論公物的概念、權(quán)利屬性及其適用

冉克平

摘要：公物是指以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益目的，由行政主體支配或管領(lǐng)的物。其包含兩層含義：一是公物設(shè)定的目的在于滿足公共利益；二是公物是由國家或公共團(tuán)體支配和管領(lǐng)的。公物主要包括公務(wù)用公物與公眾用公物。公物所有權(quán)仍然屬于民法上的所有權(quán)，但應(yīng)該受到公共利益這一目的的限制。中國《物權(quán)法》應(yīng)該引進(jìn)公物的概念，對國家所有權(quán)的客體予以科學(xué)的劃分。

關(guān)鍵詞：公物；公務(wù)用公物；公眾用公物；國家所有權(quán)

中圖分類號：DF521

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1008-5831(2009)05-0098-05

一、公物的概念及其具體范圍

公物的概念源于羅馬法。在羅馬法上，人法上的物可以分為私有物與非私有物。私有物是可融通之物，可以成為個人私權(quán)之客體；非私有物是不可融通之物，不可以成為個人私權(quán)之客體。非私有物可以進(jìn)一步分為萬民共用物、國家公用物與市府公用物。所謂萬民共用物，是指依其性質(zhì)與自然法之原則，應(yīng)歸人類共同使用之物，如空氣、光線、海洋、海岸等；所謂國家公用物，是指為國家所有，而供全國人民共同使用之物，如河川、公路、城堡、公共戲院、法院、公共體育場等。國家公用物與與國家之私有財產(chǎn)(為國家所有，但人民不得直接使用之物)一同構(gòu)成國家之所有物。原則上，國家公用物為全國人民可以使用之物，不得為個人私權(quán)之客體，但國家變更其用途時，則可為個人私權(quán)之客體；市府之公用物是指為市府所有，而供全市人民共同使用之物，如市立公園、公共浴池、公共體育場、公共戲院等。從羅馬法的規(guī)定可以看出，國家公用物與國家之所有物是不同的，前者只是后者的一部分。除非變更其用途，國家公用物是不可流通之物，而除公用物以外的國家之所有物，則是可以流通之物。

法國公產(chǎn)理論深受羅馬法的影響，以財產(chǎn)的社會作用為標(biāo)準(zhǔn)，將財產(chǎn)劃分為公產(chǎn)與私產(chǎn)。依照這一標(biāo)準(zhǔn)，公產(chǎn)包括公眾直接使用的財產(chǎn)與公務(wù)使用的財產(chǎn)，前者稱為公眾用公產(chǎn)，后者稱為公務(wù)用公產(chǎn)。德國法上的公物有廣義與狹義之分?！白顝V義的公物包括第三人即行政相對人使用的外部財產(chǎn)，也包括僅供行政主體使用的內(nèi)部財產(chǎn)”；而狹義上的公物僅指行政相對人外部使用的財產(chǎn)，包括公共設(shè)施(如公園、體育場等)、一般使用的公物(如公路、空間、水域等)以及供特殊使用的公物。此外，教會的財產(chǎn)原則上也屬于公物的范疇。在日本，公物是指國家或地方公共團(tuán)體為公共目的而直接使用的有體物。公物與私物不同，它不是有關(guān)物的所有權(quán)的歸屬主體問題，而是該物本身是不是直接供于公共目的。正因?yàn)楣锏囊蚬材康亩褂玫奶攸c(diǎn)，所以公物應(yīng)當(dāng)遵守必要的、特殊的法律規(guī)則。公物的內(nèi)涵應(yīng)理解為：(1)須為公共目的而使用；(2)須為有體物；(3)須為行政主體所使用；(4)須為直接使用。在中國臺灣地區(qū)，依據(jù)“國有財產(chǎn)法”的規(guī)定，公用財產(chǎn)包括公務(wù)用財產(chǎn)、公共用財產(chǎn)和事業(yè)用財產(chǎn)三類。其中公共用財產(chǎn)是指行政主體為達(dá)成行政目的，直接供諸一般公眾使用之物件。

