完善公共財政預算管理的對策思考

梁皓璇

摘要：本文試從財政預算執(zhí)行實踐方面談談對公共預算管理的一些意見和建議。

關鍵詞：公共財政預算管理

公共財政是市場經濟的產物，是與市場經濟相適應的財政運行模式，也是保證市場經濟得以存在和順利運行的根本條件。而政府預算則是公共財政存在的形式，編制部門預算是財政公共化趨勢不斷增強的集中反映。預算管理必須體現“效率優(yōu)先，兼顧公平”的財政資源配置原則。

目前是我國財政體系從傳統(tǒng)模式過渡到公共財政模式的關鍵時期，許多新的問題逐漸涌現，亟待解決的問題也日益增多。

一、人大對公共財政預算管理約束乏力

雖然法律上明確規(guī)定，年度預算經人民代表大會審核和批準方可實施，但在實際上人大對財政部門的預算執(zhí)行約束剛性不強，預算缺乏嚴肅性。主要表現在：

1、各部門、各單位的自編預算在上一年的10月或11月上報財政部門，經過“兩上兩下”的過程(也就是財政部門與預算使用部門、單位利益博弈的過程)已是進入預算年度了。而且很多時候人民代表大會會議在預算年度2月、3月才開，造成了年度預算在未經人大審查和批準的情況下，已執(zhí)行了相當一段時間。這種預算編制年度與財政會計年度的不一致，使經審查和批準的預算嚴重缺乏時效性和嚴肅性，進而影響了預算的有效性和約束力。

2、由于我國預算相關的法律法規(guī)體系尚未完善，“人治”強于“法治”，未經人大審查和批準而隨意追加或追減預算的情況屢見不鮮。據了解，年度內由財政部門隨意調整的預算額占當年經人大批準預算額的比例接近100％的部門和單位并不少見，尤其是專項經費比重大的部門，調整額就相對大，并且調整以追加預算金額的居多。曾接觸過某負責接待的部門，其每年追加的接待經費占預算總額的60％以上：而負責工程建設的部門，如水利部門、建設部門、市政部門、環(huán)保部門等，每年追加的工程款占預算總額的80％以上，追加比例相當高。即使是經人大常委會討論的預算變動，也只是走走形式而已，因為提供給人大常委會通過的調整預算，通常是已經實際執(zhí)行了的項目，實質上款項已撥用款單位或已使用了。

3、預算的制定“暗箱操作”嚴重。參加審查和批準預算的人大代表并非都是熟悉財政的專業(yè)人士，甚至有些代表對財政預算更是一竅不通。因此財政部門在預算的編制過程中具有相當大的權力。一個部門能夠獲得的年度預算金額，很多時候取決于部門領導與主管財政的上級領導或財政部門主管人員的關系。因而，政府內部也容易出現“尋租”的現象。

二、財政部門的權力過于集中

我國的財政部門既是預算的編制部門，也是預算的執(zhí)行部門，其權力相當大。由于事實上人大對預算的約束力有限，對預算的編制、執(zhí)行、審查和監(jiān)督職能實際上都集中在財政部門。這樣不利于預算的法定化和公開透明化。

三、預算外核算的資金量龐大，缺少有效的監(jiān)管

現在編入預算管理的只是財政資金的一部分，稱為預算內資金。而部分行政事業(yè)性收費收入、財政專戶資金、部分國資收益資金及其他收入等，則以預算外資金的形式進行核算管理。實際上，預算外資金量在一個地方的財政總收入中占相當大的一部分，有的甚至比預算內的資金量更大，而這一部分資金并沒有納入預算編制的范圍，無需經人大審查和批準的手續(xù)：即使預算外資金以收支計劃的形式報政府，也是繞開了人大的監(jiān)管。

四、部門具有對財政資金的再分配權

部門預算是對一個部門及其下屬單位所做的整體預算。在執(zhí)行過程中，財政部門經常以撥款的形式把下屬單位的資金劃到主管部門，由主管部門再下劃到下屬單位。雖然，預算中明確規(guī)定資金使用權屬于下屬單位，但在“官本位”意識的支配下，主管部門往往隨意在下屬單位之間調撥預算資金，甚至肆意占用、挪用下屬單位的預算資金。財政部門對這一部分資金，缺少有效的控制。例如：教育部門屬于一級預算部門，而學校則是二級預算部門，學校的預算經費由財政部門撥入教育部門再由其劃到各學校，在這過程中，教育部門比較容易調劑、占用甚至挪用學校的教育經費。由于教育經費數額較大，教育部門為增收銀行存款利息，經常延遲下劃給學校的預算經費。

