關(guān)于公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長均衡發(fā)展的思考

摘要：公共服務(wù)的發(fā)展必須和經(jīng)濟(jì)增長保持均衡。公共服務(wù)的目標(biāo)是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中實(shí)現(xiàn)的，這不僅是一個(gè)發(fā)展的過程，同時(shí)也是一個(gè)改革的過程。公共服務(wù)體系的建立與完善是社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的基礎(chǔ)，公共服務(wù)離不開經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展又離不開社會(huì)穩(wěn)定。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中。公共服務(wù)建立與發(fā)展應(yīng)當(dāng)適度超前，不僅可以防止由于忽視公共服務(wù)而造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中斷與停滯，而且也是經(jīng)濟(jì)長期持續(xù)快速發(fā)展的根本保證。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；公共需求；經(jīng)濟(jì)增長；協(xié)調(diào)發(fā)展

中圖分類號(hào)：F061.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1502(2010)03-0028-04

一、公共服務(wù)改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的矛盾

基本公共服務(wù)是政府提供的公共服務(wù)體系中的最基本的內(nèi)容，或者說是指政府為滿足社會(huì)成員生存與發(fā)展的最低層次需要而提供的民生性的公共服務(wù)。世界各國由于受各自的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，在界定社會(huì)成員生存與發(fā)展的基本公共需要內(nèi)容和由此決定的政府提供的基本公共服務(wù)水平方面也不完全相同，最明顯的標(biāo)志是發(fā)達(dá)國家提供的維護(hù)公民生存權(quán)的“低?！彼胶铜h(huán)境保護(hù)水平等基本公共服務(wù)水平普遍高于發(fā)展中國家。同時(shí)還要看到，即便是同一國家在不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，由于受不斷提高的社會(huì)最低層次的公共需要水平和政府提供公共服務(wù)財(cái)力與能力等因素的影響，政府提供的基本公共服務(wù)水平也會(huì)存在很大差異，總體上呈現(xiàn)了基本公共服務(wù)水平不斷提高的變化趨勢。

在20世紀(jì)90年代中期以前，我國實(shí)行低工資下的福利性消費(fèi)體制，城市居民的住房、醫(yī)療、教育等項(xiàng)消費(fèi)實(shí)行行政配給制度，個(gè)人消費(fèi)需求基本上只包含了基本生活需求和少量耐用品需求，居民支出預(yù)期主要受價(jià)格和商品供求狀況的影響。自90年代中期開始，政府推進(jìn)了養(yǎng)老、醫(yī)療和教育體制改革。取消了福利分房、推行教育產(chǎn)業(yè)化、醫(yī)療市場化，企業(yè)職工的養(yǎng)老也由企業(yè)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)向社會(huì)統(tǒng)籌。福利性消費(fèi)體制逐步被市場化消費(fèi)體制所取代，社會(huì)保障和社會(huì)福利水平開始了大幅度地調(diào)整，由個(gè)人負(fù)擔(dān)的支出范圍急劇擴(kuò)大，以前主要由政府或企業(yè)以實(shí)物形式供給的住房、醫(yī)療、教育等消費(fèi)所需費(fèi)用，轉(zhuǎn)而由居民個(gè)人承擔(dān)。但由于改革過程中出現(xiàn)哪些是由政府提供公共品，哪些是由居民自己承擔(dān)的誤區(qū)和模糊，特別是在新舊體制交替過程中，住房價(jià)格上漲、醫(yī)藥費(fèi)價(jià)格上漲、教育費(fèi)用上漲速度之快超過多數(shù)家庭收入增長速度，其消費(fèi)價(jià)格與大多數(shù)居民的收入水平相比顯得過高。在新舊體制交替過程中，公共服務(wù)改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾表現(xiàn)為：

1，公共需求的全面快速增長與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺的矛盾日益凸顯。基本公共服務(wù)不到位的問題已經(jīng)成為日益突出的階段性矛盾。我國正由生存型向發(fā)展型社會(huì)過渡，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的壓力逐步增大。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)相繼超越生存型社會(huì)的臨界值，開始由生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)過渡。在這一進(jìn)程中，廣大社會(huì)成員的公共需求全面、快速增長，公共產(chǎn)品短缺，基本公共服務(wù)不到位的問題已經(jīng)成為日益突出的階段性矛盾。

