)或自主就業(yè)。然而，基于失地農(nóng)民文化程度低和原有技能不能適應(yīng)勞動力市場競爭的現(xiàn)實(shí)，農(nóng)民被征地后很難實(shí)現(xiàn)再次就業(yè)。要達(dá)到和城市市民相同的文化素質(zhì)與就業(yè)技能則需要培訓(xùn)，其培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)應(yīng)體現(xiàn)在土地補(bǔ)償上。因此。在未來的立法中，必須明確規(guī)定要付給失地農(nóng)民的培訓(xùn)費(fèi)，這有利于保證失地農(nóng)民不因征地而造成生活水平下降。第二，失地農(nóng)民社會保障費(fèi)。農(nóng)地被征用是城市化進(jìn)程帶來的必然結(jié)果，為保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，必須給失地農(nóng)民以城市市民的待遇。城市市民所享有的社會保障，農(nóng)民也必須同等地享有。據(jù)此，我國現(xiàn)有失地農(nóng)民所享有的社會保障費(fèi)也包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障等方面基本內(nèi)容。

2，調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

我國現(xiàn)行農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是計劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物，即土地補(bǔ)償費(fèi)與安置費(fèi)之和不得超過被征收土地前三年平均產(chǎn)值的30倍。這樣的規(guī)定顯然與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不符，因?yàn)樯鲜鲅a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是基于農(nóng)地收益計算的，不能準(zhǔn)確反映農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地后的預(yù)期收益；而且，對于土地的增值潛力而言，農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于出讓價格，屬于明顯的低價征收。因此，必須調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，采用當(dāng)今國際上通行的市場價格標(biāo)準(zhǔn)，具體而言，主要包括以下幾方面。

第一，確定土地補(bǔ)償費(fèi)。馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理告訴我們，土地的價格實(shí)際上是地租的資本化或資本化的地租，用公式表示為：土地價格=地租，利息率。由于我國是社會主義國家，過去法律沒有規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)的年限，因而地租可以簡單地認(rèn)定為農(nóng)地年金，則農(nóng)地價格=農(nóng)地年金，年利率(農(nóng)地年金即農(nóng)地每年產(chǎn)值貢獻(xiàn))。在征收利息稅時，應(yīng)按以下公式計算：P=A／i(1－t)(P表示農(nóng)地價格，A表示土地年貢獻(xiàn)產(chǎn)值，i表示銀行的最高年利率，t表示銀行的利息稅)。假若某市新工業(yè)園建設(shè)規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)，水稻田中等地產(chǎn)值為每畝1560元，按土地貢獻(xiàn)率50％計算(在人多地少情況下土地貢獻(xiàn)率甚至超過50％)。那么土地年貢獻(xiàn)產(chǎn)值為780元，按年利率2.25％(按年利率的最高機(jī)會成本計算)、利息稅20％計算農(nóng)地價格：P=A／i(1－t)=780／2.25％×(1-20％)＝43333.3元

第二，確定失地農(nóng)民培訓(xùn)費(fèi)?！稕Q定》指出，要“解決好被征地農(nóng)民就業(yè)”，因此，在征地后，若不能充分妥善安置好他們的就業(yè)，必須給予公平合理的培訓(xùn)費(fèi)，其計算公式為：F-(Ee-Er)(Fd+Fi)，F(xiàn)為失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)費(fèi)用，Ec為市民平均受教育年限，Er為失地農(nóng)民平均受教育年限，F(xiàn)d為失地農(nóng)民直接培訓(xùn)費(fèi)用，F(xiàn)i為失地農(nóng)民間接培訓(xùn)費(fèi)用。這樣，體現(xiàn)在每畝土地上的培訓(xùn)費(fèi)用為：T=F／S，T為每畝土地勞動力培訓(xùn)費(fèi)用，F(xiàn)為每個失地農(nóng)民培訓(xùn)費(fèi)，S為失地農(nóng)民勞動力人均農(nóng)地面積。

第三，確定失地農(nóng)民社會保障費(fèi)。失地農(nóng)民社會保障費(fèi)包括養(yǎng)老保險費(fèi)、醫(yī)療保險費(fèi)、最低生活保障三個主要方面。失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險費(fèi)應(yīng)不低于城市居民的養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)，醫(yī)療保險應(yīng)依據(jù)城市居民醫(yī)療保險標(biāo)準(zhǔn)確定合理費(fèi)用，最低生活保障則應(yīng)略高于城市居民最低生活保障，主要是由于失地農(nóng)民要立足于城市需要一定的成本。