在中國理論上，對于公物的概念，學(xué)者認(rèn)識不一。有學(xué)者將公物界定為“一般公眾使用的物”，包括公共道路、河流、圖書館、公園等。有學(xué)者則將公用物范圍界定得較大，公物包括土地、礦藏、森林、草原等自然資源和道路、橋梁、機(jī)場、碼頭、公園、風(fēng)景區(qū)、圖書館等人造公用設(shè)施兩類。還有學(xué)者將公物界定為純粹為了社會管理和公共利益而設(shè)定的物，包括辦公樓房、公共交通道路、公立文化、教育體育設(shè)施、公立非贏利性醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施等。筆者認(rèn)為，公物的本質(zhì)在于其具有社會公共利益的目的，因此，不僅公共道路、河流等一般公眾使用的物屬于公物，那些為了社會管理和公共利益，由國家機(jī)關(guān)使用的物，如辦公大樓等也屬于公物。前者屬于公眾用公物，后者屬于公務(wù)用公物。但是，土地、礦藏、草地、森林、海域等自然資源并不必然屬于公物的范疇。因?yàn)檫@些自然資源具有稀缺性，只有通過在相應(yīng)財產(chǎn)上依法設(shè)置權(quán)利，將資源性國有財產(chǎn)采取經(jīng)營性運(yùn)作，才能促使資源利用的最大化，以提高資源的利用效率。

此外，在理論上引起爭議的，一是公物是否包括國家所有的經(jīng)營性財產(chǎn)?二是公物或公用物是否必須為國家所有?換言之，私人所有物能否成為公物或公用物?

對于國家所有的經(jīng)營性財產(chǎn)是否屬于公物，學(xué)者認(rèn)識不一。有學(xué)者認(rèn)為，“所謂廣義之公物，乃指國家或自治團(tuán)體，直接或間接為達(dá)成行政目的，所必需之一切財產(chǎn)而言(包括財政財產(chǎn)、行政財產(chǎn)和共用財產(chǎn))”?！八^財政財產(chǎn)，或稱收入財產(chǎn)，系指行政主體，所有之金錢物質(zhì)及收益，而作行政經(jīng)費(fèi)或其財源者而言。如國庫或公庫所屬之現(xiàn)金或有價證券，即為其主要部分，此外，如國有之山林原野，出賃房屋及未指定用途之件，亦屬在內(nèi)，又如國辦工廠、造而供諸販賣之物品依然”。依據(jù)這一觀點(diǎn)，公物與國家所有的財產(chǎn)同一涵義。這一認(rèn)識顯然模糊了公物與國家經(jīng)營性財產(chǎn)之間的差別。對于國家經(jīng)營性財產(chǎn)而言，雖然其主體為國家，但并不直接為社會公共利益服務(wù)，而是由國家授權(quán)一定的機(jī)構(gòu)，通過市場規(guī)則資源賠償和流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)國有財產(chǎn)的增值保值。因此，國家的經(jīng)營性資產(chǎn)在取得、轉(zhuǎn)讓與使用上主要受民法的支配。與國家的經(jīng)營性財產(chǎn)相比，公物以滿足公共利益為直接目的，由國家機(jī)關(guān)為社會公眾服務(wù)，或由社會公眾直接使用。不僅如此，公物之利用一般不適用市場規(guī)則，否則有悖于社會公共利益這一目的。因此，國家所有的經(jīng)營性財產(chǎn)與直接供諸行政主體與公民所使用的公物而言具有本質(zhì)區(qū)別。