2，在體制轉(zhuǎn)軌、新舊產(chǎn)業(yè)更替、社會(huì)加速轉(zhuǎn)型過程中，城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間、不同群體之間的居民財(cái)富、居民收入、居民消費(fèi)呈現(xiàn)了差距不斷拉大的趨勢。伴隨著居民收入差距和消費(fèi)差距的不斷拉大，出現(xiàn)了一些“上不起學(xué)”、“看不起病”、“住不上房”的特殊困難群體，產(chǎn)生了一些群眾普遍關(guān)注的民生性的公共服務(wù)問題。這些關(guān)系到居民基本生存與發(fā)展需要的公共性、民生性問題是亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。

3，基本公共服務(wù)機(jī)會(huì)不均等，尤其是城鄉(xiāng)分割的體制使廣大農(nóng)民和進(jìn)城的農(nóng)民工沒有享受到應(yīng)有的“國民待遇”。例如，在就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保等基本公共服務(wù)方面，城鄉(xiāng)之間存在著巨大的落差。即使是已經(jīng)進(jìn)入城市的農(nóng)民工依然存在身份問題，不僅工資太低，而且沒有社會(huì)保障，加之僵化的戶籍制度等，嚴(yán)重影響了勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間的合理流動(dòng)。

4，城鄉(xiāng)供給制度不均衡。新中國成立以來我國實(shí)行的是非均衡的工農(nóng)發(fā)展模式，政府“重城市輕農(nóng)村”，使得我國長期以來城市和農(nóng)村公共品處于失衡狀態(tài)。在現(xiàn)行的公共品供給的體制下，政府把大量的公共資源投入到城市中，而對農(nóng)村的投入較少。由于公共產(chǎn)品供給制度改革滯后，水、電、路、通訊、學(xué)校、醫(yī)院、圖書館等公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給，在城鄉(xiāng)之間存在著較大的差距。城市地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施由政府提供，建設(shè)資金來自于財(cái)政撥款。有強(qiáng)有力的制度保證實(shí)施；而農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施，則仍主要靠農(nóng)村和農(nóng)民自行解決，各級(jí)財(cái)政對農(nóng)村投入相對較少。圖書館、體育館、影劇院等公共文化設(shè)施主要集中于城市，農(nóng)村文化建設(shè)相對薄弱，普遍存在基礎(chǔ)差、設(shè)施落后的問題。

5，農(nóng)村公共品供給缺乏有效的需求表達(dá)和供給決策機(jī)制。由于現(xiàn)階段農(nóng)村的民主建設(shè)還不夠完善，農(nóng)民還不能有效地表達(dá)對公共品的需求意愿，這樣就造成了農(nóng)村公共品的供給和需求不對稱。長期以來，財(cái)政收入基本上集中在中央政府以及地方政府手中，基層缺乏固定的資金來源。在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和不均衡的公共品供給制度下，農(nóng)村公共品的供給要靠農(nóng)村基層和農(nóng)民來分?jǐn)偂?/p>

二、公共服務(wù)對社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

1，公共服務(wù)體系的建立與完善是社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。英國、美國等發(fā)達(dá)國家目前在公共服務(wù)管理和制度建設(shè)方面比較成熟，并且已經(jīng)成為世界較為完善的發(fā)展模式。但是，英國、美國等發(fā)達(dá)國家也曾經(jīng)過度迷信市場自我調(diào)節(jié)的能力與自由競爭機(jī)制，沒有及時(shí)建立以社會(huì)保險(xiǎn)為主的公共服務(wù)制度，原來的小型政府理論(政府作用只局限于國家防務(wù)、警備以及簡單的行政管理)已不能解決當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。經(jīng)濟(jì)長期停滯、徘徊，并最終導(dǎo)致了20世紀(jì)30年代美國經(jīng)濟(jì)大蕭條。1929年經(jīng)濟(jì)大危機(jī)后，美國羅斯福政府被迫實(shí)施“新政”，于1935年頒布《社會(huì)保障法》。完善的公共服務(wù)制度使美國開始了長達(dá)七十余年的經(jīng)濟(jì)增長過程。社會(huì)經(jīng)濟(jì)長期較為平穩(wěn)發(fā)展，其中重要因素之一在于羅斯福新政有效遏制了經(jīng)濟(jì)自由放任所導(dǎo)致的社會(huì)危機(jī)，并且逐漸使政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)合法化、制度化、固定化。

2，公共服務(wù)必須適度超前發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，公共服務(wù)體系建立與發(fā)展應(yīng)當(dāng)適度超前發(fā)展，不僅可以防止由于忽視公共服務(wù)職能而造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中斷與停滯，而且也是經(jīng)濟(jì)長期持續(xù)快速發(fā)展的根本保證。公共服務(wù)具有整體性、系統(tǒng)性和基礎(chǔ)性，公共服務(wù)制度的建立和公共服務(wù)的普及就需要系統(tǒng)設(shè)計(jì)、適度超前發(fā)展。如義務(wù)教育制度的普及在許多國家都是率先完成的，這樣才能保證為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供人力資源基礎(chǔ)。

