中美地方環(huán)境立法制度的比較研究

王培培

摘要我國地域遼闊,地區(qū)之間差異較大,不同的地區(qū)出現(xiàn)不同的環(huán)境問題,因此有必要進(jìn)行地方環(huán)境立法。由于我國的環(huán)境立法起步較晚,在環(huán)境立法初期我國的地方環(huán)境立法數(shù)量就很少,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,法制化進(jìn)程的加快,一系列環(huán)境問題的出現(xiàn),我國的地方環(huán)境立法有必要加快和完善。與美國相比,我國的地方環(huán)境立法還存在較大差異,因此對(duì)中美地方環(huán)境立法制度的比較,借鑒美國的地方環(huán)境立法,以完善我國的地方環(huán)境立法。

關(guān)鍵詞環(huán)境立法 可持續(xù)發(fā)展 公眾參與

中圖分類號(hào):D920.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)10-035-02

環(huán)境立法依效力級(jí)別可分為中央環(huán)境立法和地方環(huán)境立法。中央環(huán)境立法是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國家行政機(jī)關(guān)針對(duì)全國環(huán)境保護(hù)情況所進(jìn)行的立法,其在全國具有普遍約束力。地方環(huán)境立法是指地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)依據(jù)中央立法,結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)需要所進(jìn)行的立法。

地方環(huán)境立法是我國環(huán)境法律制度的重要組成部分,是環(huán)境法制建設(shè)的基礎(chǔ)。地方環(huán)境立法是指省、自治區(qū)、直轄市和省政府所在的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市以及全國人大常委會(huì)授權(quán)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)(主要包括深圳、廈門、珠海、汕頭)的人大及其常委、人民政府,在不違背憲法、法律、行政法規(guī)的規(guī)定下,根據(jù)本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)現(xiàn)狀和發(fā)展目標(biāo),結(jié)合本地區(qū)環(huán)境資源狀況、生態(tài)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境管理的具體需要,依照法定權(quán)限和程序制定、修改或廢止各種地方環(huán)境法規(guī)、規(guī)章的活動(dòng)。民族自治地方的人大有權(quán)力制定關(guān)于環(huán)境保護(hù)的自治條例和單行條例。但是關(guān)于環(huán)境保護(hù)的自治條例和單行條例可以當(dāng)?shù)氐拿褡逄攸c(diǎn)對(duì)環(huán)境法律與環(huán)境行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定,并且不得違背相關(guān)上位法的基本原則和對(duì)民族自治地方的專門規(guī)定。

一、我國的地方環(huán)境立法的現(xiàn)狀

1973年第一次全國性的環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議拉開了我國環(huán)境立法的序幕,1989年我國在對(duì)1979年環(huán)境法試行修改的基礎(chǔ)上頒布了《中國人民共和國環(huán)境保護(hù)法》,并在此基礎(chǔ)上采用廢、改、立的方式建立了中國環(huán)境法體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示,僅1997年至2001年,我國各地共制定環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)122件,地方政府規(guī)章530件,各地環(huán)保部門會(huì)同有關(guān)部門制定重要規(guī)范性文件1000多件。目前我國地方環(huán)境立法多是以國家現(xiàn)有立法為直接依據(jù),根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)需要開展立法。在立法質(zhì)量方面,各地環(huán)境立法更加突出地方特色,更加注重可操作性。如北京市重點(diǎn)針對(duì)機(jī)動(dòng)車污染防治,黑龍江省突出居民生活環(huán)境的保護(hù),上海加強(qiáng)對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的環(huán)境管理,重慶強(qiáng)化三峽庫區(qū)污染防治,新疆、西藏突出自然生態(tài)保護(hù),先后制定和頒布了一大批具有鮮明地方特色的地方環(huán)境法規(guī)和規(guī)章。

二、美國環(huán)境立法的簡(jiǎn)介

高度分權(quán)化是美國政府的一大特點(diǎn),美國政府明確地對(duì)聯(lián)邦政府的權(quán)力做出了必要的限制和列舉,從而使未授予聯(lián)邦政府的權(quán)力,使州政府名正言順地予以保留。同時(shí),環(huán)境政策在地方、地區(qū)、州和聯(lián)邦四個(gè)政府層次上得以各自依法自行發(fā)展、執(zhí)行和實(shí)施。

