西方傳媒產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制及其對我國的啟示

崔國平

摘要：由于傳媒市場的失靈和傳媒的技術(shù)特征、傳播特征，西方國家大多對傳媒產(chǎn)業(yè)實(shí)行獨(dú)立的政府規(guī)制，我國由于長期重視傳媒產(chǎn)業(yè)的意識形態(tài)屬性，所以對傳媒產(chǎn)業(yè)的規(guī)制更有其特殊性。西方傳媒產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制模式不同，經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，但也呈現(xiàn)出一些共同的特點(diǎn)。中西傳媒產(chǎn)業(yè)規(guī)制的發(fā)展都遵循一些普遍原則，因此我國應(yīng)立足于轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)，借鑒西方傳媒產(chǎn)業(yè)規(guī)制的經(jīng)驗，構(gòu)建出適合我國的政府規(guī)制體系。

關(guān)鍵詞：傳媒產(chǎn)業(yè)；市場失靈；意識形態(tài)；政府規(guī)制；模式

中圖分類號：G206.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009—9107(2009)05—0080—05

一、引言

在《傳媒藍(lán)皮書》中，傳媒產(chǎn)業(yè)是指報業(yè)、期刊、圖書出版、廣播、電視、電影、音像、網(wǎng)絡(luò)、移動媒體、廣告公司十大行業(yè)的總稱。自20世紀(jì)60年代以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)的增長，第三產(chǎn)業(yè)中的傳媒產(chǎn)業(yè)獲得了迅速的發(fā)展，成為當(dāng)代世界全球化的基本條件和最主要的推動力之一。較短的成長周期和較高的投資回報率等因素使傳媒產(chǎn)業(yè)被熱捧為“朝陽產(chǎn)業(yè)”。同時，當(dāng)代傳媒產(chǎn)業(yè)也經(jīng)歷了諸多重大變遷，傳媒技術(shù)形態(tài)不斷創(chuàng)新和整合，地區(qū)、民族國家、區(qū)域、國際與世界性組織四大空間，在沖突與合作中彼此解構(gòu)與建構(gòu)，傳媒產(chǎn)業(yè)并購、重組浪潮此起彼伏，呈現(xiàn)出競爭、整合與發(fā)展的主導(dǎo)趨勢，傳媒產(chǎn)品從未像今天這樣充滿了創(chuàng)意和愉悅功能。從對傳媒產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制來看，西方發(fā)達(dá)國家圍繞競爭、壟斷、管制、多樣化四大問題，由于側(cè)重點(diǎn)不同，而采取了不同的傳媒規(guī)制模式。從20世紀(jì)80年代以來，由于數(shù)字通訊新技術(shù)的廣泛應(yīng)用，全球化浪潮的影響，為適合市場需求，各國逐漸放松了對傳媒業(yè)的規(guī)制，鼓勵傳媒兼并兼營和商業(yè)化運(yùn)作，著力培育具有競爭力的跨媒體、跨國界的傳媒企業(yè)。

在以往的文獻(xiàn)中，董靜等研究了歐美傳媒產(chǎn)業(yè)的規(guī)制及模式；王卉蓮介紹了俄羅斯大眾傳媒，圖書出版市場；李放分析了傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府與市場角色的國際經(jīng)驗，指出傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展中要注意區(qū)分市場角色和政府角色的各自作用區(qū)間、加強(qiáng)傳媒立法等；朱春陽從傳媒產(chǎn)業(yè)規(guī)制的背景演變、國際經(jīng)驗出發(fā)，指出在國際傳媒規(guī)制領(lǐng)域，法規(guī)重點(diǎn)從結(jié)構(gòu)性調(diào)控向行為性調(diào)控的轉(zhuǎn)變。本義在此基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析了西方傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的原因，考察了西方傳媒產(chǎn)業(yè)規(guī)制發(fā)展的總體特點(diǎn)和i種傳媒運(yùn)營模式的典型代表，指出：雖然國情不同，西方的傳媒產(chǎn)業(yè)規(guī)制與我國有很大不同，但對我國傳媒產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革也有很大的借鑒作用。