3，公共服務(wù)體系建立與完善必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，避免社會(huì)福利水平過高而影響經(jīng)濟(jì)增長。在這方面西方國家“福利國家”建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)也給我們帶來許多借鑒和啟示。公共服務(wù)特別是社會(huì)保障增長過快，超出了現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)所能承受的范圍，會(huì)給經(jīng)濟(jì)增長和國家的宏觀調(diào)控能力帶來負(fù)面影響，導(dǎo)致稅收過高、通貨膨脹、失業(yè)危機(jī)顯現(xiàn)、財(cái)政危機(jī)加劇等后果。這也是西方國家“福利國家的危機(jī)”后，普遍開展新公共管理改革的根本原因。20世紀(jì)70年代開始，歐洲國家陷入戰(zhàn)后嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，德國、荷蘭等國在很長一段時(shí)間里陷入“滯脹”，“福利國家”的負(fù)面效應(yīng)日益突出。最主要表現(xiàn)在：福利支出擴(kuò)大快于經(jīng)濟(jì)增長，居高不下的失業(yè)率導(dǎo)致失業(yè)津貼增加，人口老齡化造成養(yǎng)老津貼增加以及醫(yī)療費(fèi)用膨脹。

4，公共福利增長和經(jīng)濟(jì)增長必須保持均衡。公共服務(wù)離不開經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展又離不開社會(huì)穩(wěn)定。公共服務(wù)的目標(biāo)是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中實(shí)現(xiàn)的，不僅是一個(gè)發(fā)展的過程，同時(shí)也是一個(gè)改革的過程。一方面，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)“蛋糕”做大、政府財(cái)力增強(qiáng)，才能更好地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，這也是公共服務(wù)均等化的物質(zhì)條件和財(cái)力基礎(chǔ)。另一方面，基本公共服務(wù)是在其特定的體制下供給的，沒有合理的基本公共服務(wù)供給制度及相關(guān)體制，不僅財(cái)力再多也不會(huì)有效率，還會(huì)導(dǎo)致資源嚴(yán)重浪費(fèi)。因此，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是財(cái)力與制度兩者相結(jié)合的產(chǎn)物，財(cái)力必須跟上，制度也要改進(jìn)。對于公共財(cái)政而言，也要在構(gòu)建和諧社會(huì)的要求下，以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向，進(jìn)一步完善公共財(cái)政制度。經(jīng)濟(jì)發(fā)展要通過資源的合理配置提高效益，而且為了社會(huì)化再生產(chǎn)要進(jìn)行必要的積累。強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障而分配過多，就會(huì)削弱積累。因此，必須扣除發(fā)展經(jīng)濟(jì)所需要的積累部分，將剩余部分公平地分配給全體國民，使國民享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的實(shí)惠。

三、我國公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的對策與建議

1，合理劃分各級(jí)政府事權(quán)財(cái)權(quán)是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要前提。加拿大和美國三級(jí)政府的事權(quán)財(cái)權(quán)關(guān)系非常清晰。以美國為例，聯(lián)邦政府的收入主要來源是個(gè)人所得稅，其最大的支出項(xiàng)目是法律規(guī)定必保的國民社會(huì)福利項(xiàng)目，包括對老年人、兒童、殘疾人和收程度在貧困線以下者的生活補(bǔ)助與醫(yī)療補(bǔ)助等。州政府的收入來源是銷售稅和所得稅，其最大的支出項(xiàng)目是對地方政府的撥款和教育支出。地方政府最大的兩項(xiàng)收入來源是房地產(chǎn)稅和上級(jí)政府的撥款，其支出主要用于地方的公共服務(wù)項(xiàng)目，包括中小學(xué)教育等。因此，我國政府的主要職能應(yīng)放到提供公共服務(wù)上，明確收支責(zé)任和收支權(quán)益，以確保政府所提供的公共服務(wù)水平，同時(shí)，根據(jù)各級(jí)政府所承擔(dān)的公共事務(wù)范圍，合理界定和分配其財(cái)權(quán)、財(cái)力以及提供和接收轉(zhuǎn)移支付資金的額度。