第四，地上附著物及青苗費(fèi)。因征地造成失地農(nóng)民農(nóng)地上的附著物和即將得到收益的青苗也隨之征收，故政府還必須付給失地農(nóng)民地上附著物及青苗費(fèi)，青苗費(fèi)按其預(yù)期收益補(bǔ)償，地上附著物按其市價賠償。

由于征地造成農(nóng)民失去農(nóng)地，并且他們生活又毫無保障，因而因征地造成的一切損失政府都應(yīng)給予公正補(bǔ)償，以真正保障失地農(nóng)民的生活，因此，應(yīng)是以上土地補(bǔ)償費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、社會保障費(fèi)、地上附著物及青苗費(fèi)四項總和才是失地農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)，才屬公正的補(bǔ)償。

3，完善征地補(bǔ)償方式

關(guān)于補(bǔ)償方式，改革的呼聲很強(qiáng)，有些學(xué)者主張借鑒東南沿海征地補(bǔ)償中采用政府、集體與個人共同繳納保險費(fèi)的辦法，將失地農(nóng)民納入社會保障體系中的成功經(jīng)驗(yàn)，提出我國應(yīng)當(dāng)重視對農(nóng)民的社會保險補(bǔ)償方式；有些學(xué)者認(rèn)為，除了以貨幣方式進(jìn)行補(bǔ)償外，在特殊情況下也可以用其他方式予以補(bǔ)償，如采取農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，即以每征收一畝耕地安排一名符合招工條件的多余勞動人口就業(yè)，實(shí)物的產(chǎn)權(quán)調(diào)換，移民安置補(bǔ)償?shù)?；還有一些學(xué)者針對我國一次性貨幣補(bǔ)償?shù)娜秉c(diǎn)，提出了分期補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)安置、留地安置、征地款入人股安置、企業(yè)補(bǔ)貼安置和社會保險安置等多種形式的復(fù)合安置。從我國農(nóng)民謀生技能較低、進(jìn)入城市后就業(yè)困難的現(xiàn)狀出發(fā)，上述補(bǔ)償方式可以彌補(bǔ)單一貨幣補(bǔ)償?shù)牟蛔悖欣谑У剞r(nóng)民的生活安置。除一次性貨幣補(bǔ)償外，還可增加以下幾種補(bǔ)償方式：(1)分期和終身貨幣補(bǔ)償。將一次性的貨幣補(bǔ)償分期、終身發(fā)放，可以給予農(nóng)民長期保障。(2)置換地安置，即給予被征地農(nóng)民相當(dāng)數(shù)量和質(zhì)量的土地。(3)留地安置，即將部分被征收土地給農(nóng)民興辦企業(yè)，從事經(jīng)營活動或招商引資。(4)土地債券安置，即將農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)用直接入股到征收土地上建設(shè)的經(jīng)營性企業(yè)中。

(四)健全和完善農(nóng)地征收程序

由于農(nóng)地征收因公告程序、補(bǔ)償程序不合理，導(dǎo)致失地農(nóng)民合法權(quán)益受到嚴(yán)重侵害，因此，完善農(nóng)地征收程序是保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益的又一重要舉措。以防止政府濫用農(nóng)地征收權(quán)。完善農(nóng)地征收程序應(yīng)從以下兩方面進(jìn)行。

1，改進(jìn)征地公告辦法

為確保農(nóng)地征收工作公開、公正、公平，有效保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，應(yīng)由政府通過頒發(fā)《農(nóng)地征收許可證》、《農(nóng)地征購許可證》來實(shí)現(xiàn)對農(nóng)地的審批，在這一前提下，再改進(jìn)征地公告辦法，以真正確保失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

第一，增加征地報批前的預(yù)公告程序。具體操作步驟為：擬征地的政府部門在確定公共利益項目用地后，立即向被征地農(nóng)民發(fā)布農(nóng)地征收預(yù)公告，告知被征地所在地的董事會，明確征收范圍、征收項目，凍結(jié)地上種植物及其他建筑等，核算控制時點(diǎn)。為防止董事會成員的腐敗行為，應(yīng)由監(jiān)事會參與政府對征地補(bǔ)償初步調(diào)查登記的整個過程，并就征收補(bǔ)償、安置方案等問題與政府部門進(jìn)行協(xié)商，聽取意見和建議。協(xié)商不成的應(yīng)告知農(nóng)民監(jiān)事會，股東大會有要求舉行聽證的權(quán)利，并舉行聽證會，在聽證會過程中應(yīng)有被征地農(nóng)民的半數(shù)以上人參加，最終在聽證會后由擬被征地農(nóng)民、監(jiān)事會、董事會和政府統(tǒng)一協(xié)商而確定。