二、西方傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的原因

西方國家的傳媒產(chǎn)業(yè)是在經(jīng)濟(jì)水平逐步發(fā)展和消費(fèi)水平不斷提高的過程中自然演變的，產(chǎn)業(yè)組織發(fā)展的一般規(guī)律適用于傳媒產(chǎn)業(yè)。理論研究和實(shí)踐發(fā)展均表明，凡是市場經(jīng)濟(jì)都存在著市場失靈，傳媒產(chǎn)業(yè)的市場失靈表現(xiàn)在：

(一)傳媒的自然壟斷屬性

由于頻譜等傳媒資源是有限的，因此政府需要通過實(shí)施許可證制度來管理傳媒產(chǎn)業(yè)。另外，傳媒產(chǎn)業(yè)的自然壟斷屬性還源于產(chǎn)品的生產(chǎn)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特征，它的規(guī)模效益需要在一個巨額設(shè)備投資、批量產(chǎn)品生產(chǎn)和龐大的受眾群體的基礎(chǔ)上，才能充分體現(xiàn)出來。但傳媒業(yè)的集中化發(fā)展會形成寡頭壟斷競爭的傳媒市場。這可能會導(dǎo)致政治利益集團(tuán)操控傳媒集團(tuán)，多元文化的自由表達(dá)受限制和社會形成較少的聲音。

(二)傳媒的公共產(chǎn)品特性

按公共產(chǎn)品效用的不可分割性、消費(fèi)的非競爭性、受益的非排他性分析，廣播、電視等都屬于公共產(chǎn)品，報紙、雜志、有線電視、衛(wèi)星電視和網(wǎng)絡(luò)屬準(zhǔn)公共產(chǎn)品。由于公共產(chǎn)品從市場中獲得價值補(bǔ)償?shù)睦щy，在供給上沒有利潤驅(qū)動，因而市場對資源的配給機(jī)制無法實(shí)現(xiàn)。這在客觀上要求政府來對傳播資源的配置進(jìn)行彌補(bǔ)。有序、公平、充滿競爭的傳媒市場對于消費(fèi)者(受眾)和政府、社會福利都是有益的。

(三)傳媒的外部性

傳媒產(chǎn)業(yè)是一個具有很強(qiáng)外部性的行業(yè)。傳媒的正外部性表現(xiàn)為：正確的輿論導(dǎo)向、傳播健康的思想和社會價值觀、對社會道德的積極影響等；而負(fù)外部性表現(xiàn)為：錯誤的輿論導(dǎo)向、傳播不健康的思想和社會價值觀、對社會道德產(chǎn)生消極的影響等。傳媒產(chǎn)業(yè)影響面廣、傳播速度快，無論是正外部性還是負(fù)外部性，都會對社會、生活的各個層面產(chǎn)生巨大影響，因此對這樣的行業(yè)實(shí)行政府規(guī)制是必要的。

(四)信息不對稱

在傳媒市場中，信息不對稱現(xiàn)象是很常見的。這就可能導(dǎo)致市場機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)有效的資源配置。如，報紙的發(fā)行量就是一個買方(讀者和廣告客戶)難以確切了解的信息。因此，信息不對稱就必然會使供求雙方的行為發(fā)生各種變異。另外，在新聞媒體的各種委托一代理關(guān)系以及內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)中，也存在信息不對稱所引起的有償新聞等各種復(fù)雜現(xiàn)象。

(五)偏好不合理

在現(xiàn)實(shí)的市場中，并不是每個消費(fèi)者的需求都是合理的。在傳媒市場上，一些受眾有不良偏好，更愿意閱聽含有暴力、色情的刺激性內(nèi)容。傳媒產(chǎn)業(yè)見這些劣質(zhì)品有市場，就傾向于提供有關(guān)內(nèi)容。這些內(nèi)容對人們身心健康有害無益。

