論我國公共政策執(zhí)行中的官僚組織

劉曉蓮 張麗娜

[摘要]建立在法理基礎(chǔ)上的官僚組織，作為公共政策執(zhí)行的主體，面臨些困境。本文依據(jù)官僚組織的幾個特征：對效率的追求、工具理性、非人格特征、封閉的組織系統(tǒng)等，來闡述其面臨的困境，并簡述了解決困境的途徑。

[關(guān)鍵詞]政策執(zhí)行；官僚組織；困境

中圖分類號：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-5918(2009)04-0078-02

一、官僚組織的理論概述

在韋伯的三種權(quán)威中(傳統(tǒng)權(quán)威、魅力權(quán)威、法理權(quán)威)，建立在法理權(quán)威基礎(chǔ)上的官僚組織，是遵循法治和理性精神的。現(xiàn)代社會最穩(wěn)定、最有效率的組織類型。在資本主義現(xiàn)代化和追求利益最大化的背景下，韋伯的官僚組織首先追求是的最高效率，“資本主義受到的是想要創(chuàng)造最高生產(chǎn)率和最高效率的不可阻擋的力量的驅(qū)使……資本主義的進(jìn)一步發(fā)展必然會導(dǎo)致社會交往的所有層面上出現(xiàn)效率更高的官僚組織和程度更高的形式理性組織。”追求效率的官僚組織是依據(jù)法制和理性運(yùn)行的，這是官僚組織不同于傳統(tǒng)組織和魅力型組織的實(shí)質(zhì)之處。建立法制和理性基礎(chǔ)上的官僚組織，是在消除人的價值觀念，按照法律制度形成非人格化的層級節(jié)制體系和部門結(jié)構(gòu)。“從工具理性角度上來說，這種組織是進(jìn)行社會管理最合理的手段。官僚組織在精確性、穩(wěn)定性、嚴(yán)格的紀(jì)律性、可靠性等方面，比其他組織形式都要優(yōu)越。資本主義的發(fā)展，使大規(guī)模社會組織迅速成長起來，官僚組織是人類迄今發(fā)現(xiàn)的管理大型組織的最好模式?！?/p>

作為官僚制的運(yùn)行機(jī)構(gòu)，從實(shí)踐的角度來看，官僚組織就有以下特征：(1)職務(wù)等級制，官僚組織中的職位，依據(jù)法律制度，按權(quán)力大小，形成金字塔形的等級序列，而且下屬必須服從上級的命令和接受上級的監(jiān)督；(2)規(guī)則化，建立在工具理性基礎(chǔ)上的官僚組織排除價值理性的作用，組織成員按嚴(yán)格的法令和規(guī)章進(jìn)行工作，機(jī)構(gòu)的管理建立在書面文件的基礎(chǔ)之上：(3)專業(yè)分工和技術(shù)化，對成員進(jìn)行合理分工并明確每人的工作范圍及權(quán)責(zé)，然后通過技術(shù)培訓(xùn)來提高工作效率，每個成員都必須專精于自身崗位的工作，并憑自己的專業(yè)技術(shù)能力獲取報酬；(4)公私分化，即公務(wù)活動領(lǐng)域與私人生活領(lǐng)域截然分開；(5)非人格化，官僚組織改變了傳統(tǒng)社會中的人身依附和個人忠誠，服從法律和規(guī)則，官僚組織的運(yùn)行不受個人的感情的支配，排除了人的感情。

二、我國公共政策執(zhí)行中官僚組織及其面臨的困境

近些年來，學(xué)者們在研究政策執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)，政策執(zhí)行的失敗表現(xiàn)有：(一)強(qiáng)調(diào)地方利益，忽視全局利益，常見的表現(xiàn)形式有附加式政策執(zhí)行、象征式政策執(zhí)行、選擇式政策執(zhí)行、替代式政策執(zhí)行和抵制式政策執(zhí)行等；(二)重視近期效益，忽視長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略；(三)功于神秘性，疏于透明性；(四)有法不依；(五)自由裁量權(quán)的濫用。從這些政策失敗的表現(xiàn)來看，都涉及到政策執(zhí)行的主體，即官僚組織。以下將從官僚組織的內(nèi)在機(jī)制與外部作用來分析官僚組織在政策執(zhí)行過程中的困境及其原因。

(一)官僚組織的內(nèi)部機(jī)制

1.對效率的追求

以法理為基礎(chǔ)的官僚組織，受到創(chuàng)造最高生產(chǎn)率和最高效率的力量的驅(qū)使。追求效率具有科學(xué)的性質(zhì)，把官僚組織的目標(biāo)科學(xué)化和清晰化，對于明確組織的目標(biāo)具有積極意義。追求效率的官僚組織雖然在理論具有—定的意義，但在現(xiàn)實(shí)中卻受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。

