論農村土地流轉的風險及其規(guī)避

卿海瓊 黃鴻翔 周冠文

中圖分類號:F321 文獻標識碼:A

內容摘要:十七屆三中全會上中央出臺了土地流轉政策,這個政策對于農村經濟發(fā)展和農業(yè)面貌的改變意義重大。但是土地流轉同樣伴隨著諸多風險,例如:土地供給風險、經濟糾紛風險、社會穩(wěn)定風險等。農民在土地流轉過程中的低風險是檢驗土地流轉效果的重要標準。為了盡量降低土地流轉的風險,本文提出了相應的風險防范措施。

關鍵詞:土地流轉 風險 規(guī)避措施

土地流轉即指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權轉讓給其他農戶或經濟組織,保留承包權,轉讓使用權。土地問題始終是我國“三農”問題的核心。進一步完善和創(chuàng)新土地制度,保護農民土地財產的權益,創(chuàng)造條件讓更多農民獲得財產性收入是深化農村改革的關鍵所在。2008年10月,中央召開十七屆三中全會,頒布農村土地新政策,土地仍歸國家所有,但政府承諾土地承包關系長久不變,允許農民“以多種形式流轉土地承包經營權”。

土地流轉的背景

改革以來,我國推行的家庭聯(lián)產承包責任制在很大程度上解放了農村的生產力,極大地提高了農民的積極性和主動性,并促進了農村經濟的發(fā)展。然而分散的承包體制使大規(guī)模機械化生產很難實施,農業(yè)生產效率也無法得到根本提升。1978-2007年間,農村人均年糧食產量從1071公斤增長至1673公斤,年增長率僅為1.5%。農業(yè)生產效率增長緩慢導致農民收入的增長也十分緩慢,20世紀90年代以來增速始終低于10%。

對于農民來說,土地作為最重要的財產,不僅是“養(yǎng)家糊口”的生產要素,也是提供社會保障的重要載體。從農村居民的收入構成看,無論從總量還是比重,財產性收入還遠未成為農民收入的主要來源。這是因為農民對于土地的權利始終缺乏足夠的保障,土地難以真正成為農民的“財產”,他們對于土地僅僅擁有使用權,無法通過抵押或轉讓等方式將土地承包經營權轉化為財產性收入。并且土地承包權沒有市場價格,所以農民一旦遭遇政府或房地產商家的強制征地行為,他們能夠獲得的補償極為有限。

土地流轉的風險

土地流轉對于農業(yè)資源的優(yōu)化配置、農業(yè)經營產業(yè)化、農民收入的提高、農業(yè)科技的推廣意義重大,是我國土地制度改革史上的重大舉措之一。但是土地流轉無論對于轉出方還是轉入方都是一種獲利行為,既然有收益就會存在相應的風險。

(一)流轉之前的風險

有些地方龍頭企業(yè)發(fā)展滯后,帶動效應不明顯,激勵農民進行土地流轉的因素不足。外加農村長期形成的以土為本思想,特別是目前許多惠農政策的逐步落實,使農民對土地的依賴程度提高,對開展土地流轉、發(fā)展規(guī)模經營的愿望不強。并且,目前很多的地方政府都沒有出臺鼓勵流轉的優(yōu)惠政策,這也影響了農戶加快土地流轉的積極性,一定程度上制約了土地流轉進程。

(二)流轉過程中的風險

1.圈地運動風險。國家允許土地經營承包權的流轉,利益集團強強聯(lián)合是必然的。盡管中央三令五申農村土地流轉必須依法、自愿、有償進行。但一旦資本和腐敗勾結,農村土地流轉就可能引起圈地運動,給農民和國家利益造成巨大損失,比如政府為了搞政績工程圈地,如城市廣場、花園綠地等。

2.監(jiān)督管理風險。單個農戶土地流轉面臨許多制約,這就要求多個農戶采取集體行動,比如土地股份化。這就必然帶來土地合作組織在資產管理和利益分配上的有效監(jiān)管問題,如果這方面制度設計存在缺陷,則難以避免監(jiān)管的風險。而且土地流轉涉及到利益問題,圈地運動在很大程度上也是由于監(jiān)管風險所引起。