結(jié)合美國的環(huán)境保護(hù)法體系和環(huán)境管理體系,不難得出美國環(huán)境立法的特點(diǎn)主要概括為以下兩點(diǎn):

第一,聯(lián)邦政府重視成本效益和經(jīng)濟(jì)效益,利用技術(shù)不斷的完善立法制度。如在1977年制定的《清潔水法》中,為控制各種環(huán)境資源污染,以技術(shù)為基礎(chǔ),分別根據(jù)“最佳污染控制技術(shù)”、“最佳可行技術(shù)”、“最佳實(shí)用技術(shù)”等新技術(shù),制定了不同的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)新污染源的某些規(guī)定,在污染不能有效控制的情況下,即使技術(shù)上可以做到,若由于經(jīng)濟(jì)上不合理,也因而會(huì)遭到廣泛的反對(duì)。為實(shí)現(xiàn)以最小的費(fèi)用達(dá)到最大限度減少污染物排放總量的目的,在《清潔大氣法》中,美國實(shí)行了一種頗具有特色的“抵消政策”和“滄滄政策”。

第二,在政府干預(yù)下,廣泛采用了各種經(jīng)濟(jì)刺激的手段。為使資源得到合理配置并使生產(chǎn)價(jià)值達(dá)到最大值,就必須充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用,讓商品價(jià)格充分反映生產(chǎn)成本和效益。但在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域,普遍存在的“外部不經(jīng)濟(jì)性”,對(duì)價(jià)格規(guī)律和市場(chǎng)機(jī)制形成扭曲和沖擊,因而造成“市場(chǎng)失靈”。其根本解決辦法是讓外部的不經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化。這樣就必須在政府的干預(yù)下,充分采用經(jīng)濟(jì)刺激的手段。

三、中美在地方環(huán)境立法上的不同

(一)立法權(quán)限不同

我國是單一制中央集權(quán)的國家,中央授予地方立法權(quán)。因此,地方環(huán)境立法必須在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行,地方制定的環(huán)境法不得與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸,其效力也低于憲法、法律和行政法規(guī)。這正是我國一元兩級(jí)多層次的多層次的體現(xiàn)。美國是聯(lián)邦制國家,聯(lián)邦政府和地方各州政府在環(huán)境保護(hù)上是有所分工的,聯(lián)邦政府主要是在承擔(dān)著主要的國家責(zé)任的基礎(chǔ)上,對(duì)國家的利益負(fù)責(zé),對(duì)外承擔(dān)著國際條約談判與簽訂、國內(nèi)環(huán)保法的制定、外海水域的保護(hù)管理、各州際政府之間的協(xié)調(diào)工作以及州政府環(huán)保工作的聯(lián)合行動(dòng)。而州政府則進(jìn)行各種的具體的實(shí)施工作。美國州政府重視自己的地方的環(huán)保立法。各州的環(huán)保立法具有主動(dòng)性和創(chuàng)新性。

(二)立法的目的不同

1989年我國制定的新的《環(huán)境保護(hù)法》第1條對(duì)立法目的明確規(guī)定為:“為保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害,保障人體健康,促使社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展,制定本法?！睆谋緱l規(guī)定不能發(fā)現(xiàn)我國環(huán)境立法的主要目的是在傳統(tǒng)的理念上以人本主義與現(xiàn)代環(huán)境倫理觀和地球生物圈中心相對(duì)立的傳統(tǒng)法律倫理觀仍然在立法者的頭腦中占統(tǒng)治地位。而美國的立法目標(biāo)提出的比較早,與美國民主的法律和政治背景有著密切的聯(lián)系,同時(shí)也與美國高度發(fā)達(dá)的國民經(jīng)濟(jì)密不可分。

(三)環(huán)境管理不同

中國現(xiàn)在正處于建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段,如能夠充分的吸收、借鑒美國外環(huán)境立法中的某些合乎國情的手段和政策,勢(shì)必對(duì)我國的公眾,尤其是企業(yè)單位主體更加積極投入到環(huán)保事業(yè)中去。美國在環(huán)境管理方面,市場(chǎng)機(jī)制較為完善,聯(lián)邦政府積極采取各種環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段,結(jié)合市場(chǎng)機(jī)制推行各種環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。(如排污權(quán)交易)。

