論行政倫理建設(shè)中的法制規(guī)范與激勵(lì)機(jī)制

馮野光　李潤紅

摘要：本文在依法行政與以德行政相結(jié)合的過程中存在的主要問題的基礎(chǔ)上。比較深入地分析其出現(xiàn)的主要原因，并且針對這些問題與原因，明確提出要構(gòu)建行政倫理激勵(lì)性機(jī)制，提升公務(wù)人員的政治素質(zhì)、道德素養(yǎng)和法制觀念。重塑行政主體的良好形象和社會(huì)公信力，在強(qiáng)化公務(wù)員道德建設(shè)的同時(shí)，推進(jìn)依法行政和促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：行政倫理；問題；原因；法制規(guī)范；激勵(lì)機(jī)制

中圖分類號：B82-051

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-0544(2009)09-0107-03

構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。是中國共產(chǎn)黨從中國特色社會(huì)主義事業(yè)和全面建設(shè)小康社會(huì)全局出發(fā)提出的重大戰(zhàn)略部署，反映了建設(shè)富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的內(nèi)在要求，體現(xiàn)了全黨全國各族人民的共同愿望。目前，我國社會(huì)總體上是和諧的，但是，也存在不少影響社會(huì)和諧的矛盾和問題，其中行政倫理失范現(xiàn)象已經(jīng)成為影響社會(huì)和諧的重要因素。因?yàn)?。政府行為方式的?guī)范性和范例作用是政府有序運(yùn)行、依法行政，樹立良好的政府形象和公仆形象以及政風(fēng)的有利保證。是政府廉潔自律、公平行政的必要條件。如果行政倫理失范就會(huì)造成無序行政。政府管理混亂，濫用權(quán)力，形成不良政風(fēng)，破壞政府形象。事實(shí)上，行政倫理失范是行政管理的頑疾。其重大難題之一是行政主體本身的行為失范，而這一失范的出現(xiàn)與行政法與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對滯后有一定的關(guān)聯(lián)性。弄清這種病癥的病理，并有效地預(yù)防和克服，是行政管理健康發(fā)展的必要前提。為此。本文在依法行政與以德行政相結(jié)合的過程中存在的主要問題的基礎(chǔ)上。比較深入地分析其出現(xiàn)的主要原因，并且針對這些問題與原因。明確提出要構(gòu)建行政倫理激勵(lì)性機(jī)制，提升公務(wù)人員的政治素質(zhì)、道德素養(yǎng)和法制觀念，重塑行政主體的良好形象和社會(huì)公信力，在強(qiáng)化公務(wù)員道德建設(shè)的同時(shí)，推進(jìn)依法行政和促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。

一、新時(shí)期行政倫理失范及其主要原因

行政倫理失范是行政權(quán)力的一種異化現(xiàn)象。所謂行政倫理失范就是“在行政權(quán)力運(yùn)行過程中，行政主體置行政倫理的規(guī)范和原則于不顧。導(dǎo)致?lián)p害公共利益的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。公共權(quán)力經(jīng)常被用來滿足私利”。從本質(zhì)上講，行政倫理失范是行政權(quán)力的一種異化現(xiàn)象。屬于道德范疇。行政倫理失范的原因是非常復(fù)雜的。從行政權(quán)力體系內(nèi)部看，有作為行政主體的公務(wù)人員方面的原因。也有作為行政主體的組織方面的原因，還有行政制度與體制方面的原因。從行政權(quán)力體系的外部環(huán)境看，有現(xiàn)實(shí)的原因，也有歷史的原因，主要是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化發(fā)展所帶來的規(guī)范轉(zhuǎn)型造成的。

(一)社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致倫理道德失控。當(dāng)前導(dǎo)致我國行政倫理失范的最深層原因來自于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變遷。在其轉(zhuǎn)型的過程中。諸如生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)、投資及經(jīng)貿(mào)結(jié)構(gòu)、人口流動(dòng)與就業(yè)分布、城市與鄉(xiāng)村格局等等，都因基本的經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了階段性的推移，必然會(huì)產(chǎn)生不同利益群體的各種利益關(guān)系上的矛盾?！斑@其中必然伴隨大量的社會(huì)問題，在一定程度上導(dǎo)致價(jià)值觀念的混亂和倫理道德的失控。主要表現(xiàn)……行政權(quán)力對市場的過度干預(yù)管制；我國政府經(jīng)濟(jì)規(guī)制政策的不穩(wěn)定?！?/p>

