談分權(quán)、財政聯(lián)邦主義與我國中部經(jīng)濟發(fā)展

王文創(chuàng) 徐 斌

中圖分類號:DF430 文獻標識碼:A

內(nèi)容摘要:本文在財政聯(lián)邦主義制度的框架下,探討了分權(quán)的制度成本與中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展問題。筆者認為,在我國這樣一個大國經(jīng)濟中,財政聯(lián)邦主義的精要就是鼓勵非同一模式的地區(qū)試驗,這是我國制度的經(jīng)驗與啟示,也是未來中部經(jīng)濟發(fā)展的機會。

關(guān)鍵詞:分權(quán) 財政聯(lián)邦主義 中部經(jīng)濟

財政聯(lián)邦制:“制度效應”與我國中部經(jīng)濟發(fā)展

1993年,中國經(jīng)濟學家許成鋼與錢穎一在《轉(zhuǎn)型經(jīng)濟學》雜志上發(fā)表了一篇題為《中國的經(jīng)濟改革為什么與眾不同?M-型的層級制與非國有部門的進入與擴張》的文章。錢穎一和一些西方的經(jīng)濟學家和政治學家(如Gerard Roland和Barry Weingast等人)在幾篇論文中從理論上系統(tǒng)地闡述了提出了我國是一種市場維護型聯(lián)邦制度,這種理論被稱為“第二代財政聯(lián)邦主義理論”。

在傳統(tǒng)的公共經(jīng)濟學領(lǐng)域,早期的思想認為分權(quán)能夠打破公共管制的失敗,建立有效的激勵競爭機制,降低中央與地方的信息不對稱程度,鼓勵地方創(chuàng)新并合理配置資源,因而分權(quán)一般具有積極的效應,并有利于經(jīng)濟增長。第二代財政分權(quán)思想更多地與地方政府的激勵、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟增長聯(lián)系起來。由于很大程度上是受了中國和俄羅斯經(jīng)濟轉(zhuǎn)型經(jīng)驗現(xiàn)象的影響,他們的研究方法和視角與早期的公共財政理論已經(jīng)不同,他們突破了公共品供給的局限,進一步把向地方的財政分權(quán)與地方政府的激勵和地方的競爭聯(lián)系起來,建立了解釋經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的一個概念框架。分權(quán)的既定結(jié)構(gòu)有利于降低改革成本,面臨財政分權(quán)的地方政府競爭,存在預算硬化的效應、政治集權(quán)和經(jīng)濟分權(quán)的制度存在運用指標競爭的可能性,如增長速度、外資投資、利潤、改革推行速度等指標,加大了包括外資在內(nèi)的指標增長的可能性。林毅夫等則從經(jīng)驗上驗證了我國的財政分權(quán)有利于我國的經(jīng)濟增長。

但是,在中國過度地強調(diào)分權(quán)意義的研究仍然是有局限的。1956年,毛澤東在《論十大關(guān)系》一文中提出了發(fā)揮中央和地方兩個積極性的著名論斷,他指出,要解決中央和地方的矛盾,應當在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導的前提下,擴大一點地方的權(quán)力,給地方辦更多的事情。此后在計劃經(jīng)濟體制下中央向地方的分權(quán)體制架構(gòu)逐步形成,但是在計劃經(jīng)濟時代,這種分權(quán)嘗試沒有獲得成功。由于執(zhí)行的是以各級地方政府和官員為對象的行政分權(quán)改革,改革的重點是在各級行政機關(guān)之間劃分權(quán)力和利益,中國的分權(quán)改革在相當一段時期內(nèi)陷入分權(quán)與集權(quán)周期性的惡性循環(huán)。

改革開放以來中央與地方的財政關(guān)系

計劃經(jīng)濟下的分權(quán)體制構(gòu)成了1978年中國經(jīng)濟改革的有利的“初始條件”。改革開放以來中央與地方的財政關(guān)系也是不斷變化和調(diào)整。事實上,每次從分權(quán)到再集權(quán)的循環(huán)目的是為了克服地方政府行為對資源的扭曲配置,或者可以看成是中央政府對分權(quán)“成本”的一種反應。

20世紀80年代初,地方政府有了一定的財政自主權(quán),擺脫了在計劃經(jīng)濟條件下只是中央政府分支機構(gòu)屬性的歷史。分權(quán)制度化了中央與省級政府間的財政關(guān)系,來自稅收和國有企業(yè)的利潤的政府收入,在一定的分配規(guī)則下在中央和省級政府之間劃分。被稱為“分灶吃飯”的財政承包制使地方政府實際成了剩余收入索取者,大部分的邊際收入都歸于地方。到20世紀80年代末,財政包干制使中央財政占總財政的比例以及總財政收入占GDP的兩個比例卻出現(xiàn)了大幅度的下降,財政收入與GDP的比例由30%下降到不到20%,而中央財政占總財政的比例也下降到40%。

