我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告資格的立法現(xiàn)狀及完善

熊　艷

中圖分類(lèi)號(hào):D915 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

內(nèi)容摘要:“十五”時(shí)期,環(huán)保指標(biāo)是我國(guó)唯一沒(méi)有完成的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo),反思其最主要的原因是我國(guó)沒(méi)有建立環(huán)境公益訴訟制度,依現(xiàn)行訴訟法的規(guī)定,大量環(huán)境公益訴訟案件被以原告不適格為由止步于起訴階段,長(zhǎng)此以往一些環(huán)境侵害行為和環(huán)境行政違法行為將無(wú)法制止。從目前實(shí)際情況來(lái)看,擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟原告資格是十分必要的。

關(guān)鍵詞:環(huán)境公益訴訟 原告資格

隨著人們權(quán)利意識(shí)的不斷增強(qiáng),環(huán)境公益訴訟逐漸引起關(guān)注,所謂的環(huán)境公益訴訟,具體是指任何個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體或國(guó)家機(jī)關(guān),為保護(hù)環(huán)境,防治污染和其他公害,當(dāng)其認(rèn)為有損害公共環(huán)境利益的行為發(fā)生,已經(jīng)造成或可能造成重大環(huán)境損害后果時(shí),依照法律規(guī)定對(duì)環(huán)境違法行為人向法院提起訴訟,請(qǐng)求判令該違法行為人停止環(huán)境損害行為及賠償公益損失的訴訟活動(dòng)。它可以彌補(bǔ)現(xiàn)行法律對(duì)環(huán)境公益保護(hù)的缺失,彌補(bǔ)行政權(quán)力對(duì)環(huán)境公益保護(hù)的不足。

我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告資格的立法現(xiàn)狀

環(huán)境公益訴訟的案件逐漸增多,但由于訴訟法領(lǐng)域理論和立法發(fā)展的滯后,公民提起環(huán)境公益訴訟往往找不到可以直接援引的法律依據(jù),而現(xiàn)行的訴訟法對(duì)原告資格進(jìn)行了比較嚴(yán)格的限制,強(qiáng)調(diào)“直接利害關(guān)系原則”,致使司法實(shí)踐中出現(xiàn)大量的環(huán)境公益訴訟案件被法院裁定不予受理或駁回起訴。

《民事訴訟法》第 108 條強(qiáng)調(diào)原告必須是實(shí)體權(quán)利受到侵害的人,而我國(guó)民事訴訟法所采取的是比較徹底的原告一元化,即有權(quán)發(fā)動(dòng)訴訟的原告只能而且必須是受害者本人, 而環(huán)境公益是一種比較抽象的社會(huì)公共利益,有時(shí)難以確定一個(gè)直接的、具體的受害者擔(dān)當(dāng)原告,這顯然對(duì)環(huán)境損害的受害人非常不利。

《行政訴訟法》第41條規(guī)定原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第12條借用第三人的概念規(guī)定利害關(guān)系人的原告資格,對(duì)于糾正作為原告必須是行政機(jī)關(guān)相對(duì)管理對(duì)象的錯(cuò)誤觀點(diǎn)具有一定意義,而實(shí)際上“第三人”仍然與具體行政行為有事實(shí)上的利害關(guān)系或可能有事實(shí)上的利害關(guān)系,這些規(guī)定大大限制了我國(guó)行政訴訟的原告范圍,一般公民因環(huán)境公益受損提起行政訴訟時(shí),法院往往以原告與環(huán)境損害結(jié)果之間無(wú)利害關(guān)系為由駁回起訴。

《刑事訴訟法》中授權(quán)檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)危害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的犯罪行為,向人民法院提起刑事訴訟,除此之外,立法上沒(méi)有關(guān)于公益訴訟的蹤跡,就更無(wú)法對(duì)損害環(huán)境公益的行為追究法律責(zé)任。