公物是否僅限于國家所有?對此，理論上認(rèn)識并不一致。法國行政法認(rèn)為，公產(chǎn)的主體是行政主體，私人不能作為公產(chǎn)的主體。但是，德國、日本等國的理論認(rèn)為，公物的所有權(quán)人并不限于國家，不排除私人提供公物。中國也有學(xué)者認(rèn)為，公物不限于公有財產(chǎn)中的公物，也包括私人所有的公物。筆者認(rèn)為，在早期，由于受社會經(jīng)濟(jì)條件的局限，公物的所有權(quán)人僅限于國家。但是，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，自然人和法人提供公物的現(xiàn)象亦日漸增多，如私立學(xué)校、私立公園、私立博物館等大量涌現(xiàn)。將自然人和法人排除在公物的所有人之外，顯然與社會現(xiàn)實(shí)相違。不僅如此，在現(xiàn)代社會，公物的利用需求日漸高漲，而國家的財政力量不足以承擔(dān)提供所有公物的義務(wù)時，吸引社會的力量加入公物的建設(shè)和營運(yùn)是一種有效的解決矛盾的途徑，由此導(dǎo)致公物的歸屬性具有了多元化的趨勢。因此，對于公物的界定，看重的應(yīng)該是其是否直接服務(wù)于社會公共利益這一目的，而非其是否屬于國家所有。

可見，公物是指以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益為目的，由行政主體支配或管領(lǐng)的物。其包含兩個含義：一是公物設(shè)定的目的在于滿足公共利益；二是公物是由國家或公共團(tuán)體支配和管領(lǐng)的。國家所有的經(jīng)營性財產(chǎn)并非公物，公物的所有權(quán)并不僅僅限于國家。自然人和法人的財產(chǎn)只要是以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益為目的，同樣可以依法定的程序設(shè)定為公物。公物既可以是直接服務(wù)于行政活動的物(如各級國家機(jī)

關(guān)的行政大樓)，也可以是直接供公眾使用的物。前者稱之為公務(wù)用公物，后者稱之為公眾用公物。

在現(xiàn)代社會，隨著政府公共職能的擴(kuò)大，公物的范圍愈來愈廣泛。公路、鐵路、橋梁、廣場、圖書館、博物館、公立學(xué)校以及國家機(jī)關(guān)的辦公大樓等都屬于公物的范疇。但是，僅僅通過列舉的方式難以概括公物的具體范圍，依據(jù)公物概念所包含的原則，筆者認(rèn)為，在中國，法律意義上的公物具體包含三個方面。

第一，公物主要是指有體物。有體物是相對于無體物而言的，是指具有一定的物質(zhì)形體，能夠?yàn)槿藗兯杏X到的物。換言之，有體物指有形的、可觸覺并可支配的物。有體物可以分為動產(chǎn)和不動產(chǎn)，為了更好地實(shí)現(xiàn)社會公共利益，公物的客體主要是具有較大價值和作用的不動產(chǎn)。《物權(quán)法》第51條規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國家所有的文物，屬于國家所有?！钡?9條規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國家所有的野生動植物資源，屬于國家所有。”第52條規(guī)定：“國防資產(chǎn)屬于國家所有。鐵路、公路、電力設(shè)施、電信設(shè)施和油氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施，依照法律規(guī)定為國家所有的，屬于國家所有?！钡?3條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)對其直接支配的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，享有占有、使用以及依照法律和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定處分的權(quán)利?！钡?4條規(guī)定：“國家舉辦的事業(yè)單位對其直接支配的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，享有占有、使用以及依照法律和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定收益、處分的權(quán)利?！?/p>

第二，現(xiàn)代社會是知識經(jīng)濟(jì)的社會、信息爆炸的社會，是以信息、知識、技術(shù)等生產(chǎn)分配和使用為主體的時代。因此，一些新型的無形財產(chǎn)，如行政信息、無線電波、因特網(wǎng)上資源等，也被納入公物的范疇?！段餀?quán)法》第50條規(guī)定：“無線電頻譜資源屬于國家所有?！?/p>