3.經濟糾紛風險。由于絕大部分農戶是在親戚、朋友或關系較好的村民之間私下流轉,流轉雙方沒有簽訂書面合同,也未向村委會登記備案。程序不到位,法律手續(xù)不完備,常常導致責、權、利不明確,引起難以調解的土地糾紛。如果沒有健全的監(jiān)管機制作保證,農民利益就無法得到保障,就會因流轉費用或合同問題產生糾紛。

4.農民薄利風險。土地流轉的期限過長會產生薄利風險。比如改革開放初期集體果園承包給個人,期限動輒三五十年,這樣不僅利潤薄,還導致一些經濟糾紛。因為土地收益的絕對值總是在增長,而一些不確定因素也總是難以預料,長期的轉讓會讓農民的利潤少于其短期多次轉讓,這對農民來說就是一個薄利風險。

(三)土地流轉后的遺留風險

1.農民失地風險。如果農民以土地承包經營權入股,一旦入股企業(yè)破產,土地會被用于償還債務,農民也會面臨失地風險。同時農民用土地作抵押的時候,如果無法還清債務,銀行就會按規(guī)定沒收其土地承包權。此外經濟波動還會導致失地又失業(yè),2008年金融危機引起民工返鄉(xiāng)潮,如果這些民工的土地已經流轉,這就引起雙失問題。

2.社會穩(wěn)定風險。農民將自己的土地轉讓出去到城里打工,在社保體系不完善的前提下就會產生很多問題。一是農民工子弟上學難,輟學學生增多;二是民工們無法享受市民待遇,沒有經濟適用房,也沒有最低生活保障。由于他們負擔不起高昂的房價,于是只能住工棚,睡水泥地。這樣的局面最終必然會影響社會穩(wěn)定。

3.糧食安全風險。我國一直是把糧食自給率達95%作為重要的農業(yè)政策執(zhí)行,土地流轉法律也規(guī)定了農耕地不能轉做其它的非農用途,但這個監(jiān)督成本巨大。由于種糧所帶來的利益相對較低,土地使用者受利益驅使就會將土地用于其他方面的種植,比如蔬菜、花卉等。因此,種糧的比例很大程度上會降低,糧食數(shù)量會下降,這種情況可能會引起國家糧食安全風險。

4.城市壓力風險?，F(xiàn)在每年至少有1600萬人由農村進入城市,允許土地流轉,那么從農村走出來的那部分人將會使資源本已緊張的城市帶來壓力,由于城市現(xiàn)有的公共服務設施、醫(yī)療、教育等條件和規(guī)模的限制,城市將更加擁擠,城市居民生活空間將進一步縮小。

5.農業(yè)風險。農業(yè)風險是指在農業(yè)生產和經營的過程中,因資源條件、自然環(huán)境、市場環(huán)境、政策環(huán)境以及農業(yè)內部等不利因素的影響,對農業(yè)生產和農業(yè)增收帶來的危害。允許土地流轉后,農業(yè)的規(guī)模化經營將進一步擴大,自然風險對農業(yè)造成的危害將進一步加大。目前中國人壽股份有限公司和中國人民保險公司針對農業(yè)的險種由于農業(yè)生產的不確定性而很少。

土地流轉風險的防范對策

在進行土地流轉過程中,要切實幫助農民規(guī)避風險,使他們在土地流轉過程中能夠盡量低風險。這是檢驗土地流轉效果的標尺。所以在流轉的時候要防范其風險,保護農民的利益。

(一)建立和完善土地流轉的機制

1.要健全土地流轉的組織機構。為了減小經濟糾紛,加強監(jiān)管,有必要建立土地流轉的組織機構,依法履行對土地流轉工作的管理職能,提供政策咨詢、規(guī)范土地流轉合同、土地承包合同鑒證等免費服務。同時可建立“信息研討部”,各村確定一名土地流轉信息員,負責收集、發(fā)布各方面的土地流轉供求信息。

2.建立完善的土地流轉監(jiān)督體系。土地流轉涉及利益問題,對國家意義重大,所以有必要設立專門監(jiān)督部門。對于圈地運動、經濟糾紛、改變土地利用性質等情況,要尤其加大監(jiān)督力度和懲罰力度。例如建立投訴獎勵制度,加強村民相互監(jiān)督的力度,以保證其使用性質和土地復耕能力不變,確保國家糧食安全。

