區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的法制保障

陳 軍 覃美洲

摘要區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是指從統(tǒng)攬全局的高度出發(fā),通過建立健全區(qū)域間相互促進、優(yōu)勢互補的互動機制,實現(xiàn)不同區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的發(fā)展戰(zhàn)略。如何形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效體系,這不僅僅是重大的經(jīng)濟問題,亦是重大的政治問題、社會問題和國家安全問題,需要在政治、經(jīng)濟和法律等眾多方面形成一整套完善的制度保障和規(guī)制。本文擬以中部發(fā)展為視角,從法律規(guī)制角度對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論進行分析,希望對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體系的完善有所助益。

關(guān)鍵詞區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展 制度保障 財力保障

中圖分類號:D920.5文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-143-03

經(jīng)濟區(qū)域是在經(jīng)濟發(fā)展日益社會化、區(qū)域化的條件下,由地方的經(jīng)濟中心同它周圍有密切經(jīng)濟聯(lián)系的地區(qū)所組成的統(tǒng)一體。以若干小的經(jīng)濟區(qū)域迅速有效的發(fā)展帶動整個中國大的經(jīng)濟領(lǐng)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展,這是我們黨和政府“統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”任務(wù)目標(biāo)中的基本要求。目前我國主要的經(jīng)濟區(qū)域有東部沿海地區(qū)、西部地區(qū)、東北地區(qū)和中部地區(qū)等。中部發(fā)展涉及到六個重要省份:湖北、河南、湖南、安徽、江西、山西,中部六省具有承東啟西、聯(lián)南通北的區(qū)位優(yōu)勢,在區(qū)域發(fā)展中形成了舉足輕重的區(qū)域經(jīng)濟體系。

一、深化政府機構(gòu)改革,為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供制度保障

中部地區(qū)政府機構(gòu)改革要在厘清改革思路的基礎(chǔ)上,可以從已下幾個方面為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供制度保障:

(一)穩(wěn)步推進干部人事制度改革,實行干部異地交流制度

傳統(tǒng)的異地交流制度是指通過組織上的考察和考核,從經(jīng)濟文化相對性落后(發(fā)達)地方的黨政干部中選派各方面綜合素質(zhì)好,能力強,有知識水平的年輕干部到經(jīng)濟文化發(fā)達(相對落后)的黨政機關(guān)掛職,學(xué)習(xí)發(fā)達地區(qū)先進的管理理念和管理方法或幫助落后地區(qū)轉(zhuǎn)變政府職能,發(fā)展地方經(jīng)濟的一種干部交流制度。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中,異地交流應(yīng)當(dāng)不僅僅局限于經(jīng)濟相對落后(發(fā)達)地方的黨政干部交流,還應(yīng)注意經(jīng)濟發(fā)展水平類似地方的黨政干部交流。從整體的觀念來看,中部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平類似省份發(fā)展雖然各自有所倚重,但是在發(fā)展的層面上有一些相似的地方,在這些地方之間進行干部交流,有助于及時將各自省份的優(yōu)勢進行互幫互助、協(xié)調(diào)共同發(fā)展過程中可能遇到的矛盾與問題,使作為中部區(qū)域的每個點的發(fā)展形成一種合力,而不是各自為戰(zhàn)。中部地區(qū)可以通過考察、考核,選拔40周歲以下,綜合素質(zhì)較高,各方面能力較強的各級政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員到以上兩個方面的地區(qū)相對應(yīng)的黨政機關(guān)掛職鍛煉,學(xué)習(xí)先進或類似地區(qū)先進的管理政府的經(jīng)驗和模式和利用地方資源發(fā)展本地經(jīng)濟的經(jīng)驗及招商引資的經(jīng)驗。經(jīng)過一段時間的學(xué)習(xí)之后,掛職干部再回到崗位工作。這種制度的穩(wěn)步推進,既學(xué)習(xí)了先進經(jīng)驗,又總結(jié)了各方面的經(jīng)驗教訓(xùn),同時增進了了解,加深了溝通,共同謀求中部地區(qū)及整個區(qū)域發(fā)展的和諧發(fā)展。