第三，在特定情況下，公物也包括權(quán)利。從財產(chǎn)的發(fā)展趨勢來看，無形財產(chǎn)逐漸發(fā)展，并且在社會中的價值越來越重要。例如，經(jīng)營許可證、空間權(quán)、排污權(quán)等具有財產(chǎn)價值的權(quán)利。例如，《物權(quán)法》第2條第2款規(guī)定：“本法所稱物，包括不動產(chǎn)和動產(chǎn)。法律規(guī)定權(quán)利作為物權(quán)客體的，依照其規(guī)定?！边@實(shí)際上是將物的概念有限地擴(kuò)張至作為無形財產(chǎn)的權(quán)利。

二、公物的權(quán)利屬性

公物的權(quán)利屬性，即公物之上的所有權(quán)，究竟是“民法意義上的所有權(quán)”，還是“公法意義上的所有權(quán)”，在立法上并不相同。在法國法上，根據(jù)法國行政法院的意見，公產(chǎn)的公共使用乃是所有權(quán)的一種表現(xiàn)，這種所有權(quán)與民法上的所有權(quán)存在類似之處，但是它所具有的公共使用的因素有所不同，其取得方式以公用征收為主。在德國，公物所有權(quán)在性質(zhì)上屬于公法上的財產(chǎn)支配權(quán)，具有公用目的及使用范圍。對于公物，可以適用民法制度，但其又同時處在公法支配權(quán)之下。在意大利，公物(公共財產(chǎn))直接規(guī)定于民法典之中，公物上的所有權(quán)即民法上的所有權(quán)?！兑獯罄穹ǖ洹返?22條(公共財產(chǎn))規(guī)定：“海岸、沙灘、海灣停泊處和港口；江河、流水、湖泊以及其他依據(jù)法律規(guī)定屬于公共所有的水源；用于國家房屋的建筑物屬于國家所有，是公共財產(chǎn)。同樣，如果公路、高速公路、鐵路，機(jī)場，水渠，以及按照有關(guān)法律的規(guī)定具有歷史、考古、藝術(shù)價值的不動產(chǎn)，博物館：美術(shù)館、檔案館、圖書館的收藏品屬于國家所有，則以上列舉的財產(chǎn)是公共財產(chǎn)；最后，公共財產(chǎn)還包括根據(jù)法律規(guī)定受公共財產(chǎn)制度調(diào)整的其他財產(chǎn)?！钡?23條(公共財產(chǎn)的法律地位)規(guī)定：“除在有關(guān)法律規(guī)定的范圍內(nèi)、按照法律規(guī)定的方式進(jìn)行操作以外，不得轉(zhuǎn)讓公共財產(chǎn)，不得為第三人的利益在公共財產(chǎn)上設(shè)定負(fù)擔(dān)。保護(hù)公共財產(chǎn)的權(quán)利屬于行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)可以采用行政手段或者本法規(guī)定的一般手段保護(hù)國家的所有權(quán)和占有權(quán)?！?/p>

在理論上，學(xué)者對于公物的權(quán)利屬性，認(rèn)識也不一致。日本有學(xué)者認(rèn)為，私人所有權(quán)，是為了自己的私人目的而支配物的權(quán)利。但是，國家或者公共團(tuán)體的所有權(quán)以特有的公共目的支配物為其內(nèi)容，亦不限于能夠以和私人同樣的手段來支配物，故在其所有權(quán)的效果是作為為了公共目的而對物的支配體現(xiàn)出來的限度內(nèi)，所有權(quán)具有公權(quán)的性質(zhì)。只要所有權(quán)的效果是公法性的，即屬于公法所有權(quán)。但另有學(xué)者則認(rèn)為，國家及地方公共團(tuán)體的所有權(quán)與私人所有權(quán)并無差別。差別僅僅在于行政主體所擁有的并非作為物本身的所有權(quán)，而是根據(jù)實(shí)定法或者慣例所擁有的公物管理權(quán)。此外，由于公物所有權(quán)的多元化，日本理論界逐漸出現(xiàn)一種避開所有權(quán)問題而討論實(shí)際管理權(quán)的傾向，從功能意義的角度去觀察政府在公物上行使的公權(quán)力之法律性質(zhì)，形成了概括性管理權(quán)能說。支持這一觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，公法所有權(quán)說和私法所有權(quán)說的性質(zhì)之爭并無實(shí)益，公物的概念實(shí)際上著眼于“由政府直接供于公共使用”，而該物的所有權(quán)究竟為公有或私有，在所不問。在中國臺灣地區(qū)，對于公物的權(quán)利屬于何種權(quán)利，在學(xué)說上有“平等權(quán)”、“自由權(quán)”、“訴訟權(quán)利”及“所有權(quán)及信托理論”等諸種學(xué)說。