由于傳媒產(chǎn)業(yè)的市場失靈，傳媒市場不能自行達(dá)到完全競爭狀態(tài)，需要政府對其進(jìn)行規(guī)制。另外，傳媒是一種特殊的傳播形式，具有傳播速度快、傳播范圍廣闊、傳播影響力度大的特征，傳媒關(guān)系到政府的政策法令能否順利傳達(dá)，關(guān)系到政府和民意的溝通能否暢通無阻，因此決定了政府必須對傳媒產(chǎn)業(yè)實(shí)行政府規(guī)制。傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制，就是依據(jù)有關(guān)的法規(guī)，通過許可和認(rèn)可等手段對傳媒產(chǎn)業(yè)的市場活動施加直接影響的行為。它借助有關(guān)法律和規(guī)章直接作用于傳媒產(chǎn)業(yè)，規(guī)范約束傳媒的行為以提高效率，彌補(bǔ)市場缺陷。傳媒產(chǎn)業(yè)規(guī)制所指向的對象大致分兩類：一類是媒介內(nèi)容規(guī)制，另一類是傳媒產(chǎn)業(yè)組織規(guī)制。一般而言，媒介內(nèi)容規(guī)制是對媒介業(yè)務(wù)內(nèi)容的控制。傳媒產(chǎn)業(yè)組織規(guī)制主要是對媒體等傳媒產(chǎn)業(yè)主體經(jīng)營行為的控制。

三、西方國家對傳媒產(chǎn)業(yè)的規(guī)制

20世紀(jì)70年代以后，隨著政府規(guī)制實(shí)踐的不斷豐富和發(fā)展，其理論基礎(chǔ)——規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)逐漸形成。公共利益理論曾是規(guī)制的規(guī)范分析框架，在很長的時期內(nèi)一直以正統(tǒng)的理論而在規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)中居于統(tǒng)治地位。但是公共利益理論本身存在著很大的缺陷，而后陸續(xù)出現(xiàn)了規(guī)制俘虜理論、規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論，到了20世紀(jì)80年代出現(xiàn)了放松規(guī)制理論和激勵性規(guī)制理論。

與此相適應(yīng)，作為公共利益的保障，西方國家在政府規(guī)制實(shí)踐中一直堅持傳媒的多元化，反對傳媒業(yè)過度集中壟斷，實(shí)行嚴(yán)格的傳媒產(chǎn)業(yè)規(guī)制。20世紀(jì)80年代以后，規(guī)制失靈的種種弊病逐步被各國政府所認(rèn)識，加之?dāng)?shù)字技術(shù)的發(fā)展和全球化浪潮，為提升核心競爭力，各國由原來堅持的公共傳播政策和對媒體市場化、壟斷化的限制政策，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檫m合市場需求、鼓勵傳媒兼并兼營和商業(yè)化運(yùn)作的新政策，出現(xiàn)了放松規(guī)制的趨勢，直接導(dǎo)致了20世紀(jì)90

年代全球傳媒產(chǎn)業(yè)一系列的并購、重組發(fā)生，超大規(guī)模、跨國的傳媒集團(tuán)涌現(xiàn)。

無論是為了完善市場規(guī)則、彌補(bǔ)市場失靈，還是體現(xiàn)政府的社會和政治意圖，各國政府具體可用的規(guī)制手段具有相似性，這些規(guī)制手段包括：法律法規(guī)、所有權(quán)制度、稅收政策、財政支持政策、產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策和導(dǎo)向政策、兼并收購政策等。但受制于不同國家的政治制度、社會環(huán)境和文化、經(jīng)濟(jì)制度、法律環(huán)境以及科技進(jìn)步程度，各個國家對傳媒產(chǎn)業(yè)的規(guī)制強(qiáng)度和執(zhí)行方式又呈現(xiàn)較大差別。

從世界范圍看，傳播媒介具有三種特征鮮明的所有制形式，即國有制、公有制、私有制。世界上所有國家的傳媒產(chǎn)業(yè)機(jī)制都基本上是建立在這三種所有制基礎(chǔ)上的。對傳媒產(chǎn)業(yè)的規(guī)制大致有三種：一種以美國為代表，媒介基本上全部市場化，政府對媒介的控制較弱；一種以西歐為典型，實(shí)行雙軌制管理體制；第三種是為數(shù)較少的歐洲和發(fā)展中國家盛行的國家壟斷型，商業(yè)運(yùn)作有限，幾乎不存在市場化傳媒。以上三種傳媒規(guī)制模式都是在傳媒、政府、市場三者的沖突、平衡中逐步形成的。具體來說，各國又具有不同的發(fā)展歷程。