第二，將原來征地公告和補(bǔ)償方案公告合并為一次公告。在農(nóng)地征收方案依法批準(zhǔn)后，在被征地所在地予以公告，公告期滿后即可實(shí)施補(bǔ)償工作，待補(bǔ)償工作完成后，再向用地單位提供農(nóng)地。

2，增設(shè)征地補(bǔ)償協(xié)商程序

第一，以農(nóng)地征收前期調(diào)查協(xié)商替代現(xiàn)行征地批后補(bǔ)償?shù)怯洝．?dāng)今，我國農(nóng)地征收在批準(zhǔn)后，再由失地農(nóng)民“持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝?，這種程序顯然不符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，因而應(yīng)予以改變。操作步驟為：地方國土資源管理部門在開展征地情況調(diào)查時，要與失地農(nóng)民董事會、監(jiān)事會商談具體的補(bǔ)償費(fèi)、失地農(nóng)民培訓(xùn)費(fèi)及社會保障費(fèi)，充分聽取失地農(nóng)民、監(jiān)事會、董事會三方的意見，并將這一協(xié)商結(jié)果作為制定“征收農(nóng)地方案”的根本依據(jù)。

第二，增設(shè)事前補(bǔ)償程序。當(dāng)前，許多發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家早已采取事前賠償程序，如俄羅斯、美國、法國等國家，而我國由于多方面原因，只采取補(bǔ)償而不是賠償，在這種情況下，即使采取補(bǔ)償，也應(yīng)該采取國際上通行的“先賠后征”程序即采取“先補(bǔ)后征”程序。這有利于防止補(bǔ)償費(fèi)等四方面費(fèi)用的拖欠，也是今后農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展趨勢。具體操作方法是：用地單位將農(nóng)地補(bǔ)償款總額按規(guī)定匯入當(dāng)?shù)赝恋匦姓鞴懿块T在監(jiān)管銀行開立的農(nóng)地補(bǔ)償款監(jiān)管專戶，監(jiān)管銀行提供入賬回單，然后用地單位憑銀行的入賬回單，向土地行政主管部門領(lǐng)取政府的《農(nóng)地征收許可證》。再由董事會向土地行政主管部門提供其接收土地補(bǔ)償費(fèi)的農(nóng)民的開戶銀行名稱、賬號；由監(jiān)事會提供董事會負(fù)責(zé)失地農(nóng)民培訓(xùn)和社會保障所需費(fèi)用而開設(shè)的開戶銀行名稱、賬號。最后，再由監(jiān)管銀行憑土地行政主管部門出具的土地補(bǔ)償款支付通知直接劃款。這種做法能夠有效地防止事后補(bǔ)償所導(dǎo)致的拖欠補(bǔ)償款行為，應(yīng)將其寫進(jìn)法律作為征地程序的完善。

經(jīng)過以上程序的增設(shè)和完善，使農(nóng)地征收有了一條比較完善的程序鏈：申請征地一預(yù)公告一協(xié)商補(bǔ)償一報批一審查批準(zhǔn)一公告一實(shí)施補(bǔ)償一供地，在這種比較完善的征地程序保障下，失地農(nóng)民的合法權(quán)益不再輕易受到非法侵害。

三、促使政府角色回歸：保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益的最后防線

如前所述，各級政府在農(nóng)地征收中扮演了立法者、實(shí)施者和司法者三重角色，這是失地農(nóng)民合法權(quán)益被侵害的重要原因。為切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益，必須促使政府角色回歸其應(yīng)然狀態(tài)，從而為失地農(nóng)民合法權(quán)益的有效保護(hù)筑起最后一道防線。促使政府角色回歸應(yīng)然狀態(tài)應(yīng)從以下兩方面著手。