筆者認(rèn)為，公物之上的國家所有權(quán)仍然屬于民法上的所有權(quán)。所謂國家或公共團(tuán)體享有的所有權(quán)屬于公法所有權(quán)的觀點(diǎn)是對所有權(quán)的本質(zhì)和國家角的色誤讀。理由如下。

第一，就所有權(quán)而言，所有權(quán)制度的宗旨是“定紛止?fàn)帯?，確定財產(chǎn)在法律上的歸屬。而所有權(quán)作為財產(chǎn)歸屬關(guān)系在法律上的表現(xiàn)，其最本質(zhì)的東西，是權(quán)利人在法律上排除他人，將某項(xiàng)財產(chǎn)據(jù)為己有，由自己享有獨(dú)占性的歸屬和支配。簡言之，所有權(quán)是最廣泛的物之歸屬權(quán)。準(zhǔn)此而言，則國家所有權(quán)或者公共團(tuán)體享有的所有權(quán)，與自然人、法人以及合伙等民數(shù)主體所享有的所有權(quán)一樣都屬于物之歸屬權(quán)，并無本質(zhì)的區(qū)別。

第二，國家的特殊之處在于可以民事主體的身份從事活動。例如幾乎所有的國家采購都是以這種方式實(shí)現(xiàn)的，國家在市場經(jīng)濟(jì)條件下參與市場投資與經(jīng)營活動時，“國家實(shí)際上成為民法觀念上的國家”。國家也可以實(shí)施其獨(dú)有的權(quán)力措施，即作為公權(quán)載體從事活動。在刑法中，國家從事此類活動的性質(zhì)最為明顯。但是，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在上述兩種行為之間還存在著國家行為的另一種形態(tài)，而且這種形態(tài)的行為出現(xiàn)得越來越頻繁。例如，國家提供社會救濟(jì)，或提供補(bǔ)貼，或提供各類生活服務(wù)設(shè)施，如建設(shè)和維護(hù)道路，供應(yīng)能源和自來水等。在此情形下，國家既不實(shí)施特別的權(quán)力措施，也不像一個民事主體那樣從事行為，國家從事的是具有照顧性質(zhì)的行為。

第三，自20世紀(jì)以來，民法受到“團(tuán)體主義”和“社會連帶主義”立法思想的影響，在民法中滲透了國家的干預(yù)，民法社會化趨勢日益明顯。在物權(quán)法領(lǐng)域，所有權(quán)社會化表現(xiàn)為三個方面：一是使所有權(quán)人負(fù)擔(dān)社會義務(wù)，從而限制所有權(quán)人的行使自由；二是國家以社會公共利益為目的征收他人之所有物；三是國家通過廣泛的公物提供，以便發(fā)揮社會公共職能。

因此，就公物歸屬關(guān)系而言，在公物由國家所有或提供時，公物所有權(quán)仍然是民法上的所有權(quán)。值得注意的是，在現(xiàn)代社會，公物所有權(quán)的客體已經(jīng)不