2，強(qiáng)化公共財(cái)政統(tǒng)籌安排政府財(cái)力的能力。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，要按照公共財(cái)政的要求加強(qiáng)收支兩條線管理，強(qiáng)化財(cái)政部門統(tǒng)籌安排政府財(cái)力的能力。在加強(qiáng)和規(guī)范對非稅收收入的征管，強(qiáng)化“收支兩條線”管理的基礎(chǔ)上，提高財(cái)政統(tǒng)籌安排政府資金的能力。另一方面，努力建立統(tǒng)一的財(cái)政收入體系，將所有的政府收入完全歸集于財(cái)政管理，實(shí)行全口徑預(yù)算管理。另一方面，積極推進(jìn)部門綜合預(yù)算，對納入財(cái)政綜合預(yù)算的政府非稅收收入實(shí)行統(tǒng)籌安排，集中財(cái)力努力提供基本公共服務(wù)，真正改變財(cái)政對一些預(yù)算外收入只負(fù)責(zé)收支管理而不能統(tǒng)籌安排使用的局面，切實(shí)增強(qiáng)政府對非稅收收入的調(diào)控能力。

3，公共支出進(jìn)一步向基本公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度。第一，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育體制，促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。從制度上保障農(nóng)村孩子享受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)。第二，逐步建立農(nóng)村公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加快建立和推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，保障農(nóng)民享有衛(wèi)生保健和基本醫(yī)療服務(wù)。第三，建立城鄉(xiāng)可銜接的農(nóng)村社會(huì)保障體系。建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度。解決失地農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)保障問題，積極探索建立符合農(nóng)村特點(diǎn)的養(yǎng)老保障制度。第四，支持建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、公平競爭的勞動(dòng)力市場，統(tǒng)一城鄉(xiāng)就業(yè)政策和管理體制，取消對農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的各種限制，建立保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的長效機(jī)制，營造公平的就業(yè)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。

4，調(diào)整財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式，實(shí)行縱向轉(zhuǎn)移與橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的模式。在國際上，大多數(shù)國家都實(shí)行單一的縱向轉(zhuǎn)移模式，即中央政府對地方政府、上級(jí)政府對下級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式。只有德國、瑞典和比利時(shí)等少數(shù)國家實(shí)行縱向和橫向混合的轉(zhuǎn)移模式，即在實(shí)行縱向轉(zhuǎn)移的同時(shí)，還實(shí)行富裕州向貧困州進(jìn)行橫向轉(zhuǎn)移。我國一直實(shí)行單一的縱向轉(zhuǎn)移模式，目前在繼續(xù)實(shí)行以縱向轉(zhuǎn)移模式為主的同時(shí)。要適時(shí)研究探討橫向轉(zhuǎn)移，實(shí)行縱向轉(zhuǎn)移與橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的模式。建立科學(xué)有效的轉(zhuǎn)移支付管理辦法，進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金的項(xiàng)目、內(nèi)容和撥款程序，發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)有的使用效益。財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，適時(shí)調(diào)整轉(zhuǎn)移支付政策。

5，鼓勵(lì)公共服務(wù)實(shí)行社會(huì)化、市場化和提供者的多元化。公共服務(wù)的社會(huì)化、市場化是許多國家公共服務(wù)改革的一個(gè)基本趨向。隨著社會(huì)的發(fā)展，公民在物質(zhì)生活和精神生活方面的要求也越來越多，公民們已經(jīng)開始認(rèn)識(shí)到管得最少的政府才是最好的政府，同時(shí)公民要求直接參與公共服務(wù)的供給過程，要求政府賦予其更多的選擇權(quán)利。作為企業(yè)也越來越希望政府改變固有的公共服務(wù)提供方式，希望政府支出更多地向他們傾斜，為其提供更多的勞動(dòng)、就業(yè)和商業(yè)機(jī)會(huì)。通過公共服務(wù)的社會(huì)化、市場化改革，提高了管理效率，增強(qiáng)了公共服務(wù)決策的科學(xué)性，同時(shí)也降低了公共服務(wù)成本，提高了服務(wù)水平。

6，建立健全基本公共服務(wù)績效評價(jià)和考核體系?？冃гu估體系應(yīng)包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障、社會(huì)救助、公共就業(yè)服務(wù)等方面的單項(xiàng)和綜合評估。同時(shí)，還需要完善評估程序，包括目標(biāo)制定、執(zhí)行、評估等環(huán)節(jié)的規(guī)范。建立基本公共服務(wù)嚴(yán)格的問責(zé)制。將基本公共服務(wù)績效評估與干部選拔、任用和內(nèi)部激勵(lì)相聯(lián)系，結(jié)合人事制度改革，把公共服務(wù)指標(biāo)納入干部考核體系，在此基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)政府對基本公共服務(wù)供給的監(jiān)管職責(zé)。