在公共領(lǐng)域，不像私人領(lǐng)域可以清楚明確地計算出成本與效果，通常經(jīng)濟(jì)成本和效果是容易計算和測量的，社會、環(huán)境、健康等成本和效果卻難以計算。另外，在以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的公共領(lǐng)域，效率通常不是公共組織優(yōu)先考慮的因素，像在評估公共政策執(zhí)行時，效率只是評估項(xiàng)目中的一項(xiàng)，目標(biāo)群體的滿意度、政策執(zhí)行工具的選擇、對環(huán)境的影響等也是政策執(zhí)行評估中的項(xiàng)目。

2.自由裁量權(quán)

隨著現(xiàn)代社會關(guān)系的復(fù)雜多變以及立法工作的滯后，為適應(yīng)社會環(huán)境的變化，官僚組織擁有行政自由裁量。實(shí)現(xiàn)行政的靈活性和能動性。同樣，在公共政策執(zhí)行過程中，由于政策具體環(huán)境的特殊性和復(fù)雜多變性，使得執(zhí)行機(jī)關(guān)必須行使自由裁量權(quán)，根據(jù)具體執(zhí)行環(huán)境作出適當(dāng)?shù)恼哒{(diào)整。

在官僚組織理論中，依據(jù)組織的工具理性，公私分明和非人格化的特征，在政策執(zhí)行中自由裁量權(quán)是能過得到合理和合法的運(yùn)用的。在實(shí)踐中官僚組織并非完完全全地按照韋伯的組織理論設(shè)計的，官僚組織并非是完全理性的。受到自身組織的利益、組織成員素質(zhì)等因素影響。公共政策制定與政策執(zhí)行之間存在彈性空間，也就是官僚組織有一定的自由裁量權(quán)，這為一些官僚組織謀取自身利益提供了條件。

1.官僚組織的工具理性

在政策執(zhí)行中的價值理性和工具理性的沖突首先表現(xiàn)在價值目標(biāo)的沖突，制定和執(zhí)行公共政策的價值目標(biāo)是為了公正分配社會資源，協(xié)調(diào)社會成員的利益差別和矛盾，解決公共領(lǐng)域重大問題，而在追求效率和實(shí)施技術(shù)的控制中的工具理性，對于公共政策所要達(dá)到的價值目標(biāo)卻無能為力。其次是人的主觀作用與客觀責(zé)任之間的沖突，在韋伯設(shè)計的官僚組織中，組織成員只是官僚制“機(jī)器”中的一個零件，他們的責(zé)任和義務(wù)已經(jīng)規(guī)定了，排除人的能動作用。

2.組織成員的非人格化特征

首先是政策執(zhí)行人員的“經(jīng)濟(jì)人”意識，也就是說受利益驅(qū)動。政策執(zhí)行人員的自身利益需求和行為導(dǎo)向會影響政策的執(zhí)行。其次是要使組織成員在政策執(zhí)行過程中始終保持“價值中立”使難以做到的。法國行政學(xué)家夏爾·德巴什認(rèn)為，對行政主體來說，“如果決策與他所期望的東西不相符合或在他看來是無法實(shí)施時，他將反對這種毫無活力的東西或者試圖改變既定措施的內(nèi)容。”

(二)官僚組織的外部作用

1.政策環(huán)境的變化

以三權(quán)分立為基礎(chǔ)的官僚制，官僚組織在的任務(wù)是執(zhí)行政治權(quán)力機(jī)關(guān)的命令，價值問題及政策制定等問題都是由權(quán)力機(jī)構(gòu)決定的。在制定政策時，權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)該會考慮和預(yù)測政策環(huán)境，但在政策執(zhí)行時有其具體的執(zhí)行環(huán)境。

政策執(zhí)行環(huán)境包括宏觀環(huán)境(政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會文化環(huán)境和國際環(huán)境)和微觀環(huán)境(組織結(jié)構(gòu)、組織資源、組織文化和組織運(yùn)行機(jī)制)，是政策賴以實(shí)施的基本條件。公共政策系統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)特性和功能，在很大程度上取決與其所處的政策環(huán)境，政策環(huán)境對政策具有直接的影響作用。作為一種封閉式結(jié)構(gòu)的官僚組織，缺少對環(huán)境特別是外部環(huán)境的變化的應(yīng)變能力。

2.組織的溝通與協(xié)調(diào)