(二)強(qiáng)有力的監(jiān)督和制約機(jī)制缺失時(shí)常導(dǎo)致行政倫理失范。孟德斯鳩曾經(jīng)指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。這是亙古不變的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！睂矙?quán)力缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督和制約機(jī)制是行政倫理失范的主要客觀條件之一。以往，“我們在行政倫理建設(shè)問題上，習(xí)慣于從精神層面號召、宣傳而忽視從制度規(guī)范層面建立倫理的動(dòng)作保障機(jī)制，過于強(qiáng)調(diào)自律而忽視他律。這使得對行政人員的要求只限于軟約束，缺乏硬性的強(qiáng)制力。”由于制度建設(shè)的相對滯后，尚缺乏完整、嚴(yán)密的監(jiān)督制度。在一定程度上制約著監(jiān)督功效的發(fā)揮。正是強(qiáng)有力的監(jiān)督和制約機(jī)制的缺失，使其整體缺乏嚴(yán)密有序性，缺乏監(jiān)督合力，致使監(jiān)督運(yùn)行過程重視事后追懲，忽視預(yù)防性的事前監(jiān)督和監(jiān)控性的事中監(jiān)督，監(jiān)督方式單一。所有這些都為權(quán)利異化和行政倫理失范提供了滋生的土壤與溫床。

(三)行政法律環(huán)境構(gòu)建相對滯緩。依法治國的核心應(yīng)是立法機(jī)關(guān)依法立法，政府依法行政，司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)。在這三者之中。依法立法是基礎(chǔ)，獨(dú)立司法是保障。依法行政才是依法治國的關(guān)鍵所在。在我國目前階段，以憲法為核心的社會(huì)主義法律體系的框架已經(jīng)基本形成，強(qiáng)化嚴(yán)格執(zhí)法，努力做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必糾，是一個(gè)比立法更為迫切和艱巨的任務(wù)。但是，“我國目前的行政法律環(huán)境相對薄弱，主要有以下兩方面：一是我國行政立法法制不統(tǒng)一，立法權(quán)限不明確，容易產(chǎn)生立法沖突；行政立法本位主義嚴(yán)重，以法爭權(quán)現(xiàn)象突出；行政立法不能適應(yīng)社會(huì)生活的變化，立法內(nèi)容相對滯后。二是立法方面，廉政法律法規(guī)的制定尚不夠完善，反腐敗法制建設(shè)相對滯后。”

(四)行政人員的利益驅(qū)動(dòng)和利益協(xié)調(diào)機(jī)制不完善。行政秩序的理想狀態(tài)要以實(shí)際占有和行使行政權(quán)的公務(wù)人員在認(rèn)知能力和道德品質(zhì)等方面的完善性作為前提。當(dāng)前，我國對行政人員的利益驅(qū)動(dòng)與激勵(lì)機(jī)制主要以精神激勵(lì)為主，相對忽視物質(zhì)激勵(lì)。隨著行政人員自利性的充分激發(fā)和傳統(tǒng)道德激勵(lì)功能的逐漸減弱，缺乏物質(zhì)激勵(lì)基礎(chǔ)的道德激勵(lì)逐漸失去其往日的說服力。以公共利益為本質(zhì)內(nèi)容的行政倫理，其基本道德原則就是如何處理公共利益和個(gè)人利益之間的關(guān)系。在現(xiàn)實(shí)中，擔(dān)任公職的人員在公私利益面前時(shí)刻都面臨著道德選擇。在道德義務(wù)相互沖突的情況下。公務(wù)人員時(shí)刻面臨著一攬子牽動(dòng)良心的倫理抉擇。如果公務(wù)人員在多種利益和多種義務(wù)的沖突面前不能以公共利益為重，就很難做到為公職高效盡責(zé)地工作。更難實(shí)現(xiàn)公職工作為全民服務(wù)的目的，因此就難免導(dǎo)致行政倫理的失范。

事實(shí)上。由于各種影響因素的存在，行政倫理并非總是處于良好狀態(tài)，行政管理不得不經(jīng)?？朔鞣N失范現(xiàn)象。因此，行政活動(dòng)決不能任其自發(fā)進(jìn)行或使其自由放任，而是應(yīng)當(dāng)建立起完善的事先預(yù)防、事中控制和事后補(bǔ)救機(jī)制。即建立行政程序制度爭取使行政權(quán)運(yùn)行于正常的軌道之上。在這其中，最基本也是最主要的路徑選擇就是通過激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建與法制規(guī)范來實(shí)現(xiàn)對現(xiàn)在行政倫理失范的整治。

