淺析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系構(gòu)建

王暉

摘要：行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的構(gòu)建是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，不但關(guān)乎行政事業(yè)單位的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)，還涉及行政事業(yè)單位內(nèi)外多部門之間的協(xié)調(diào)配合。本文對(duì)此進(jìn)行了探討，以供借鑒。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；構(gòu)建

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的構(gòu)建與企業(yè)管理的成功經(jīng)驗(yàn)相關(guān)聯(lián)卻又不能完全借鑒。首先，企業(yè)內(nèi)部控制“基本規(guī)范+配套指引+內(nèi)控解釋/指南”的模式值得行政事業(yè)單位在構(gòu)建內(nèi)部控制體系時(shí)作為參考和借鑒。兩者在管理的理念與方法上有很大程度的相似性。在內(nèi)部控制體系建設(shè)中，基本規(guī)范具有整體規(guī)范和基本導(dǎo)向的作用，而配套指引和內(nèi)控解釋則為管理方針的具體操作與實(shí)施提供了具體方法。行政事業(yè)單位采取此套流程可保證內(nèi)部控制體系構(gòu)建的完整性、建設(shè)性和可行性。其次，雖然行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的構(gòu)建與企業(yè)的內(nèi)部控制體系具有一定的相似之處，但基于我國(guó)的特殊國(guó)情，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系與企業(yè)之間的差異也十分明顯。這主要表現(xiàn)在控制目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和業(yè)務(wù)進(jìn)展流程等方面。所以這更要求行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系的構(gòu)建要符合自身“身份特質(zhì)”和自身狀況。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制設(shè)計(jì)

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）不僅將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系進(jìn)行理論的定位，它更是從單位的業(yè)務(wù)流程為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的構(gòu)建提出了具體的指導(dǎo)。它基于對(duì)行政事業(yè)單位的社會(huì)背景及自身特點(diǎn)與現(xiàn)狀的充分考慮，確立了內(nèi)部控制建設(shè)體系的三個(gè)層次：內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)、內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督。通過(guò)提高會(huì)計(jì)信息公開(kāi)的主動(dòng)性以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)流程的規(guī)范化，促使行政事業(yè)單位提升其管理水平。將業(yè)務(wù)內(nèi)容、活動(dòng)流程和人員的職責(zé)分配都細(xì)化、量化到具體環(huán)節(jié)和部門。加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)，使內(nèi)部控制體系得到最大程度的優(yōu)化，更大程度地發(fā)揮體系內(nèi)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。從某種程度上講，現(xiàn)行的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)是在流程重新整理的基礎(chǔ)之上構(gòu)建的一套完整的管理制度。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要做到雙管齊下、兩者并重。評(píng)估防范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的重大風(fēng)險(xiǎn)，把控住經(jīng)濟(jì)活動(dòng)控制的關(guān)鍵程序；同時(shí)也要關(guān)注內(nèi)部控制所賴以存在的內(nèi)部氛圍，加大內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施的力度。本文的觀點(diǎn)是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的建設(shè)應(yīng)歸為以下三類：其一，單位層次的建設(shè)與應(yīng)用，這其中涵蓋了單位部門及層次構(gòu)建、要職及人事安排、議事與決策程序以及會(huì)計(jì)體系；其二，業(yè)務(wù)層次建設(shè)與應(yīng)用，這其中又涵蓋了經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)層次的諸多重點(diǎn)：如預(yù)算、收支、行政事業(yè)單位采購(gòu)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目等；其三，報(bào)告層次的建設(shè)與應(yīng)用，這又涵蓋了行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)報(bào)告、信息系統(tǒng)等方面。以上三方面大致覆蓋了行政事業(yè)單位主要的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容。但在內(nèi)部控制的具體實(shí)施上這三方面卻也各有側(cè)重：?jiǎn)挝粚用鎯?nèi)部控制的實(shí)施側(cè)重于制度建設(shè)、人員的調(diào)配，要求管理層能整合內(nèi)部控制的方法，靈活運(yùn)用，以推進(jìn)行政事業(yè)單位在單位層面的內(nèi)部控制建設(shè)。而針對(duì)業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，重新了解與制定行政事業(yè)單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，把握其中的節(jié)奏與關(guān)鍵點(diǎn)是其工作的重點(diǎn)。報(bào)告層面的內(nèi)部控制則更側(cè)重于行政事業(yè)單位信息真實(shí)性與信息公開(kāi)。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)側(cè)重于對(duì)行政行為的合法性、資產(chǎn)安全性和公共服務(wù)的效率和效果這幾點(diǎn)的保障。由此可見(jiàn)，行政事業(yè)單位對(duì)其內(nèi)部有效性的評(píng)定有兩點(diǎn)：一是要重點(diǎn)評(píng)估行政事業(yè)單位內(nèi)部控制設(shè)計(jì)是否具有很強(qiáng)的科學(xué)性和可操作性，二是應(yīng)把公共服務(wù)的效率和效果也作為其業(yè)務(wù)績(jī)效的評(píng)估重點(diǎn)，在合理的評(píng)價(jià)范圍內(nèi)科學(xué)評(píng)定。新型的管理理論更注重、強(qiáng)調(diào)的是：在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體制應(yīng)用過(guò)程中，不但要著眼于行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性、可靠性，公共管理與公共服務(wù)方法與效果的合理合法性，還要從公共資源的使用效率和情況來(lái)評(píng)估行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系是否健全、有效，是否能從根本上促使行政事業(yè)單位公共管理與服務(wù)水平的提高，提高公信力。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)督