(二)改革行政審批制度

行政審批制度的改革可以說是政府機構(gòu)改革的突破口,行政審批是計劃經(jīng)濟時代行政管理的重要手段,在改革開放相當(dāng)長一段時間內(nèi)被各級政府所采用。改革開放以來,在地方經(jīng)濟利益主體身份得到明確承認(rèn)的情況下,全國各地方發(fā)展經(jīng)濟的主動性和積極性空前高漲。這意味著,切實改革地方政府行政審批制度,規(guī)范行政審批權(quán)力已成為政府機構(gòu)改革進程中迫在眉睫需要解決的關(guān)鍵問題。在市場經(jīng)濟條件下,必要的行政審批制度是必不可少的,否則會導(dǎo)致市場經(jīng)濟競爭的無序,但必須按照政企分開的原則和轉(zhuǎn)變政府職能的要求,使行政審批制度制度化、規(guī)范化。必須要以現(xiàn)行的法律、法規(guī)為依據(jù),清理現(xiàn)有的行政審批事項,簡化和規(guī)范行政審批程序,徹底改變計劃經(jīng)濟體制下主要依靠行政手段進行管理的做法。對違反法律法規(guī)的審批事項,要堅決取消;能精簡的審批事項一定要精簡,能下放的一定要下放;可改為備案的必須要改為備案管理。而且,隨著市場經(jīng)濟的不斷完善,能夠用市場機制解決的,政府應(yīng)果斷取消行政審批權(quán)能,交由市場解決,確實需要政府審批的,也要盡可能的引入市場機制的做法,提高行政審批事項的透明度,實行各職能部門集中辦公,公開審批,簡化審批程序,改進服務(wù),并建立有效的行政審批監(jiān)督制約機制。

(三)建構(gòu)中部地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的協(xié)調(diào)機構(gòu)

中部地區(qū)發(fā)展需要統(tǒng)一管理也需要協(xié)調(diào)一致。從中央政府的角度來看,應(yīng)建立一個統(tǒng)一管理區(qū)域發(fā)展的職能部門,用于統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)各個地區(qū)的區(qū)域發(fā)展。因此,筆者認(rèn)為國務(wù)院成立區(qū)域發(fā)展局應(yīng)該是一個方向?？梢运伎嫉木唧w模式是,由國務(wù)院成立專門的區(qū)域發(fā)展局,或者將區(qū)域發(fā)展委員會掛靠在國家發(fā)改委。從不增加新的行政機構(gòu)以及不改變現(xiàn)行機構(gòu)設(shè)置的思路下,第二種設(shè)置方式較為可取。區(qū)域發(fā)展委員會應(yīng)是一個級別比較高的區(qū)域管理機構(gòu),相當(dāng)于副部級,可以將現(xiàn)有的西部辦、東北辦、中部辦、東部辦等四大板塊納入其中,由區(qū)域發(fā)展委員會協(xié)調(diào)并統(tǒng)一區(qū)域政策,這樣有利于避免雖克服了省際利益沖突卻產(chǎn)生了區(qū)際發(fā)展壁壘的情形。與此同時,各省市的人大常委會、政府定期不定期地就有關(guān)法律政策進行交流與協(xié)調(diào),基于互利、共同發(fā)展的認(rèn)識,將協(xié)調(diào)的意見上報給區(qū)域協(xié)調(diào)委員會的相關(guān)辦公室,由其對區(qū)域發(fā)展過程中的具體工作的開展進行綜合性的管理與協(xié)調(diào)。