1994年分稅制是向公共財政和市場化努力方向的邁進,其主要目的是為了擴大稅基,簡化包干制下復雜的差別稅率,增加中央與地方的透明度,取消依賴中央與地方靠協(xié)商來決定稅率的現(xiàn)象,實現(xiàn)中央與地方分稅比例的一致性。分稅制彌補了財政承包制的缺陷,使中央的財政收入比重得到提高。但是,由于需要平衡地方利益,1994年的分稅制的改革實際上并不徹底。分稅制加大了中國地區(qū)發(fā)展的不平衡。最為明顯的一點是,在收入分享的原則上,從收入再分配改變?yōu)閬碓吹卦瓌t(derivation priciple),這意味著轉(zhuǎn)移支付與征稅掛鉤,因此,富裕地區(qū)獲得更多的稅收返還而不是貧困地區(qū)。

中央對下級的轉(zhuǎn)移支付分成三類,分別是增值稅和消費稅的稅收返還、專項補助和其他補助。理論上,轉(zhuǎn)移支付主要面對中西部地區(qū)。但是如果真正分地區(qū)進行考察,實際情況卻不是如此明顯,中部地區(qū)的人均財政支出處于一個最低的水平。中部地區(qū)人口稠密,大部分是農(nóng)業(yè)區(qū),農(nóng)村的公共服務(wù)支出任務(wù)繁重,縣鄉(xiāng)兩級所供養(yǎng)的財政人口也多,但是相比之下,得到的中央轉(zhuǎn)移支付的水平卻是最低的。

分稅制的制度效應及其影響

北京大學周飛舟教授(2006)論述了分稅制十年的制度效應及其影響。其認為,分稅制以來中部和西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政增長緩慢,增長幅度基本相同。

從周飛舟的研究得出,中部和西部地區(qū)的人均收入基本相等,但是人均支出水平卻有明顯的差異。這也主要是由轉(zhuǎn)移支付向西部地區(qū)傾斜造成的。按照周飛舟的論證,前文所列舉的轉(zhuǎn)移支付三大類補助中,東部和西部地區(qū)相繼處于最高位水平,中部地區(qū)在每一類補助中幾乎都是處于最低位。東部地區(qū)的稅收返還遠遠高于中西部地區(qū),而西部地區(qū)則得到了最多的專項和其他補助。中部地區(qū)即使在專項和其他補助中,也低于東部地區(qū)。

總之,1994年中國的分稅制是向規(guī)范化方向的努力,建立了規(guī)范化分級財政的軌道,也實現(xiàn)中央財政收入占總財政收入比重的提高,既可以說是財政分權(quán),也可以說是財政集權(quán)。但是分稅制使地區(qū)間因發(fā)展速度帶來的財力不均、公共服務(wù)水平不均的問題卻不但沒有能夠解決,反而在一定程度上更加嚴重了。這主要是指中部地區(qū)嚴重落后于東部和西部地區(qū)而言。此外,分稅制在集中財政收入、加強轉(zhuǎn)移支付的同時,還對政府和企業(yè)的關(guān)系以及地方政府的預算外收入產(chǎn)生了巨大影響,這在很大程度上重新塑造了過去十幾年來地方政府的行為模式。

財政聯(lián)邦制對我國的啟示

一般而言,市場維護型聯(lián)邦制度必須滿足下列條件:首先,地方政府對其管轄區(qū)的經(jīng)濟自主規(guī)制權(quán),從而避免各地方政府規(guī)制政策的同一性;其次,管轄區(qū)之間要素流動的自由,允許“以腳投票”;第三,地方政府必須面臨硬預算約束:即地方政府具備財政自主權(quán),但不能發(fā)行貨幣,也不能享受無限制貸款;第四,稅收共享的限制;第五,權(quán)威與責任分配的制度化與耐久性程度。

中國經(jīng)過三十年的經(jīng)濟和政治改革,財政聯(lián)邦制解釋了中國在缺乏產(chǎn)權(quán)(沒有私有化)和法治不完善改革條件下中國經(jīng)濟成功的邏輯。其精要是,一方面,它擁有規(guī)模經(jīng)濟和正的外部效應,有助于空間和地理集聚效能的充分發(fā)揮,促進分工、交易和專業(yè)化。另一方面,它能允許多樣性的制度存在,避免形成所謂的“制度均衡”,有助于制度的變遷;它也能允許制度和政策的局部試驗而不傷害整體。這導致中國的很多改革帶有“帕累托改進”的性質(zhì)。最后,財政聯(lián)邦制提供了觀察“自然試驗”的機會。觀察中國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與發(fā)展過程,不難發(fā)現(xiàn),地區(qū)的差異往往驚人。

本文認為,必須承認并接受這些地方模式的差異,并且因為存在這樣不同的發(fā)展模式,才能更好地從整體上懂得,盡管付出許多“成本”,但中國的經(jīng)濟二十多年來總能不斷取得成功的發(fā)展。分離這些模式的做法都可能誤讀中國經(jīng)濟發(fā)展和制度轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯,或許在制度層面上這就是中部經(jīng)濟崛起的機遇。

參考文獻:

1.林毅夫,劉志強.中國財政分權(quán)與經(jīng)濟增長[C].泰國曼谷Royal orohid Sheraton召開的“第3屆環(huán)太平洋聯(lián)合經(jīng)濟組織會議”會議論文,1998年1月13-18日

2.錢穎一.現(xiàn)代經(jīng)濟學與中國經(jīng)濟改革[M].中國人民大學出版社,2003

3.周飛舟.分稅制十年:制度及其影響[J].中國社會科學,2006