二、行政倫理視野下法制規(guī)范和激勵(lì)機(jī)制的基本內(nèi)涵

(一)法制規(guī)范，即制定公務(wù)員行政倫理法。古希臘學(xué)者亞里士多德曾提出，“最好的辦法是建立一個(gè)關(guān)于公共規(guī)則的正確制度”，認(rèn)為人們“對德性的共同關(guān)心要通過法律才能實(shí)現(xiàn)”，為此，亞里士多德主張禮法并舉，以法律支持道德的普遍原則。由此可見，道德良心這種軟約束必須通過政治法律等硬約束才能有效地發(fā)揮其作用。近年來，我們黨和國家相繼頒布了一系列關(guān)于國家公務(wù)的行為規(guī)范。例如《公務(wù)員法》、《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》、《關(guān)于黨和國家機(jī)關(guān)工作人員在國內(nèi)交往中收受禮品實(shí)行

登記制度的規(guī)定》等。特別是《中國共產(chǎn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則(試行)》的出臺。標(biāo)志著我國行政倫理法制化建設(shè)步入新的階段。但是我國在公共倫理方面，除了憲法、行政法和刑法典中的有關(guān)行政倫理規(guī)范的規(guī)定外，亟需建立一部公共倫理方面的專門的法律來約束公務(wù)人員和政府本身從事公務(wù)活動(dòng)必須遵守的道德行為規(guī)范。即要成立專門機(jī)構(gòu)，以政府推進(jìn)的方式制定明確的行政倫理規(guī)范體系，要有專門的機(jī)構(gòu)、機(jī)制和法定的程序進(jìn)行監(jiān)督和審查，建立一整套由內(nèi)而外的行政倫理監(jiān)督機(jī)制。

(二)激勵(lì)機(jī)制

1外在制度激勵(lì)。眾所周知，沒有需要的人是沒有的。人的需要無非是物質(zhì)需要和精神需要兩種。公務(wù)人員身在政府之中，是政府這個(gè)環(huán)境決定他們的需要，除了物質(zhì)需要外。其精神需要的內(nèi)容主要是權(quán)力需要和成就需要。而權(quán)力需要和成就需要的滿足又能滿足自身的物質(zhì)需要。權(quán)力需要與成就需要相比，權(quán)力需要更重要。根據(jù)功績制度原則，有成就者得以晉升，晉升表明權(quán)力更大，是一種權(quán)力需要的滿足。我們看到在任何權(quán)力系統(tǒng)當(dāng)中，包括政府權(quán)力系統(tǒng)當(dāng)中，公務(wù)人員對權(quán)力需要的愿望都比較強(qiáng)烈，往往是主導(dǎo)需要。應(yīng)當(dāng)看到，國家公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制作用要求政府必須擁有一定的資源，包括物質(zhì)資源和精神資源。但是應(yīng)當(dāng)注意任何組織的資源都是有限的。政府資源則更為稀缺，無論是物質(zhì)資源和精神資源都是如此。如住房、福利、工資、職位、晉升機(jī)會(huì)、獎(jiǎng)勵(lì)等等，都是有限的。人的需要的無限性與滿足需要的有限性的矛盾是任何社會(huì)和任何組織都無法解決的。這決定了激勵(lì)機(jī)制的有限性。那種認(rèn)為激勵(lì)機(jī)制可以無限激勵(lì)人的想法是不現(xiàn)實(shí)的。

2公務(wù)人員自我激勵(lì)。只要是一個(gè)正常的社會(huì)人，其一生都在以不同的人生目標(biāo)進(jìn)行自我激勵(lì)，公務(wù)人員的自我激勵(lì)是公務(wù)人員激勵(lì)機(jī)制的重要組成部分，或者說是重要補(bǔ)充。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期。目前要養(yǎng)成公務(wù)人員自我激勵(lì)和自律意識有一定難度。首先，公務(wù)人員自律意識比較淡薄。其次，人生目標(biāo)和人生追求與政府節(jié)目表呈現(xiàn)出不協(xié)調(diào)狀態(tài)。政府資源的稀缺性決定了滿足所有的公務(wù)人員需要的有限性，政府資源不能滿足某些公務(wù)人員的個(gè)體需要。他們便利用手中權(quán)力去尋求自我利益。這就是問題之所在。因此，政府必須強(qiáng)化其行為方式和價(jià)值觀念。使公務(wù)人員用政府的行為方式和價(jià)值觀念進(jìn)行自我激勵(lì)。養(yǎng)成嚴(yán)格的自律意識。外在激勵(lì)必須通過自我激勵(lì)起作用，政府激勵(lì)的有限性決定了公務(wù)人員的自我激勵(lì)顯得更為重要。而且相比來說自律比他律更有成效。