限于有體物。公物由私人提供時，公物所有權(quán)應(yīng)該屬于私人。由于公物以社會公共利益為直接目的，因此與私人所有權(quán)相比，公物所有權(quán)受到更為突出的限制。為保護(hù)公物的公共使用使命，作為公物的財產(chǎn)原則上就不可轉(zhuǎn)讓，不得在公物上為私人利益設(shè)立民法上的物權(quán)關(guān)系，不得因時效而取得其所有權(quán)，不受相鄰權(quán)的限制，也不能成為強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)的。公物所有權(quán)負(fù)擔(dān)的“公用使命”，可分為國家的三項(xiàng)義務(wù)：(1)設(shè)定、維持公用秩序，防止社會成員恃強(qiáng)凌弱而形成少數(shù)人對公用物的事實(shí)支配地位；(2)營建公用物與維持其物理上的適用狀態(tài)；(3)維持公用物在法律上的公用狀態(tài)，這不僅是指將公用物平等地向社會公眾開放(高速公路不對行人開放之類自是出于安全考慮)，還指所有人不得以營利為目的采取經(jīng)濟(jì)手段抬高公眾使用成本，對社會弱勢群體變相阻隔公用物的用益關(guān)系。所有人對公用物的收益權(quán)能應(yīng)僅限于補(bǔ)償營建、再營建同類設(shè)施與維持功能之用。就公物之利用關(guān)系而言，公物一旦承擔(dān)了供公眾直接使用的義務(wù)，則公物所有權(quán)就承擔(dān)了一項(xiàng)“役權(quán)”——供公眾直接使用的義務(wù)，而國家擔(dān)負(fù)維持這一義務(wù)的管理職責(zé)。當(dāng)然，一旦供公眾直接使用的目的廢止，則公物可恢復(fù)“私物”的屬性?？梢?，公物的性質(zhì)不在于公物的歸屬是否為國家所有，而在于其是否切實(shí)承擔(dān)了直接供公眾使用的使命，應(yīng)防止某項(xiàng)財產(chǎn)名為公物而實(shí)質(zhì)卻被私有化。

三、公物在中國立法上的適用

中國《物權(quán)法》第45條至第57條對國家所有權(quán)進(jìn)行了規(guī)定。依據(jù)該法的規(guī)定，國家所有權(quán)是全民所有制在法律上的反映。中華人民共和國是國家所有權(quán)唯一的和統(tǒng)一的主體，任何國家機(jī)關(guān)、單位或個人不能充當(dāng)國家所有權(quán)的主體。就國家所有權(quán)的客體而言，具有無限廣泛性，任何財產(chǎn)都可以成為國家所有權(quán)的客體而不受限制。同時對于某些財產(chǎn)，如礦藏、水流、海域、無線電頻譜資源、國防設(shè)施、尖端軍事科學(xué)技術(shù)、文物(法律允許個人所有者除外)等，屬于國家專有財產(chǎn)，只能是國家所有權(quán)的客體，不能成為集體單位或個人財產(chǎn)所有權(quán)的客體。對于權(quán)利的行使，國家除對國有財產(chǎn)處以國庫名義直接行使所有權(quán)外，主要授權(quán)機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位行使，或準(zhǔn)許集體組織、公民使用和管理國有的某些財產(chǎn)。

從《物權(quán)法》的規(guī)定看，盡管法律通過列舉的方式，規(guī)定國家所有權(quán)的客體范圍非常廣泛，但是，《物權(quán)法》并非進(jìn)一步區(qū)分國家所有權(quán)的客體的具體范圍。對此，雖然學(xué)者在探討國家所有權(quán)的客體范圍時，認(rèn)為必須區(qū)分國有財產(chǎn)和公有財產(chǎn)，但是《物權(quán)法》并未采納這一建議。依據(jù)《物權(quán)法》第4條的規(guī)定：“國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯。”該條確定的“對國家、集體和個人財產(chǎn)實(shí)行平等保護(hù)”原則，在起草過程中受到某種尖銳的批評和詰難，認(rèn)為《物權(quán)法》的規(guī)定違背了中國《憲法》第12條和《民法通則》第74條規(guī)定的“國家財產(chǎn)神圣不可侵犯”的原則。此外，對于經(jīng)營資產(chǎn)，也就是“國家”投入企業(yè)的資產(chǎn)，按照中國《公司法》第4條第4款的規(guī)定，公司中國家的投資歸國家所有，從而產(chǎn)生了理論上難以自圓其說的錯誤：如果“國家”對其投入企業(yè)的財產(chǎn)有所有權(quán)，則國家在企業(yè)破產(chǎn)或者作其他清算時，可以行使所有權(quán)人的取回權(quán)，將自己的投資拿回來，而別的投資人沒有這一權(quán)利。這種情況既違背法理，又對他人不公平?！皟蓹?quán)分離”的錯誤，是它只能解釋計劃經(jīng)濟(jì)條件下國有企業(yè)之間的資產(chǎn)流動問題，而無法解釋市場經(jīng)濟(jì)條件下企業(yè)之間的財產(chǎn)流動問題。因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)條件下的交易是所有權(quán)的流動，而不是經(jīng)營權(quán)的流動。