(一)充分尊重農(nóng)民市場主體地位

實(shí)踐表明，農(nóng)地征收主要有基于公共利益的征地和基于非公共利益的征地兩類，無論哪種形式的征地，必須充分尊重農(nóng)民市場主體地位，這是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。就公共利益的征地而言，各級政府既是實(shí)施者，又擁有立法者和司法者的職能。由于政府立法職能不完善而導(dǎo)致公共利益界定不明確，從而成為失地農(nóng)民合法權(quán)益被侵害的法律根源。同時，征地補(bǔ)償又因?yàn)檎畧?zhí)行司法者的職能而往往無法貫徹落實(shí)《土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定，導(dǎo)致征地補(bǔ)償過低、拖欠征地補(bǔ)償款，甚至截留與挪用征地補(bǔ)償費(fèi)用等損害失地農(nóng)民合法利益的行為。因此，只有切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，明確界定公共利益的具體范圍，才能真正保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益。就非公共利益的征地而言，由于農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，政府只應(yīng)該執(zhí)行監(jiān)督者的職能，應(yīng)該讓農(nóng)民自己與農(nóng)地需求單位直接對話，進(jìn)而協(xié)商解決征地事宜，而不能由政府代替農(nóng)民與需地單位協(xié)商簽訂補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、方式和安置費(fèi)用以及地上附著物與青苗費(fèi)等一切問題。因此，政府應(yīng)該切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，讓農(nóng)民成為市場交易的真正主體，才能真正保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益。

(二)加強(qiáng)征地監(jiān)督管理，強(qiáng)化征地執(zhí)法監(jiān)督

在尊重農(nóng)民市場主體地位的前提下，要充分保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，還必須加強(qiáng)政府對整個征地過程的監(jiān)督管理，加大執(zhí)法力度。政府對征地的監(jiān)督管理包括征地審批、征地實(shí)施和追究違法征地行為三個主要方面。第一，切實(shí)加強(qiáng)對征地審批過程的監(jiān)督管理，為保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益構(gòu)筑堅實(shí)的“防火墻”。由于《土地管理法》賦予省級政府和國務(wù)院征地審批權(quán)，因而各級政府切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益責(zé)無旁貸，加強(qiáng)對征地審批的監(jiān)督管理理應(yīng)成為各級政府保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益的首要任務(wù)。第二，加強(qiáng)對征地實(shí)施過程的監(jiān)督管理，做到“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)”。由于《土地管理法》賦予縣級以上地方人民政府組織實(shí)施農(nóng)地征收權(quán)，因此嚴(yán)格執(zhí)行各項法律法規(guī)是各級政府的重要任務(wù)。特別是對征地補(bǔ)償和安置不落實(shí)的。應(yīng)堅決禁止用地單位強(qiáng)行使用被征土地。第三。加強(qiáng)對違法征地的監(jiān)督管理，做到“違法必究”。由于《土地管理法實(shí)施條例》賦予縣級以上各級人民政府擁有征地補(bǔ)償和安置爭議裁決權(quán)，因此，加強(qiáng)對違法征地行為的監(jiān)督管理也是各級政府保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益的重要任務(wù)。具體而言：一是嚴(yán)格執(zhí)行土地管理責(zé)任追究制度，對違反法律規(guī)定擅自修改土地利用總體規(guī)劃、非法占用基本農(nóng)田、減免或者欠繳新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等行為，應(yīng)依法追究法律責(zé)任；二是加強(qiáng)對土地執(zhí)法行為的監(jiān)督，堅決糾正違法用地只通過繳納行政罰款就補(bǔ)辦合法手續(xù)的行為；三是加大依法查處違反土地管理法律法規(guī)行為的力度。對違法批地的國家機(jī)關(guān)工作人員，嚴(yán)格按照監(jiān)察部、國土資源部《關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法》給予行政處分，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任，并依法承擔(dān)民事賠償責(zé)任；對不按法定標(biāo)準(zhǔn)給予失地農(nóng)民補(bǔ)償，拖欠、截留和挪用征地補(bǔ)償?shù)倪`法行為依法追究責(zé)任。并依法承擔(dān)民事賠償責(zé)任；對于對違法征地行為不依法追究相關(guān)人員責(zé)任的執(zhí)法者執(zhí)行最嚴(yán)格的懲罰制度，追究其違法責(zé)任，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任，并承擔(dān)民事賠償責(zé)任。

綜上所述，侵害失地農(nóng)民合法權(quán)益已成為農(nóng)地征收中的“孿生姐妹”，農(nóng)地征收中侵害失地農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象長期屢禁不止，這已成為嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定的重要根源，并嚴(yán)重影響社會主義和諧社會的構(gòu)建。因而切實(shí)解決這一制約中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“頑癥”，是各級政府的當(dāng)務(wù)之急。為切實(shí)根除這一頑癥，亟需從完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，改革農(nóng)地征收制度，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能、促使政府角色回歸應(yīng)然狀態(tài)等方面多管齊下，形成強(qiáng)大的合力。