三、法制規(guī)范與激勵(lì)機(jī)制的“合力”共同推動(dòng)行政倫理建設(shè)良性發(fā)展

(一)加快我國行政倫理法制化發(fā)展。改革開放和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，帶來了人們價(jià)值觀念和生存方式的變化，同時(shí)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則也滲透到政府行政活動(dòng)中，導(dǎo)致行政倫理出現(xiàn)了危機(jī)。舊的行政道德體系消解了。新的行政道德體系尚未建立，在這樣的背景下，處于轉(zhuǎn)型期的公務(wù)人員的內(nèi)心信念的確立、自律意識的形成、道德義務(wù)的篤行、道德習(xí)慣的養(yǎng)成，需要一定的道德強(qiáng)制。因此，當(dāng)前的問題不是要不要進(jìn)行行政倫理立法，而是如何進(jìn)行立法。為此。要清理、完善現(xiàn)有的法律。對過時(shí)的要盡早廢止；對有明顯缺陷的，要適時(shí)修訂完善；對要盡快制定實(shí)施細(xì)則的。需要制定配套制度的要抓緊制定。其中，最為關(guān)鍵也重要的是要加快制定《公務(wù)員法》實(shí)施細(xì)則，對有關(guān)規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，以便執(zhí)行，進(jìn)而更好的規(guī)范公務(wù)人員的行政倫理。與此同時(shí)，相關(guān)部門還要盡快制定配套法律體系。行政倫理法制化的整體推進(jìn)，需要整個(gè)法律體系的完善和配套，建議盡快出臺《反腐敗法》和《政府信息公開法》等相關(guān)法律，對黨政機(jī)關(guān)和公職人員的廉政目標(biāo)、行為、評價(jià)與獎(jiǎng)懲做出具體的規(guī)定，對違反廉政目標(biāo)和要求的行為給予應(yīng)得的懲治。并使其成為與刑法具有同等法律效力的國家基本法律。

(二)要加強(qiáng)公務(wù)人員的自我激勵(lì)教育。必須強(qiáng)化意識形態(tài)，即馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀的宣傳和教育必須強(qiáng)化。使公務(wù)人員必須做到用我黨先進(jìn)的思想理論指導(dǎo)自己的行為方式和價(jià)值觀念。這不是一句空話套話，而是公務(wù)人員必須具備的基本素質(zhì)。其目的是強(qiáng)化公務(wù)人員的行為方式和價(jià)值觀念，并且形成其內(nèi)在的自我激勵(lì)動(dòng)力。必須注意激勵(lì)導(dǎo)向作用和激勵(lì)強(qiáng)度。必須對符合行為方式和價(jià)值觀念的公務(wù)人員予以較強(qiáng)激勵(lì)，確立正確的激勵(lì)導(dǎo)向，而且要對那些嚴(yán)重違反政府行為方式和價(jià)值觀念者，予以嚴(yán)肅處理，做到要有鐵的紀(jì)律、鐵的手腕、鐵面無私。這是確立正確的激勵(lì)導(dǎo)向的重要保證。只有這樣。公務(wù)人員才會(huì)自覺地逐步強(qiáng)化自我激勵(lì)和自律意識。

(三)要強(qiáng)化公共行政制度和體制的道德化建設(shè)。要對行政倫理的失范進(jìn)行激勵(lì)性的規(guī)制，努力做到公共行政的道德化?？梢哉f公共行政的道德化是激勵(lì)性規(guī)制的基礎(chǔ)。法律制度、權(quán)力體制、組織結(jié)構(gòu)、公共政策及典章制度具有道德的合理性。在行政管理中不難發(fā)現(xiàn)。制度的道德性對個(gè)體道德具有客觀性的約束力，行政體制以及制度的道德化對于公務(wù)人員的行政行為有著普遍的約束力。不僅如此，公共行政制度和制度的道德化對于有道德覺悟的公務(wù)人員還可以起到激勵(lì)的作用，也就是說，制度與體制的道德化就能實(shí)現(xiàn)對行政行為的調(diào)控，能通過鼓勵(lì)公務(wù)人員的道德自覺性強(qiáng)化道德的他律性。把褒揚(yáng)和懲治結(jié)合起來，使一切行政行為都能夠在這一道德化的條件下有規(guī)可循。有據(jù)可查，有法可依。我們說公共行政的道德化首先是公共行政制度和體制的道德化，是因?yàn)橹挥兄贫群腕w制的道德化才是深刻的和廣泛的，才具有穩(wěn)定的引導(dǎo)功能，在這一點(diǎn)上，是任何個(gè)體道德所無法達(dá)到的。這些方面的制度好可以使壞人無法橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。從某種意義上講，對行政主體產(chǎn)生侵蝕的因素，表面上看來是行政主體的不道德現(xiàn)象。實(shí)質(zhì)上則是制度的不完善。行政體制上的不完善及各種制度的缺乏和疏漏，為腐敗行為的產(chǎn)生提供了條件和環(huán)境?？梢?。在制度安排、體制設(shè)置中貫穿道德原則是公共行政道德化的基礎(chǔ)工程。