美國有一套比較完備的傳媒產(chǎn)業(yè)法律體系。FCC是美國傳媒產(chǎn)業(yè)獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)，對傳媒產(chǎn)業(yè)實(shí)行一系列嚴(yán)格管制的政策。隨著全球化和產(chǎn)業(yè)融合，政府、公司共同主導(dǎo)傳播政策的變化，公司力求放松管制，以此拓展并打通國際國內(nèi)市場的發(fā)展空間，政府則逐漸從干預(yù)市場發(fā)展的管制中退出?！?996年聯(lián)邦電信法》的頒布，展示了一個由多樣向同一的轉(zhuǎn)向，商業(yè)性和贏利性是引發(fā)傳媒產(chǎn)業(yè)競爭的主要動力，但是聯(lián)邦政府為這種競爭建立了基礎(chǔ)性規(guī)則。在放松規(guī)制的背景下，媒體的結(jié)構(gòu)改革問題主要受到規(guī)制整個經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的反壟斷法的約束，規(guī)制邏輯逐漸體現(xiàn)為對整個媒介市場進(jìn)行規(guī)制。

英國的媒體大多屬于集團(tuán)性或者家族性所有，標(biāo)榜以讀者需求為新聞的首要追求，但是政府對媒體的影響力及其輿論為政府服務(wù)的傾向性顯而易見，西方的價值觀在新聞傳播過程中留下明顯的痕跡。為了維護(hù)媒體所有者和政府的利益需要，英國通過各種法律、法規(guī)對媒體給予非常嚴(yán)格的限制。20世紀(jì)80年代以來，英國傳媒產(chǎn)業(yè)規(guī)制體系出現(xiàn)巨大變化，從單純公共服務(wù)向公共服務(wù)與市場效率并重轉(zhuǎn)變，順應(yīng)受眾對信息的快捷性和多樣性需求，逐步走向多媒體并舉和現(xiàn)代化。國家逐漸退出對傳媒產(chǎn)業(yè)的壟斷控制，允許私營傳媒或國外的商業(yè)傳媒集團(tuán)進(jìn)入本國傳媒市場，形成雙軌制。

原蘇聯(lián)解體后，俄羅斯的新聞體制改革以實(shí)現(xiàn)大眾傳媒私有化和非國有化為目標(biāo)、以高度商業(yè)化為重要特征。到1996年底原蘇聯(lián)時期遺留下來的具有國有性質(zhì)的大眾傳媒，大部分已通過商業(yè)化的方式實(shí)現(xiàn)了非國有化。國家曾一度對傳媒業(yè)放棄了管理權(quán)，導(dǎo)致了“輿論失控”、主流意識形態(tài)缺失，出現(xiàn)了社會混亂，同時縱容了反對派媒體的泛濫，一些西方媒體也乘機(jī)而入，阻礙了國家的發(fā)展。普京執(zhí)政以后，首先便是整頓大眾傳播秩序，奪回國家對媒體的控制權(quán)，重塑大眾傳媒的社會形象?，F(xiàn)時的俄羅斯政府逐步收回對媒體的控制權(quán)，并借助經(jīng)濟(jì)和法律的作用，由政府逐步引導(dǎo)傳媒業(yè)向規(guī)范化的市場道路前進(jìn)。

通過研究國外傳媒規(guī)制，可以看出：西方主要國家，如英、法、德、美等，其傳媒規(guī)制的歷史演變過程大體經(jīng)歷了嚴(yán)格規(guī)制、放松規(guī)制和規(guī)制的放松與加強(qiáng)相結(jié)合三個階段。改革的趨勢主要有：在所有權(quán)問題上，體現(xiàn)了由嚴(yán)格的反壟斷規(guī)制向競爭性規(guī)制轉(zhuǎn)變的以市場為導(dǎo)向的放松規(guī)制，允許更多的企業(yè)進(jìn)入傳媒行業(yè)，從而形成競爭的局面；在規(guī)制策略上，體現(xiàn)了由單獨(dú)規(guī)制一個媒體或行業(yè)向整體規(guī)制一個市場轉(zhuǎn)變的重新規(guī)制；再次，為了解決規(guī)制帶米的低效率問題，在具體的規(guī)制方法上更多地使用了激勵性規(guī)制。