我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)所發(fā)揮的作用并不顯著。在審計(jì)部門這一機(jī)構(gòu)的設(shè)置和就職人員的選用方面，大致分為以下幾種情況：其一，成立了單獨(dú)的行政部門，但獨(dú)立性和效力較弱。其二，沒(méi)有成立單獨(dú)的審計(jì)部門，由行政事業(yè)單位內(nèi)所屬的財(cái)務(wù)部門兼任審計(jì)工作，專業(yè)度不夠且使得財(cái)務(wù)部門權(quán)力過(guò)大，風(fēng)險(xiǎn)高。其三，審計(jì)部門負(fù)責(zé)人受審計(jì)部門所屬單位的領(lǐng)導(dǎo)、任命和管理，這使審計(jì)工作受到限制，工作效率也大大降低。其四，我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系下的審計(jì)工作為國(guó)家所規(guī)定的審計(jì)內(nèi)容所限制，這使得大對(duì)數(shù)審計(jì)單位和審計(jì)工作從業(yè)人員對(duì)自身的權(quán)利、義務(wù)缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)，不能很好發(fā)揮其對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系下經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督效力。由此可見(jiàn)，建立健全審計(jì)部門的相關(guān)制度，完善相關(guān)的法律法規(guī)，重新劃定與明確審計(jì)部門所轄的范圍與具體內(nèi)容，使審計(jì)部門獨(dú)立化，是推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系健全的關(guān)鍵點(diǎn)。

五、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的信息披露

信息公開(kāi)工作的開(kāi)展與推進(jìn)是完善內(nèi)部控制的關(guān)鍵性措施?，F(xiàn)今，我國(guó)處于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的初期，信息公開(kāi)工作的開(kāi)展并沒(méi)有相關(guān)的規(guī)章制度的指引。但可以肯定的是，隨著我國(guó)行政體制改革的不斷深化，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的日益完善，信息公開(kāi)工作必然也會(huì)被公眾所關(guān)注和要求，這是改革發(fā)展的必然趨勢(shì)。

國(guó)際上已有成熟的體系與先例，如美國(guó)明確規(guī)定政府部門應(yīng)對(duì)其內(nèi)部的會(huì)計(jì)和管理控制系統(tǒng)進(jìn)行持續(xù)性的評(píng)估與信息披露，美國(guó)審計(jì)總署也被授權(quán)可劃定內(nèi)部控制的范圍和制定規(guī)范。但這并不適用于我國(guó)的特殊國(guó)情。就目前我國(guó)的狀況來(lái)看，信息公開(kāi)方面仍存在制度和流程上的諸多問(wèn)題，如：評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不一致、內(nèi)部控制體系的缺陷等。這對(duì)信息使用者作出判斷十分不利。由此可見(jiàn)，對(duì)于現(xiàn)階段我國(guó)信息公開(kāi)與披露工作，重點(diǎn)應(yīng)在于保證公開(kāi)信息的真實(shí)有效性而不是流于形式。