“官僚制是一種高度自主且具有封閉性的組織形態(tài)，原因正如安東尼·唐斯在論述官僚制的基本特征時所指出的那樣：‘官僚制的產(chǎn)出的主要部分并不是直接或間接地由組織外部的市場通過權(quán)衡機(jī)制來評估。它依據(jù)理性規(guī)則建立，并依據(jù)非人格化的規(guī)則運(yùn)行，加之官僚制所具有的穩(wěn)定工作人員這一特征。工作人員只需要嚴(yán)守規(guī)則就不會面臨去職的危險，他們無需直接對公眾的需求進(jìn)行回應(yīng)?！狈忾]和穩(wěn)定固定的組織結(jié)構(gòu)，使得官僚組織及其成員沒有的動力和能力與其他組織和環(huán)境進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)。

然而在政策執(zhí)行過程，溝通是政策執(zhí)行過程中各級組織人員進(jìn)行信息交流、傳遞的過程，是對于政策目標(biāo)及其相關(guān)問題獲得統(tǒng)一認(rèn)識的方法和程序；協(xié)調(diào)是政策執(zhí)行主體在執(zhí)行過程中的相互配合。政策執(zhí)行中組織需要與多個執(zhí)行要素進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)：首先是政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)與制定機(jī)構(gòu)之間的溝通與協(xié)調(diào)；其次是各執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的溝通與協(xié)調(diào)；然后是執(zhí)行機(jī)構(gòu)與目標(biāo)群體之間的溝通與協(xié)調(diào)。政策執(zhí)行中官僚組織需要擁有較強(qiáng)的溝通協(xié)調(diào)能力，才能有效地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

三、解決途徑

面對官僚組織理論上和實(shí)現(xiàn)中的困境，在知識經(jīng)濟(jì)和信息化的環(huán)境中，在繼承官僚組織優(yōu)勢和克服官僚組織的困境的基礎(chǔ)上，提出了學(xué)習(xí)型組織理論、混沌理論、虛擬組織理論等各類組織形式。在政策執(zhí)行中，官僚組織面臨的困境一方面是組織自身存在的問題，另一方面是官僚組織的理念和價值基礎(chǔ)沒有得到貫徹。解決困境的途徑有：

1.重塑公共政策價值理性?！皩τ诋?dāng)今中國公共政策執(zhí)行的價值定位，主要是對公共政策執(zhí)行的公共性的恢復(fù)增強(qiáng)政策內(nèi)容的可執(zhí)行性，培養(yǎng)以公平、公正、為人民服務(wù)等道德原則為核心的公共倫理關(guān)系，追求公共政策執(zhí)行的道德化。這是價值理性與工具理性調(diào)適整合的前提。”在注重執(zhí)行的效率時，也應(yīng)該保證執(zhí)行中的公平和公正。

2.完善法律規(guī)章制度。建立在法理基礎(chǔ)上的官僚組織。應(yīng)該是具備完善的法律制度。但現(xiàn)實(shí)中，組織、組織之間以及組織成員的義務(wù)責(zé)任沒有清晰明確的界定。存在大量的腐敗和“尋租”現(xiàn)象，關(guān)于政策執(zhí)行和執(zhí)行組織以及人們監(jiān)督組織的法律規(guī)范并不多，特別是對裁量權(quán)的問題。完善相關(guān)法律制度，界定執(zhí)行組織和人員的責(zé)任，能夠防止政策執(zhí)行的異化。確保公共利益的實(shí)現(xiàn)。

3.提升官僚組織成員的行政道德信念。由于公共政策所面臨事務(wù)的復(fù)雜多元性性，法律制度不可能完全規(guī)定行政活動的每一個方面，也不可能準(zhǔn)確地預(yù)見到客觀換環(huán)境的變化。因此組織必然面對法律沒有規(guī)定和界定的問題。組織及其成員在政策執(zhí)行中具有一定的道德自主性。“行政人員的道德自主性使得其在處理個體與個體、個體與集體之間利益關(guān)系時具備了行為選擇的能力與自由。”同時也需要行政人員有較高的行政道德素養(yǎng)，避免利用手中的權(quán)力謀取私利。

4.建立開放的組織系統(tǒng)。封閉式的官僚組織系統(tǒng)。缺乏回應(yīng)公眾需求和外界的監(jiān)督，自身容易滋生腐敗。公共政策執(zhí)行系統(tǒng)中包含了具體政策、政策工具、執(zhí)行主體、執(zhí)行環(huán)境、目標(biāo)群體等因素，執(zhí)行體統(tǒng)是一個開放、眾多因素相互連接的系統(tǒng)。官僚組織作為政策執(zhí)行中的主體，需要擁有與其他因素溝通和協(xié)調(diào)的能力，應(yīng)對外部環(huán)境變化的能力，滿足公眾的公共利益的要求。

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