我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)訴訟資格的嚴(yán)格限制,非常不利于對(duì)公民環(huán)境權(quán)益和環(huán)境公益的保護(hù)。對(duì)于環(huán)境污染行為,如果一些環(huán)境行政機(jī)關(guān)不履行其法定職責(zé),對(duì)環(huán)境資源破壞行為采取放任的態(tài)度,甚至包庇企業(yè)污染環(huán)境等,受害人又因某些原因無(wú)法提起訴訟,其他人員根據(jù)法律規(guī)定是無(wú)法提起行政訴訟的,則該行為將無(wú)人制止,其結(jié)果將是非常嚴(yán)重的。有一些環(huán)境行政行為沒(méi)有明確的相對(duì)人,由于不存在明確的受損害對(duì)象,這類(lèi)行政案件由于缺乏適格的原告而使公民環(huán)境權(quán)益和環(huán)境公益被摒棄在司法保護(hù)范圍之外。

國(guó)外環(huán)境公益訴訟原告資格的發(fā)展?fàn)顩r

(一)美國(guó)

在發(fā)源地美國(guó),環(huán)境公益訴訟被稱(chēng)為“公民訴訟”、 “公共訴訟”或“民眾訴訟”。1943年的紐約州工業(yè)聯(lián)合會(huì)訴伊克斯案件中,第二上訴法院首次提出“私人檢察總長(zhǎng)理論”,其有關(guān)公益訴訟原告資格的規(guī)定同樣適用于環(huán)境公益訴訟。1970年美國(guó)頒布的《清潔空氣法》首創(chuàng)了著名的“公民訴訟條款”,規(guī)定任何人可以對(duì)污染空氣的行為提起訴訟,而不需要原告證明有任何法律上的利害關(guān)系或利益遭到了侵犯。

在美國(guó),私人還沒(méi)有取得所有環(huán)境公益訴訟的起訴資格,1972年制定的《清潔水法》中對(duì)原告資格進(jìn)行了一定的限制,其中將“公民”限定為“其利益受到嚴(yán)重影響或者存在受到嚴(yán)重影響可能性者”,即要求的原告須具有“實(shí)際損害”。以Lujan v. National Wildlife Federation案為轉(zhuǎn)折點(diǎn),美國(guó)最高法院開(kāi)始修正此前相對(duì)寬松的原告資格規(guī)則,并漸漸趨于嚴(yán)格,在整個(gè)20世紀(jì)90年代,這種嚴(yán)格限制原告資格的價(jià)值取向在美國(guó)聯(lián)邦法院都占據(jù)了上風(fēng)。這種局面一直到2000年的Friends of the Earth, Inc. v.Laidlaw Environmental Services 案才得以扭轉(zhuǎn)。在兩種價(jià)值取向的交鋒過(guò)程中,寬松的原告資格規(guī)則終于在美國(guó)聯(lián)邦法院又占據(jù)了主導(dǎo)地位。雖然美國(guó)的環(huán)境公益訴訟還不夠完善,而且歷史進(jìn)程極為緩慢而曲折,但總算是在環(huán)境公益訴訟方面打破了傳統(tǒng)定勢(shì),給各國(guó)環(huán)境糾紛解決制度樹(shù)立了很好的榜樣。

(二)英國(guó)

英國(guó)在認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)法律不足以阻止環(huán)境侵害之后,也修改了相應(yīng)的法律規(guī)定。英國(guó)的《污染控制法》就有“對(duì)于公害,任何人均可起訴”的規(guī)定。1994年修訂的第三版《英國(guó)皇家檢察官準(zhǔn)則》將“公共利益檢驗(yàn)”作為提起公訴的條件之一,而代表政府參與民事訴訟“被列為檢察總長(zhǎng)各項(xiàng)職權(quán)之首”,也就是說(shuō),總檢察長(zhǎng)不但可以代表公共利益主動(dòng)請(qǐng)求對(duì)行政行為實(shí)施司法審查,而且還可以在私人沒(méi)有起訴資格的時(shí)候幫助私人申請(qǐng)司法審查。如果總檢察長(zhǎng)不愿意履行這項(xiàng)指責(zé),個(gè)人可以請(qǐng)求總檢察長(zhǎng)讓他自己去督促訴訟。如果總檢察長(zhǎng)允許,就可以由個(gè)人提起訴訟,即通過(guò)出借總檢察長(zhǎng)的名字,使得禁止令和宣告令這些基本上是捍衛(wèi)私人權(quán)利的救濟(jì)轉(zhuǎn)而成為保護(hù)公共利益的公法救濟(jì),檢舉者才是實(shí)際參與訴訟的人。為加強(qiáng)國(guó)家對(duì)環(huán)境公害訴訟的干預(yù),英國(guó)還建立了由公共衛(wèi)生監(jiān)察員代表公眾利益進(jìn)行群體訴訟的制度。