3.建立科學的農村土地評估體系。盡快建立農村土地估價指標體系,確立科學的評估方法和最低保護價制度,使農地估價有章可循,有法可依。多年來,農戶自發(fā)流轉土地所獲得的土地流轉價格往往偏低。在土地市場化過程中,依據(jù)市場供求關系、糧食價格變化等市場狀況,確定公平、合理的市場價格,對保障農戶和企業(yè)的利益至關重要。

4.建立土地流轉風險保障金制度。為切實保障土地轉讓方的利益,政府可以建立土地流轉風險保障金制度。土地流轉合同簽訂后,經營業(yè)主每年要向流轉中心交納一定數(shù)量的風險保證金,以防范業(yè)主因經營困難等原因無法向轉讓方兌現(xiàn)租金而引發(fā)糾紛。

5.完善土地流轉糾紛調解機制。加強完善土地流轉糾紛調解機制,制定和規(guī)范糾紛仲裁的各項制度和程序,加強仲裁庭的基礎設施建設,有利于有效化解農村矛盾,維護農民的土地權益,維持農村社會穩(wěn)定,保持黨的農村基本政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。一旦土地流轉發(fā)生糾紛,當事人應當及時協(xié)商解決,協(xié)商不成的,可以通過鄉(xiāng)村調解,也可以通過仲裁和訴訟解決。

(二)加強土地流轉的配套建設

1.完善社會保障制度。廣大農民仍然把土地作為他們的基本生活保障。所以必須建立完善多層次的農村保障體系,包括農村社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助、農村合作醫(yī)療等,為土地轉出者解決后顧之憂。

2.加強城市基礎設施建設。由于土地流轉會使得農村人口的大量涌入,這會給城市生活帶來巨大的壓力,城市居民生活空間將縮小。所以政府應當加強城市的基礎設施建設,充分做好迎接進城農戶的準備工作。如建立更多的民工子弟學校、社區(qū)醫(yī)院和經濟住房,改善城市的交通狀況等。

3.要大力發(fā)展農業(yè)保險。1982年,我國正式恢復了農業(yè)保險,但由于多方面原因,在相當長一段時間內農業(yè)保險處于一種名存實亡的狀態(tài)。2007年4月,中央財政10億元資金正式注入被列為首批中央財政政策性農業(yè)保險的試點省份。但農業(yè)保險的發(fā)展仍是任重而道遠。為了規(guī)避土地流轉的相關風險,應該建立完善科學有效的風險分散機制和再保險機制,盡快出臺農業(yè)保險條例。

4.逐步放開城鄉(xiāng)戶籍制度。嚴格的城鄉(xiāng)戶籍制度,不僅限制了勞動力的流動,不利于農民身份的轉變,也不利于城鄉(xiāng)經濟一體化進程的展開。不合理的戶籍制度可能使得農民在城市享受不到很多他們應該享有的公民待遇。因此,現(xiàn)行戶籍制度應予改革。鑒于我國的國情和城市的可承受程度,這個過程應該是漸進的。

(三)其他措施

1.提高農民土地流轉積極性。有關部門應進一步加大對土地承包經營權流轉有關法規(guī)的宣傳,提高鄉(xiāng)村干部和農民群眾對土地承包經營權流轉有關政策的認識和法律意識,提高農民進行土地流轉的自覺性和主動性。同時政府應該制定扶持種植大戶、土地轉讓農戶的獎勵政策,以激勵農民進行土地流轉。比如土地流轉達到一定面積的農戶可以獲得相應的獎勵補助,包括貼息貸款、增加貸款額度等。

2.提高農戶的風險防范意識。為了規(guī)避土地的風險,農戶也必須在流轉的時候做好相關防范工作。土地流轉期限最好是短期流轉以降低農民的失業(yè)失地的風險和薄利風險;只流轉經營權,而不流轉承包權以防止失地風險,也盤活農村土地資源;盡量不要以土地承包經營權入股,以防止企業(yè)破產引起的失地風險。

分散的承包體制已經不適合當今的國情,土地流轉對我國意義重大,必須了解土地流轉涉及到利益問題,其中必然會存在很多風險。針對此,筆者提出了流轉的風險防范措施,這對于土地流轉的順利進行及提高流轉效果意義重大。

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