(四)要加強(qiáng)對公務(wù)人員的法制教育。在中國，許多防范腐敗行為的法律、法規(guī)不能真正有效地發(fā)揮作用：許多公務(wù)人員知法犯法、執(zhí)法犯法的現(xiàn)象屢見不鮮，其中一個(gè)重要原因就是公務(wù)人員在行政活動(dòng)中對行政道德意識的必要性和重要性認(rèn)識不夠，行政道德意識淡薄。因此，防止行政倫理的失范，公務(wù)人員的素質(zhì)和道德狀況又是最為關(guān)鍵的因素，必須加強(qiáng)公務(wù)人員的素質(zhì)教育和法制教育。提高其內(nèi)在修養(yǎng)，樹立正確的價(jià)值觀念和道德意識。提高公務(wù)人員對行政道德準(zhǔn)則和規(guī)范的認(rèn)識和理解水平。培養(yǎng)正確的權(quán)力意識、忠誠服務(wù)意識、奉公守法觀念等，使其自覺實(shí)現(xiàn)對行政道德規(guī)范由認(rèn)識、情感、意志、信念及行為習(xí)慣的轉(zhuǎn)化，并內(nèi)化為行政行為的內(nèi)在價(jià)值導(dǎo)向。從而培養(yǎng)與提升公務(wù)人員的公共利益至上的精神，忠于國家和社會(huì)、忠于法律的精神，公共精神，公正精神，責(zé)任精神。事實(shí)上。有了公務(wù)人員道德素質(zhì)方面的支持及法律規(guī)范的保障，就能夠彌補(bǔ)制度設(shè)計(jì)上的不足，最起碼可以將制度運(yùn)行過程中制度安排的弱點(diǎn)和不足反饋到制度的修正與再設(shè)計(jì)中。使這種不足可能造成的緊張得到緩解。

(五)要加強(qiáng)全社會(huì)對公務(wù)人員的監(jiān)督。在行政活動(dòng)中，公務(wù)人員的行為是一種公共責(zé)任行為，其本質(zhì)是謀取公共利益最大化，維護(hù)社會(huì)公正，因此建立和健全對行政倫理道德主體的責(zé)任監(jiān)控是現(xiàn)代公共行政的突出特點(diǎn)。為此。一方面要充分重視發(fā)揮社會(huì)組織、社會(huì)公眾、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)輿論等的干預(yù)和監(jiān)督作用。輿論監(jiān)督是保障公民權(quán)利，約束官員公務(wù)行為的最有效武器之一。社會(huì)輿論反映整個(gè)社會(huì)對人們行為的一種監(jiān)督，具有明顯的行為約束優(yōu)勢互補(bǔ)，它能對相關(guān)的公務(wù)員指明行為準(zhǔn)則，引導(dǎo)行為方向，從而直到規(guī)范行政行為方式的作用，促進(jìn)公務(wù)員最起碼的行政倫理道德秩序。另一方面，要通過建立和完善新聞發(fā)言人制度。凡是涉及到政府部門重大事項(xiàng)和公共利益的事項(xiàng)都應(yīng)定期、及時(shí)地向社會(huì)公眾通報(bào)。以便充分保障公眾知情權(quán)和行使其監(jiān)督權(quán)。從而客觀上規(guī)范作為公共行政行為的道德主體——公務(wù)人員的行為。

綜上所述，在改革開放的時(shí)代背景下，個(gè)體道德理性約束的有限性和社會(huì)倫理價(jià)值的多元化，使得以公權(quán)謀私利的行政倫理失范現(xiàn)象日益突顯。為有效解決這一問題，必然要通過對行政倫理法制規(guī)定，對公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的雙重構(gòu)建，因此。只有這樣才能通過二者的“合力”全力推進(jìn)行政倫理建設(shè)的良性發(fā)展，從而促進(jìn)黨政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員依法行政、科學(xué)行政、文明行政、民主行政。為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供相應(yīng)的動(dòng)力資源與有力保障。

責(zé)任編輯劉鳳剛