(四)逐步實現(xiàn)行政機構(gòu)組織職能法制化

政府機構(gòu)改革取得成功與否,在很大程度上取決于能否實現(xiàn)行政機構(gòu)組織職能的法制化。以往歷次政府機構(gòu)改革都只重視機構(gòu)的撤并,人員的增減等“硬件”系統(tǒng),而忽視機構(gòu)組織制度化、法制化這個“軟件”系統(tǒng),致使歷次改革都很難將縣鄉(xiāng)政府規(guī)?？刂圃诤侠淼姆秶鷥?nèi),很難走出膨脹——精簡——再膨脹——再精簡的怪圈。現(xiàn)階段,我國現(xiàn)行有效的行政機關(guān)組織法是《國務(wù)院組織法》,而我國各級地方政府并沒有根據(jù)《國務(wù)院組織法》制定相應(yīng)的組織條例,也沒有制訂規(guī)范某一類,某一級地方政府的組織通則或組織法。目前,各級地方政府要根據(jù)各地實際情況,本著轉(zhuǎn)變職能‘理順關(guān)系,依照政企分開和精簡、統(tǒng)一、高效的原則,以確保地方政治穩(wěn)定,經(jīng)濟發(fā)展,政府辦事高效為目的,以定職能、定機構(gòu)、定編制這“三定”方案為基礎(chǔ),盡快為縣鄉(xiāng)政府機構(gòu)編制立法,實行法治,徹底改變“因人設(shè)崗”的局面。用法律手段約束政府機構(gòu)膨脹,通過完善各級地方政府組織法等法規(guī),對地方各級地方政府及其工作部門的名稱、地位、性質(zhì)、任務(wù)職責(zé)權(quán)限劃分、內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等事項作出具體詳細(xì)的規(guī)定,使地方各級政府機構(gòu)的組織發(fā)展和機關(guān)編制管理有法可依,依法管理。

二、加強財政法制建設(shè),為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供財力保障

(一)健全和完善轉(zhuǎn)移支付法律制度

中部地區(qū)相對于東部地區(qū)而言,自身財源形成能力相對較弱,特殊需求支出也相對較多,財政的自給能力尚需大力提高,維持其機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)的財力在一定程度上仍依賴于國家的轉(zhuǎn)移支付,中部地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展離不開中央對中部的財政轉(zhuǎn)移支付制度。

根據(jù)財政轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)在規(guī)定性,結(jié)合中部地區(qū)的實際情況,筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個方面著手健全和完善中央對中部地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付法律制度。

第一,必須明確建立中央對中部地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付制度所追求的目標(biāo)。在目前條件下,對中部地區(qū)實施財政轉(zhuǎn)移制度的目標(biāo)主要有二:(1)保證中部地區(qū)政府能夠擁有相應(yīng)的財力,提高中部地區(qū)政府為其所轄的地區(qū)和居民提供公共產(chǎn)品的服務(wù)能力。政府向其居民提供基本的區(qū)域性公共產(chǎn)品和服務(wù)是其應(yīng)有的職責(zé),國家通過財政轉(zhuǎn)移支付制度幫助中部地區(qū)改善基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系。(2)確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)得到明顯減輕、不反彈,確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和村級組織正常運轉(zhuǎn),確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費正常需要。

第二,規(guī)范轉(zhuǎn)移支付手段,用因素法取代基數(shù)法?；鶖?shù)法延續(xù)了財政包干體制造成的地區(qū)間財力分配不公、不合理的內(nèi)涵,同時,以某一年收支為基數(shù)也帶有很大的偶然性。因此,用因素法取代基數(shù)法是健全和完善轉(zhuǎn)移支付制度的前提和必然要求。用因素法取代基數(shù)法,健全和完善中央對民族地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付制度除了必須考慮自然因素、社會人文因素和經(jīng)濟因素外,還要考慮農(nóng)村稅費改革的因素,參照稅費改革前各民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩極辦學(xué)、計劃生育、優(yōu)撫、鄉(xiāng)村道路修建、民兵訓(xùn)練、村級基本經(jīng)費以及教育集資等統(tǒng)計數(shù)據(jù),核定各民族地區(qū)上述各項經(jīng)費開支需求和稅費改革后地方減少收入額,以此確定中央對民族地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付額。