四、西方傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制對我國的啟示

在2003年人均GDP超過1000美元后，我國同時進(jìn)入了社會“黃金發(fā)展期”和“矛盾凸現(xiàn)期”，人們對傳媒產(chǎn)品的需求和消費(fèi)，滲透到人們生活的方方面面，傳媒以一種特有的力量改變、優(yōu)化著人類的生活。我國傳媒產(chǎn)業(yè)面臨著滿足人們?nèi)找嬖鲩L的視聽需求、整合社會意識形態(tài)和緩解社會矛盾等多重使命，但是我國的傳媒產(chǎn)業(yè)面臨著諸多的困難和矛盾，難以滿足人們多元化的需求。

歷經(jīng)坎坷，傳媒作為一種產(chǎn)業(yè)的屬性逐漸被主管部門和社會認(rèn)可，我國的傳媒產(chǎn)業(yè)和傳媒市場初具規(guī)模。近年來，我國傳媒業(yè)剝離經(jīng)營性資產(chǎn)組建企業(yè)集團(tuán)，充分運(yùn)用市場的力量，大力整合優(yōu)化資源，解決重復(fù)浪費(fèi)、同質(zhì)競爭問題，使傳媒經(jīng)濟(jì)得到高速發(fā)展。國外的傳媒機(jī)構(gòu)也進(jìn)入到我國傳媒市場，市場前景良好。但傳媒業(yè)過去的改革，基本上只是在原有體制框架內(nèi)的改進(jìn)，運(yùn)行層面的改良、改善、優(yōu)化，許多制約傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深層次問題沒有得到解決，如產(chǎn)業(yè)性質(zhì)單一、單體應(yīng)戰(zhàn)、資本運(yùn)作手段不足等都沒有得到根本解決。要想有大的躍升，就需要通過規(guī)制的突破來解放生產(chǎn)力。

現(xiàn)階段我國傳媒制度被界定為“事業(yè)單位、企業(yè)化管理”，其特殊性集中表現(xiàn)在意識形態(tài)屬性和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)屬性的雙重性上。產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)屬性規(guī)定了它市場運(yùn)作的可能性，而意識形態(tài)屬性規(guī)定了對它必須進(jìn)行強(qiáng)有力的規(guī)制。因此，我國傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的成因除了經(jīng)典規(guī)制理論所分析的基本原因外，更有重視傳媒產(chǎn)業(yè)的意識形態(tài)屬性的原因，所以對傳媒產(chǎn)業(yè)的規(guī)制更有其特殊性。我國傳媒產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制是不完全不純粹的，但又在向政府規(guī)制改革，因此本文用“政府規(guī)制”來統(tǒng)稱現(xiàn)在和未來政府對傳媒產(chǎn)業(yè)的控制。

我國在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的過程中，需要政府科學(xué)的、適時的、有力的政府規(guī)制。但也應(yīng)認(rèn)識到，由于我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、體制和文化傳統(tǒng)等基本國情不同，特別是我國經(jīng)濟(jì)處于雙重轉(zhuǎn)型期(即由二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向一元經(jīng)濟(jì)、由計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì))，在市場基礎(chǔ)及發(fā)育和壟斷等方面與發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家存在極大差異。

首先，規(guī)制主體的角色定位不同。在我國的政府規(guī)制實(shí)踐中，規(guī)制的主體同時是壟斷者和壟斷利益的受益者，既是規(guī)制的制定者，又是具體業(yè)務(wù)的經(jīng)營者，政企不分現(xiàn)象較嚴(yán)重。而西方國家的政府主要是從政治性政府的立場出發(fā)，對包括傳媒業(yè)在內(nèi)的市場失靈領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)制。其次，規(guī)制客體的性質(zhì)不同。在我國，作為規(guī)制客體的傳媒產(chǎn)業(yè)屬于事業(yè)單位，而我國的事業(yè)單位并不等同于國外的非營利機(jī)構(gòu)，更不同于國外的企業(yè)。最后，西方政府規(guī)制作用的市場基礎(chǔ)是成熟的市場經(jīng)濟(jì)，而我國正處于尚未成熟、規(guī)范和與國際市場對接度低的市場經(jīng)濟(jì)。