(三)法國(guó)

法國(guó)對(duì)環(huán)保團(tuán)體提起公益訴訟采取了開(kāi)放的立法態(tài)度,賦予環(huán)保團(tuán)體更多的訴訟權(quán)利。主張由環(huán)保團(tuán)體代替受害人提起環(huán)境公益訴訟,通過(guò)借助環(huán)境公益訴訟的勝訴來(lái)保障特定的公民的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益,進(jìn)一步維護(hù)公共環(huán)境利益。除了團(tuán)體訴訟以外,法國(guó)還是最早出現(xiàn)由檢察官代表國(guó)家參與民事訴訟的國(guó)家,早在1906年,法國(guó)的法律就賦予檢察官在公法秩序受到損害時(shí),為維護(hù)公法秩序提起民事訴訟的權(quán)力。如今,參于民事訴訟在法國(guó)已經(jīng)成為檢察官的重要職權(quán),公共秩序受到損害時(shí),檢察機(jī)關(guān)可以以國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)者,作為主要當(dāng)事人(聯(lián)合當(dāng)事人)提起公益訴訟。

(四)印度

印度早在1986 年的環(huán)境法中規(guī)定了公益訴訟條款,并且通過(guò)判例不斷擴(kuò)展環(huán)境行政公益訴訟的原告資格,最終賦予全體公民。該國(guó)明確規(guī)定所有公民都享有起訴權(quán),世界范圍內(nèi)尚屬首次。

在1984年的Bandhuya Muki Morcha v India 案中,帕格瓦蒂法官認(rèn)為由于受害人知識(shí)水平和權(quán)利意識(shí)的欠缺以及可利用資源的匱乏,應(yīng)該允許具有公共意識(shí)的公民或者相關(guān)社會(huì)團(tuán)體幫助他們進(jìn)入法院獲得正義,并應(yīng)重新設(shè)置相應(yīng)的程序,即賦予公民代表原告資格。為了避免過(guò)度寬松的主體資格可能導(dǎo)致的濫訴及其他問(wèn)題,對(duì)代表原告的限制必須是基于善意并為公共利益而起訴,基于個(gè)人私利或任何別有用心的動(dòng)機(jī),法院不予受理,并且不允許政客和其他人為了延長(zhǎng)行政決定的合法性或者獲得某一政治目的而濫用環(huán)境公益訴訟。

針對(duì)公共義務(wù)不履行和濫用權(quán)力的狀態(tài),任何一個(gè)具有公共意識(shí)的公民或社會(huì)公共團(tuán)體,都可因具有公民的身份而以自己的名義享有起訴權(quán)。在Gupta v Union of India案中,Bhagwati法官指出,即使沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的損害,任何公民都可以提起訴訟,要求對(duì)侵害公益的行為和法律規(guī)定的落實(shí)情況進(jìn)行審查。

完善我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告資格

我國(guó)在借鑒國(guó)外環(huán)境公益訴訟制度先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,建設(shè)符合我國(guó)實(shí)際國(guó)情的環(huán)境公益訴訟,筆者認(rèn)為,下列幾個(gè)主體有資格提起環(huán)境公益訴訟。

(一)公民個(gè)人

環(huán)境作為一種公共資源,具有整體性,其所有權(quán)屬于全體社會(huì)成員,侵權(quán)行為人實(shí)施了環(huán)境侵權(quán)行為,侵犯了某一具體的環(huán)境權(quán)益,就意味著他對(duì)整個(gè)環(huán)境公共利益的侵害,每個(gè)公民都可以為維護(hù)環(huán)境公共利益而尋求司法救濟(jì)。為避免訴訟的泛濫增加司法機(jī)關(guān)不必要的訴訟成本,本文認(rèn)為還應(yīng)該在立法上對(duì)公民個(gè)人作為原告給予適當(dāng)?shù)南拗?例如要求起訴人應(yīng)當(dāng)提交侵權(quán)行為人損害公益的證據(jù)等。