四、中美地方環(huán)境立法比較的啟示

美國是倡導(dǎo)人權(quán)和民主的國家,美國的《國家環(huán)境政策法》最早確立的是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度,而我國則是在2002年制定通過的《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》,雖然這是我國環(huán)境法的民主與法制建設(shè)的一個(gè)突破,也是我國對(duì)世界環(huán)境立法發(fā)展趨勢(shì)的一種順應(yīng)。但是與美國的環(huán)評(píng)制度有三十年的差距,因此需要借鑒美國的環(huán)評(píng)制度,我國的《環(huán)境法》僅對(duì)環(huán)評(píng)制度作了原則性的規(guī)定,非經(jīng)單行法或?qū)嵤┘?xì)則的具體化難以實(shí)施,因此應(yīng)該借鑒美國《國家環(huán)境政策法》有關(guān)環(huán)評(píng)制度的規(guī)定修訂現(xiàn)行環(huán)境法豐富其內(nèi)容包括實(shí)施的對(duì)象及范圍、評(píng)價(jià)的內(nèi)容和方法、以及標(biāo)準(zhǔn)體系等事項(xiàng),能做為具體制度運(yùn)用的依據(jù)。另外,行政法制觀念的確立、行政公開化、人民行政民主化的要求等等,都需要公眾參與,環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)施也離不開公眾的參與。

在地方環(huán)境立法中引入聽證制度,人們對(duì)立法過程的參與是共和制度下不可或缺的環(huán)節(jié)。聽證制度則在立法過程中更多的體現(xiàn)民主,1996年《行政處罰法》第一次規(guī)定了聽證制度,該法第42條詳細(xì)的規(guī)定了聽證程序。2000年通過的立法法正式將聽證制度引入了立法程序,其中第34條規(guī)定了“列如常委會(huì)會(huì)議議程的法律案,法律委員會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的積極意見。聽取意見可以采取座談會(huì)論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式”。在地方環(huán)境立法中,為了避免環(huán)境立法的隨意性、主觀性,防止立法的偏廢,實(shí)行聽證制度,邀請(qǐng)與地方環(huán)境立法有利害關(guān)系的企業(yè)事業(yè)單位、公民參加立法程序,對(duì)立法的可行性和必要性提出合理性的建議,這樣還可以提高公眾的環(huán)保意識(shí),宣傳環(huán)保。

美國的民主制度建立的比較早,法制體系也比較完善,我國在民主化建設(shè)過程當(dāng)中,要建設(shè)中國特色的法制化國家,必須借鑒美國的立法制度和經(jīng)驗(yàn)。地方環(huán)境立法是我國環(huán)境立法的重要組成部分,因此學(xué)習(xí)國外先進(jìn)的立法例,把美國先進(jìn)的環(huán)境立法制度適當(dāng)合理地引用到我國的環(huán)境立法中,發(fā)揮法律的政治經(jīng)濟(jì)等功能,保護(hù)我國環(huán)境資源,實(shí)現(xiàn)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展和人與自然的統(tǒng)一和諧。

參考文獻(xiàn):

[1][美]博登海默著.鄧正來譯.法理學(xué):法律哲學(xué)與法律方法.中國政法大學(xué)出版社.1999年版.

[2]金瑞林,王勁.20世紀(jì)環(huán)境法學(xué)研究評(píng)述.北京;北京大學(xué)出版社.2003年版.

[3]周幫揚(yáng),羅大平.我國環(huán)境法的法律體系與立法體系研究.探索與爭(zhēng)鳴.2004(10).

[4]國家環(huán)境保護(hù)局.地方環(huán)境保護(hù)法規(guī)選編.學(xué)苑出版社.1999年版.

[5]吳大華.國外開發(fā)不發(fā)達(dá)地區(qū)法律法規(guī)匯編.民族出版社.2001年版.

[6]肖劍鳴.比較環(huán)境法.中國檢察出版社.2002年版.

[7]羅杰·W·芬德利,丹尼爾·A·法伯.環(huán)境法摘要.中國社會(huì)科學(xué)出版社.1997年版.