但為建立合適的傳媒規(guī)制制度，中西傳媒產(chǎn)業(yè)規(guī)制的發(fā)展也遵循一些普遍原則：由于對壟斷行為很難監(jiān)督，所以規(guī)制發(fā)展謀求建立一個獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，形成公共監(jiān)督制度；保持規(guī)制政策的穩(wěn)定性；公平有效的執(zhí)行規(guī)制政策。傳媒產(chǎn)業(yè)規(guī)制履行的職能之一，就是避免傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的立法機(jī)構(gòu)代表了特殊利益集團(tuán)的利益，而非公眾利益。因此，西

方傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制對構(gòu)建有我國特色的傳媒產(chǎn)業(yè)規(guī)制有一定的借鑒作用。

目前我國政府規(guī)制的重點(diǎn)應(yīng)從直接干預(yù)傳媒經(jīng)營變?yōu)榕嘤粋€公平有效的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。傳媒產(chǎn)業(yè)要優(yōu)化的環(huán)境，主要為法律環(huán)境、政策環(huán)境、生產(chǎn)要素環(huán)境和市場環(huán)境。我國傳媒產(chǎn)業(yè)改革應(yīng)遵循先立法后改革的原則，對規(guī)制的改革目標(biāo)、程序、機(jī)構(gòu)設(shè)置及責(zé)權(quán)劃分，被規(guī)制企業(yè)的責(zé)權(quán)利關(guān)系、價格、服務(wù)質(zhì)量，新企業(yè)的準(zhǔn)入條件，競爭企業(yè)間的關(guān)系等重要政策內(nèi)容做出規(guī)定。

(一)規(guī)制法治化

法律制度是政府規(guī)制的基本準(zhǔn)則，傳媒規(guī)制要從行政調(diào)控、政策調(diào)控轉(zhuǎn)向法律調(diào)控為主。目前我國對傳媒的管理除“黨管媒體、喉舌性質(zhì)、堅持四項基本原則”等核心制度被寫入相關(guān)法律之外，其他的制度供給多見于相關(guān)的條例、規(guī)章、決議、意見等文件體系中，帶有相當(dāng)?shù)恼咝Я?。?dǎo)致對傳媒的規(guī)制變化頻繁，時松時緊，使地方政府和媒介經(jīng)營者產(chǎn)生等待和觀望心理，對傳媒政策的執(zhí)行帶來了難度。從法制落后的傳媒事業(yè)一路走來，如今處于法制現(xiàn)代化進(jìn)程中的傳媒產(chǎn)業(yè)，必將朝著傳媒法治化邁進(jìn)。要以憲法為本、專業(yè)法為核心建立我國的傳媒產(chǎn)業(yè)法律體系。憲法作為國家的根本大法，對其余一切法律、法規(guī)的制訂都具有指導(dǎo)意義。西方國家的憲法中幾乎都有對出版的基本原則的規(guī)定，以從根本上保證出版自由和限制出版自由的濫用。

(二)分類運(yùn)作

分類運(yùn)作是將傳媒按事業(yè)產(chǎn)業(yè)屬性分開，對不同性質(zhì)的媒體和媒體業(yè)務(wù)領(lǐng)域采取不同的市場準(zhǔn)入制度，在所有制性質(zhì)、融資渠道的開放、管理模式和方法等方面實(shí)行區(qū)別對待的政策。公益性傳媒事業(yè)承擔(dān)著意識形態(tài)工具的職能，確保執(zhí)政黨和國家的宣傳效果。對于公益性傳媒事業(yè)要堅持以政府為主導(dǎo)，以激發(fā)活力、改善服務(wù)為重點(diǎn)，調(diào)整資源配置，逐步構(gòu)建起高效的傳媒服務(wù)體系；對于經(jīng)營性傳媒產(chǎn)業(yè)要堅持以市場為主導(dǎo)，以轉(zhuǎn)企改制為重點(diǎn)，逐步形成以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的經(jīng)營性傳媒產(chǎn)業(yè)格局，發(fā)揮信息傳遞、社會服務(wù)等職能，滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求。這種選擇必將促進(jìn)公益性傳媒事業(yè)全面繁榮，推動經(jīng)營性傳媒產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，使我國傳媒事業(yè)和傳媒產(chǎn)業(yè)走上良性循環(huán)、健康發(fā)展的軌道。

(三)建立獨(dú)立、權(quán)威的規(guī)制機(jī)構(gòu)