在我國(guó),環(huán)境公益訴訟已經(jīng)邁出了可喜的一步,例如,浙江省農(nóng)民陳法慶,因環(huán)保問(wèn)題屢次與當(dāng)?shù)卣畬?duì)簿公堂,數(shù)年如一日,在較為艱難的境況下頑強(qiáng)致力于環(huán)境保護(hù)事業(yè);同時(shí)是在同污染行為作斗爭(zhēng)中,他所表現(xiàn)出來(lái)的規(guī)則意識(shí)和理性精神,喚醒了公眾環(huán)保意識(shí)。賦予公民個(gè)人以環(huán)境公益訴訟之訴權(quán),從法律上保障公民對(duì)環(huán)境行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督,是對(duì)環(huán)境損害進(jìn)行補(bǔ)救的根本途徑。

(二)環(huán)保團(tuán)體及其他團(tuán)體

由于環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性,環(huán)境資源保護(hù)具有很強(qiáng)的技術(shù)性等特點(diǎn),個(gè)人難以掌握這方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí),加之環(huán)境資源破壞者一般都是具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的單位,在環(huán)境行政公益訴訟中的被告更是實(shí)力強(qiáng)大的環(huán)境行政機(jī)關(guān),使得公民個(gè)人在環(huán)境公益訴訟中常常處于劣勢(shì)地位,相較于公民個(gè)人來(lái)說(shuō),環(huán)保團(tuán)體更加具有優(yōu)勢(shì),環(huán)保團(tuán)體擁有專(zhuān)業(yè)人員、較強(qiáng)的技術(shù)基礎(chǔ)、雄厚的資金和一定社會(huì)影響力,可以在公民個(gè)人面對(duì)造成污染的公司法人或者組織存在有不知、不能和不敢提起訴訟的情況下提起訴訟。因此,環(huán)境公益訴訟制度的設(shè)計(jì),在承認(rèn)公民在環(huán)境公益訴訟方面擁有訴權(quán)的同時(shí),同樣應(yīng)重視環(huán)境保護(hù)團(tuán)體的作用。其他熱心環(huán)境保護(hù)的社會(huì)團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟也有利于對(duì)環(huán)境的保護(hù)。

(三)人民檢察院

2005年1月,當(dāng)時(shí)的國(guó)家環(huán)?？偩址ㄒ?guī)司有關(guān)負(fù)責(zé)人也明確提出,國(guó)家有必要完善環(huán)境民事公訴立法,明確賦予檢察院以環(huán)境民事公訴權(quán),并規(guī)定具體的訴訟程序和規(guī)則,使檢察院能夠作為公訴人,向法院提起訴訟,要求法院依法追究環(huán)境違法行為人的法律責(zé)任。

自檢察制度產(chǎn)生以來(lái),檢察機(jī)關(guān)就以國(guó)家利益和社會(huì)公共利益代表的面目出現(xiàn),作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān),負(fù)有監(jiān)督法律統(tǒng)一正確實(shí)施的職責(zé),檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事活動(dòng)重點(diǎn)監(jiān)督的目的是保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益,其中的社會(huì)公共利益自然包括環(huán)境污染與資源破壞。環(huán)境公益訴訟確立檢察院的原告資格,既可以實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中的法律監(jiān)督權(quán),又能更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的司法保護(hù)。當(dāng)環(huán)境公共利益在受到不法侵害時(shí),檢察機(jī)關(guān)能夠作為環(huán)境公益的代言人提起訴訟而達(dá)到其法律監(jiān)督的目的。檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家參加公益訴訟,是世界上絕大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的普遍做法。

在我國(guó)司法實(shí)踐中,我國(guó)許多地方的檢察機(jī)關(guān)還是作了大量的實(shí)踐和探索工作。近年來(lái)全國(guó)多省檢察機(jī)關(guān)紛紛效仿公益訴訟,初步改變了公共利益無(wú)人保護(hù)或保護(hù)不力的現(xiàn)狀,收到了良好的法律效果和社會(huì)效果。但是在實(shí)踐中,還有很多方面需要進(jìn)一步規(guī)定。

參考文獻(xiàn):

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