五、財政資金使用績效低下

1、主管部門對財政資金的再分配，不僅增加了財政資金在傳遞過程中的成本和損耗，也增加了對財政資金監(jiān)管的成本，降低了財政資金的效益。

2、“人治”嚴重的情況下，財政資金為領導的“拍腦袋決策”付出沉重的代價。

3、財政資金缺乏科學的管理和監(jiān)督，無法提高使用效率，造成浪費。

“依法治國，依法理財”，預算作為體現國家意志，反映政府行為，是對國民經濟運行進行宏觀調控的手段。公共財政產生的問題，歸根結底是法律、法規(guī)的缺位，公共財政制度和體系的不完善所致。針對上述情況，筆者擬提出以下建議：

1)嚴格執(zhí)行《預算法》，加強人民代表大會及其常務委員會的依法監(jiān)督作用

1、根據《中華人民共和國預算法》，明確人民代表大會及其常務委員會在預算編制、審查中的權力，加強預算的法定性。經人大批準的財政預算不能變動，如遇特殊情況確實需要調整的，必須依照法定的程序進行。具體包括：收支總額一般不再調整。當年收入超收、以前年度的凈結余等原則上不得在預算執(zhí)行中動用。應作為下一年年初預算財力統(tǒng)籌安排支出；要動用歷年凈結余、收入超收和上級政府新增的一般性財力補助時，要按照預算草案的報批程序專項報人大批準后頒布執(zhí)行；未經人大批準，不得隨意追加或者追減項目和金額。

2、提升人大代表財政預算制定和審查的能力。人是法律的制定和執(zhí)行者，沒有依法辦事的意識和能力，“法治”只會變成“空話”。

3、相應調整財政會計年度，使財政會計年度與預算編制年度相一致。提高預算的及時性、時效性和可執(zhí)行性。

2)擴大預算的編制范圍，實行綜合預算

擴大預算的編制范圍，實行綜合預算，把部門內能夠控制的所有資金無一例外地納入預算統(tǒng)籌安排。通過實行綜合預算，完整地反映預算內外財政能力的真實情況，實現公共財政來源的公開和透明。

3)預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督三者要分離

管預算編制的不能管執(zhí)行，管預算執(zhí)行的不能兼管編制，相互之間形成一種制約。建立獨立的預算監(jiān)督系統(tǒng)行使監(jiān)督職能，從而形成三個相互獨立、相互制約的預算系統(tǒng)，其首要的目標是改革財政部門集預算編制、執(zhí)行，甚至審查、監(jiān)督的職能于一身的情況，確立財政部門預算編制的職責，預算的執(zhí)行由使用部門負責，財政部門不再具體組織使用部門執(zhí)行預算。另外，加強人大和審計部門對預算的監(jiān)督職能。

4)深化財政制度改革，削弱部門對財政資金的再分配權，提高財政資金的使用效益

1、細化預算項目，預算金額明確至直接使用的部門和單位，減少財政資金傳遞的成本和損耗。

2、進一步完善收支兩條線管理制度、部門預算及國庫集中收付制度、政府采購制度，削弱主管部門對財政資金的再分配權，防止財政資金被占用、挪用，降低財政資金的監(jiān)督成本。

3、引入預算執(zhí)行的競爭機制。打破傳統(tǒng)的預算行政權力壟斷，提高財政資金的使用績效。

4、加大公共財政支出結構的調整力度，財政資金切實退出競爭領域，壓縮對經營性單位的財政撥款和補助。

5)建立公共財政監(jiān)督制度

1、財政預算監(jiān)督制度除了事后監(jiān)督預算執(zhí)行情況的審計制度外，必須在預算編制階段、執(zhí)行階段建立相關的配套制度進行監(jiān)督。

2、推行和完善財政績效評價制度，加快建立財政資金績效評價體系，切實做到公共財政預算監(jiān)督有法可依，有法必依。

3、預算的公開是實行有效管理和監(jiān)督的前提。公共財政管理應該逐步做到政府預算收支計劃的制定、執(zhí)行以及決算的形成等過程都向社會公開。接受公眾和社會的監(jiān)督。同時，有步驟地推行審計公告制度，有利于公眾對各種財政腐敗行為、濫用權力行為進行監(jiān)督。

總的來說，制定公共財政預算的目的是將預算從被動地以資金支付支持政府行政改為積極地參與決定政府行政計劃和活動。提高政府公共決策的成效。只有不斷地完善我國公共財政預算制度，才能有效地達到公共財政預算的目的，實現對公共財政管理權力的制約和監(jiān)督。充分體現公共財政必須有效和務必對納稅人負責的實質。