第三,完善中央對中部地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督法律體系。(1)組建專門的監(jiān)督機構(gòu)進行監(jiān)督。包括對一般轉(zhuǎn)移支付資金的撥付和使用,專項補助資金的撥付和使用等等,增加轉(zhuǎn)移支付制度的公開性和透明度,以避免違反財經(jīng)紀(jì)律或出現(xiàn)決策失誤的情況。(2)組建一個平行于本級財政部門,隸屬于上級財政部門的資金轉(zhuǎn)移監(jiān)督部門,監(jiān)督本級財政部門對轉(zhuǎn)移支付資金是否按規(guī)定的用途使用,對是否有違法、違規(guī)使用轉(zhuǎn)移支付資金的情況進行監(jiān)督和檢查。(3)充分發(fā)揮本級人大的監(jiān)督職能。在每年向人代會提交的財政預(yù)決算工作報告中,要對本年度的轉(zhuǎn)移支付資金如何使用向人代會作出詳細(xì)的說明,并提交本級人代會討論,認(rèn)真聽取人大代表對轉(zhuǎn)移支付資金使用的建議和意見;對上年度轉(zhuǎn)移支付資金的使用情況向人代會報告和解釋,接受本級人大代表的監(jiān)督和質(zhì)疑。同時還要鼓勵社會公共和媒體參與對轉(zhuǎn)移支付資金使用情況進行監(jiān)督。

第四,完善與財政轉(zhuǎn)移支付制度相關(guān)的法律法規(guī)。首先是完善我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》,應(yīng)在《預(yù)算法》中強化有關(guān)轉(zhuǎn)移支付的條款,對轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)、資金來源、核算標(biāo)準(zhǔn)等做出明確規(guī)定。從而確保轉(zhuǎn)移支付政策到位、結(jié)構(gòu)合理、目標(biāo)明確、計算科學(xué)、資金分配有法可依。另外,還要完善其它一些與財政轉(zhuǎn)移支付法律制度密切相關(guān)的法律,諸如完善相關(guān)的財政、稅收法律制度等。

(二)充分行使經(jīng)濟自主權(quán),加強縣鄉(xiāng)財源建設(shè)

中部地區(qū)財政收支既要靠財政轉(zhuǎn)移支付這種“輸血”模式,更要增強自身財力的“造血”功能。中部地區(qū)要想搞好整個區(qū)域縣鄉(xiāng)的財源建設(shè),必須充分行使經(jīng)濟自主權(quán)。

首先,中部地區(qū)要合理開發(fā)利用自然資源,增加財政收入。中部地區(qū)不少地方具有較為豐富的自然資源,這些自然資源既是該地區(qū)的寶貴財富,又是該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的必不可少的物質(zhì)條件。國家在資源開發(fā)投資和引資渠道方面也應(yīng)給予中部地區(qū)優(yōu)惠政策,以此促進中部地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。對于已列入國家規(guī)劃的自然資源開發(fā)項目,要充分考慮中部地區(qū)的經(jīng)濟利益,在稅收分成比例上向中部地區(qū)傾斜,從而增加中部地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政收入。

其次,調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu),夯實縣鄉(xiāng)財源的基礎(chǔ)。中部地區(qū)應(yīng)在有目的地退出和放棄那些不具備比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品基礎(chǔ)上,結(jié)合本地實際,因地制宜地進行農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整,積極開展多種經(jīng)營,加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程,通過對農(nóng)產(chǎn)品的深加工等措施,培育新的經(jīng)濟增長點。