筆者認(rèn)為，為了更好地發(fā)揮國家所有權(quán)的作用和社會主義公有制的優(yōu)越性，避免國有財產(chǎn)被不當(dāng)使用甚至流失，應(yīng)該引進(jìn)公物的概念，對國家所有權(quán)的客體予以科學(xué)的劃分。

第一，對于經(jīng)營性財產(chǎn)，在進(jìn)入民事領(lǐng)域之后，國家不應(yīng)該享有所有權(quán)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，任何經(jīng)營資產(chǎn)以其本質(zhì)而論并非社會的公共財產(chǎn)，而是一種私營財產(chǎn)，即使這種資產(chǎn)來源于公共權(quán)力機(jī)構(gòu)。因?yàn)榧词故钦d辦的企業(yè)，也必須首先保障并追求其獨(dú)立利益，而不是社會利益或者“人民”的利益。因此對于經(jīng)營性財產(chǎn)，在進(jìn)人民事領(lǐng)域之后，即在國家通過投資、撥款或者其他任何方式將其享有的所有權(quán)或者其他財產(chǎn)權(quán)利授予或者出讓給國家之外的第三人所涉及時，則所有權(quán)屬于他人享有。其中最為重要的，是國家通過投資設(shè)立國有獨(dú)資企業(yè)或者與他人共同投資設(shè)立公司的行為，將其貨幣或者其他資產(chǎn)的所有權(quán)以注冊資金的方式轉(zhuǎn)讓給國有企業(yè)或者其他企業(yè)，國家通過喪失其對財產(chǎn)的所有權(quán)而獲得其投資人權(quán)益(即股權(quán))。

第二，對于土地、礦藏、草地、森林、海域等自然資源，由于這些自然資源具有稀缺性，只有通過在相應(yīng)財產(chǎn)上依法設(shè)置權(quán)利，將這類資源性國有財產(chǎn)采取經(jīng)營性運(yùn)作，才能發(fā)揮自然資源效益的最大化。具體表現(xiàn)形式是在這類自然資源上設(shè)立用益物權(quán)，由國家享有收益。但是，對于河流、山川等自然資源，應(yīng)該屬于公物，任何個人都享有按其公共用途加以使用的非排他性權(quán)利，而政府則無權(quán)隨意處置其用途或利用其獲得收入。

第三，對于國家通過行政撥款或者其他方式交給國家機(jī)關(guān)或者公益性事業(yè)單位的資產(chǎn)，如政府機(jī)關(guān)的建筑物、軍事設(shè)施等，應(yīng)該屬于公物的范疇，由國家機(jī)關(guān)以社會公共利益為目的加以利用，構(gòu)成公物中的公務(wù)用公物。對于為一般公眾所使用的物，如公共道路、橋梁、公園等，應(yīng)該屬于公眾用公物。與公務(wù)用公物相比，公眾用公物更多的是強(qiáng)調(diào)其公用性，包括公眾用公物承載著確實(shí)且持續(xù)性負(fù)擔(dān)公用性的功能和使命，公眾用公物應(yīng)當(dāng)平等地向社會公眾開放。因此，公眾用公物無疑更具有研究意義和實(shí)踐價值。

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