與西方獨(dú)立、特定的傳媒規(guī)制部門不同，我國傳媒產(chǎn)業(yè)的管理隸屬于多個部門：中宣部、廣電總局、新聞出版總署、文化部、國務(wù)院新聞辦，還有財政部、稅務(wù)總局、信息產(chǎn)業(yè)部等。每個部門各管一段，溝通協(xié)調(diào)難度大，產(chǎn)生有漏洞可鉆的現(xiàn)象。加之我國目前正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，發(fā)生規(guī)制俘獲或串謀的空間和幾率都將更大。因此應(yīng)設(shè)計出有效防范規(guī)制俘獲行為的具體機(jī)制。建立獨(dú)立的有權(quán)威的規(guī)制機(jī)構(gòu)，可以打破政企同盟，消除行政壟斷，政府角色從傳媒經(jīng)營者向組織者、監(jiān)管者轉(zhuǎn)化，賦予相應(yīng)的權(quán)威，成為責(zé)權(quán)利明確的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。同時建立完善規(guī)制的行政程序制度，加強(qiáng)對規(guī)制者的規(guī)制，加強(qiáng)規(guī)制過程的公開透明性，完善聽證制度，廣泛利用咨詢資料、獨(dú)立的上訴程度；對有關(guān)決策進(jìn)行詳細(xì)的書面解釋，保證規(guī)制過程的公開、公正。

(四)培育有效的投融資市場環(huán)境

為解決傳統(tǒng)規(guī)制存在的問題，以及技術(shù)融合帶米的新的規(guī)制問題，政府規(guī)制已到了改革的關(guān)鍵時刻。必須將對單獨(dú)傳媒行業(yè)重點(diǎn)扶持改變?yōu)楣膭钫w產(chǎn)業(yè)參與競爭，變直接干預(yù)傳媒經(jīng)營為培育一個有效的投融資市場環(huán)境，才有利于實(shí)現(xiàn)傳媒產(chǎn)業(yè)的整體效益。建立規(guī)范化、公開化的市場準(zhǔn)入制度；加強(qiáng)行政審批制度的改革力度，簡化程序，規(guī)范行為，強(qiáng)化監(jiān)管；放松資本準(zhǔn)入規(guī)制，有效規(guī)制民資和外資準(zhǔn)入，改變投資過分依賴政府、投資主體單一的現(xiàn)狀，激發(fā)民間資本與外資的活力，積極培育產(chǎn)權(quán)多元化市場主體；完善市場退出機(jī)制，使市場機(jī)制成為資源配置的基礎(chǔ)；加強(qiáng)國有企業(yè)的公司制改造，推向市場，成為市場主體；消除地區(qū)封鎖，克服行業(yè)保護(hù)和地方保護(hù)主義，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，提升整合產(chǎn)業(yè)價值鏈能力。

(五)加強(qiáng)社會性規(guī)制

單純地強(qiáng)化市場競爭，或者說受經(jīng)濟(jì)效益的支配，會導(dǎo)致低俗新聞、有償新聞、假新聞、網(wǎng)絡(luò)色情暴力泛濫、短信垃圾等問題的大量發(fā)生。市場失靈現(xiàn)象得不到抑制，需要行使規(guī)制職能的地方出現(xiàn)了政府缺位，社會福利水平下降。所以，對具有強(qiáng)外部性傳媒產(chǎn)業(yè)來說不能簡單地放松規(guī)制。它要求在放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，增強(qiáng)市場競爭的同時，對于傳媒內(nèi)容質(zhì)量、品位以及消費(fèi)者保護(hù)等社會性規(guī)制領(lǐng)域要進(jìn)一步加強(qiáng)。強(qiáng)化傳媒產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容規(guī)制主要包括：(1)確保文化安全、意識形態(tài)安全；(2)提高輿論監(jiān)督和引導(dǎo)水平；(3)實(shí)行嚴(yán)格的職業(yè)資格制度。

在我國傳媒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，政府規(guī)制的方式應(yīng)逐步進(jìn)行轉(zhuǎn)變。由經(jīng)濟(jì)性規(guī)制即限制性規(guī)制，到激勵性規(guī)制，再到放松規(guī)制，由政策傾斜向創(chuàng)造市場公平競爭條件過渡，由行政干預(yù)向經(jīng)濟(jì)政策和法律手段引導(dǎo)過渡。

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