第三,建立具有本土化特色的區(qū)域經(jīng)濟,為各級政府開辟新的財源。中部地區(qū)悠久的人文歷史,獨特的民族風(fēng)情,遼闊的地域空間和復(fù)雜的自然環(huán)境,孕育了豐富的生物資源、民族文化資源,使其成為我國生物多樣性、民族文化資源富集的地區(qū)。這就為中部地區(qū)發(fā)展本土化經(jīng)濟、民族特色經(jīng)濟,創(chuàng)造了極為有利的條件。中部地區(qū)可以從本地區(qū)的實際情況出發(fā),依據(jù)產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢,利用豐富的“生物多樣性、民族多樣性”的優(yōu)勢,建立區(qū)域性的本土化民族特色經(jīng)濟,構(gòu)筑民族特色和現(xiàn)代特色相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系。

(三)健全和規(guī)范中部地區(qū)政府采購制度,加強財政支出的監(jiān)管

如果說,健全和完善國家對中部地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付制度和中部地區(qū)充分行使經(jīng)濟自主權(quán),是從開源增加財政收入的角度對中部地區(qū)財力予以保障的話;那么,健全和規(guī)范中部地區(qū)政府采購制度則是通過節(jié)流的方式提高中部地區(qū)的財力。

第一,依法理順政府采購管理體制。為了理順中部地區(qū)政府的管理體制,各級政府應(yīng)設(shè)立政府采購中心和政府采購管理辦公室兩個機構(gòu)。政府采購中心應(yīng)是不隸屬于任何行政機關(guān)的政府直屬事業(yè)單位,主要是負(fù)責(zé)接受采購委托,按照采購協(xié)議規(guī)定的事項開展采購活動,不具有政府采購的行政管理職能。政府采購管理辦公室屬于同級財政部門,主要職責(zé)是參與制定政府采購政策、編制政府采購預(yù)算、進行采購數(shù)據(jù)統(tǒng)計、政府采購的分析、評估和協(xié)調(diào)政府管理采購事務(wù)和負(fù)責(zé)政府采購的監(jiān)督管理事務(wù)。依法理順政府采購管理體制,可以從源頭上加強對政府采購的法制化、規(guī)范化的建設(shè)。

第二,完善政府采購監(jiān)督體系。要逐步形成以法律監(jiān)督為主,內(nèi)部監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察和審計監(jiān)督及其他部門共同配合的監(jiān)督機制。首先要建立一整套較為完善的政府采購規(guī)章制度,從政府采購制度運行的外部環(huán)境對政府采購過程進行監(jiān)督和約束,以達到法制化管理的目標(biāo),這是搞好政府采購的法律保障。其次要認(rèn)真做好采購主管部門和采購執(zhí)行機構(gòu)之間的監(jiān)督檢查,通過內(nèi)部制度的制約和監(jiān)督,使得整個采購過程環(huán)環(huán)相扣,有條不紊,這是搞好政府采購的制度保障。再次要進一步明確紀(jì)檢、監(jiān)察和審計部門對政府采購的監(jiān)督重點,方式和方法,發(fā)揮好這些部門在監(jiān)督上的優(yōu)勢,強化對政府采購行為的約束。最后要開辟社會監(jiān)督渠道。在政府采購具體運行過程中,各職能部門應(yīng)制定對外信息發(fā)布的制度和辦法,定期將采購信息、政府采購規(guī)章制度和采購結(jié)果向社會公開,接受社會媒體和公眾輿論的監(jiān)督,提高政府采購的透明度,更好地維護政府采購的形象。另外,還要建立供應(yīng)商投訴機制,有效發(fā)揮供應(yīng)商對政府采購活動的監(jiān)督作用。

第三,加快與政府采購制度相配套的相關(guān)措施的改革力度。諸如改革現(xiàn)行的行政、事業(yè)單位會計管理體系和具體操作辦法,在縣級政府成立會計核算中心,統(tǒng)一核算。各行政、事業(yè)單位由原來的會計核算單位改為報帳單位,嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線的政策,各行政、事業(yè)單位的收入全額上繳會計核算中心,經(jīng)費支出經(jīng)會計核算中心審核后下?lián)艿取?/p>

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