政府性投資項目簽證管理存在的問題及建議

劉雪琴　張信安　姜幼女

近幾年來。隨著對政府性投資項目的審計力度，有力地促進了政府投資管理的規(guī)范，也發(fā)現(xiàn)了在政府投資項目管理中存在著的一些普遍的亟待于進一步規(guī)范的問題。比如工程簽證單管理中存在的問題，就較為突出。現(xiàn)在政府投資項目投資額比較大，因涉及土地征用拆遷的難度，使現(xiàn)有的項目工期都比較長，在建設(shè)過程中不可預見的事項也比較多，建設(shè)過程中的簽證單簽署是難以避免的。高利潤高競爭的建筑市場，又使一些承包商往往會以各種手段，作出不合理的承諾，采用零利潤甚至負利潤中標，而實際上承包商又不可能為政府工程去虧損，這必定會想一切辦法，要實現(xiàn)利潤，甚至謀取高額的利潤，這時施工單位就會把獲取利潤的重心放在工程簽證單上，想方設(shè)法地采取磨、攻心、欺騙、訴苦、要挾等手段。要求建設(shè)單位出具違規(guī)工程簽證單或訂立補充合同來改變招投標的條款。

從這幾年工程結(jié)算審計所發(fā)現(xiàn)的問題看，政府投資項目中普遍存在著工程簽證單簽署隨意，無人監(jiān)管或者說是較難監(jiān)管狀況。由于工程變更聯(lián)系單享受合同條款同等權(quán)力，作為合同的補充條款，與合同一樣作為結(jié)算的依據(jù)，簽證聯(lián)系單也就具有了法律的效力。這些違規(guī)簽證所增加的支出。一來容易滋長了建筑領(lǐng)域的商業(yè)賄賂的問題，二來又直接增加政府性資金的支出。

為此需要對該問題進行討論，一方面也作為一種業(yè)務(wù)的探討，另一方面能引起有關(guān)管理部門的重視，并對如何加強工程簽證單管理，提出了自己的意見，作為決策管理部門提供出臺規(guī)范工程簽證單的一種參考依據(jù)。

目前工程簽證單存在的主要問題，可以歸結(jié)如下：

一、先施工后簽證造成既成事實，并空報或虛報變更工作量，使事后難以核實。有些施工單位因建設(shè)單位口頭同意或未經(jīng)同意變更的情況下快速施工。隱蔽施工內(nèi)容。造成既成的事實。到聯(lián)系單簽證時，給工作量的確認帶來困難。如某菜場的屋頂室外綠化工程，當時以設(shè)計方案進行施工招投標，但后來建設(shè)單位要求增加建設(shè)內(nèi)容。施工單位就另出一套施工圖紙，但當時的圖紙未經(jīng)建設(shè)單位認可，施工單位就按后來的圖紙自行進行了施工，施工的工作量也未及時確定，致使后來在既成現(xiàn)實的情況下，雙方對結(jié)算量有較大爭議。

二、簽證內(nèi)容不具體，表達不清，簽證單出具不及時，造成分歧。從結(jié)算審計的資料中經(jīng)常看到，大家對同一張簽證單理解不一致，由于個別項目施工工期長，簽證不具體，表達不清，往往導致結(jié)算時為某一事項理解不一而爭論不休，建設(shè)單位工程管理人員對當時簽證的情況說法也不一致，這時施工單位必定會向自己有利的一面解說。簽證單是要求在當時現(xiàn)場實際發(fā)生的事情進行如實地反映與詳細描述，必須經(jīng)建設(shè)單位、監(jiān)理、施工單位三方確，認才可生效。

三、簽訂補充合同，改變招標文件和原合同實質(zhì)性內(nèi)容，致使造價增加。為體現(xiàn)招標的公正性和嚴肅性，招投標法明確規(guī)定，“招標人和投標人不得訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”。但在工程實施中卻由于業(yè)主方管理者對招標文件及合同的理解不充分，訂立與原合同實質(zhì)性內(nèi)容相背離的補充協(xié)議，以補充合同或工程變聯(lián)系單來承擔了施工單位的部分投標風險，這不僅使原招投標流于形式，而且使工程造價大幅度增加。主要采用：

其一，違規(guī)訂立補充合同。改變招標后訂立的主合同的總價或單價。如：某建設(shè)項目的樁基工程施工合同，明確價款結(jié)算采用固定單價形式，合同價格不隨價格浮動和政策因素而調(diào)整。但在施工期，建設(shè)單位與施工單位又簽訂了樁基工程補充合同，把原合同的管樁供應(yīng)單價由78元/米調(diào)整為84元/米。

其二，違規(guī)簽訂補充協(xié)議，隨意調(diào)整系數(shù)，彌補施工單位的投標缺陷和風險。投標風險本來是施工單位在投標時應(yīng)自行考慮的，風險由施工單位來承擔，但在施工過程中，建設(shè)單位通過違規(guī)簽證，彌補了該部分風險。如某項目，招標文件和原合同明確規(guī)定：“施工沉降量由投標人根據(jù)地質(zhì)資料與現(xiàn)場勘察情況確定其沉降系數(shù)并計入單價，在合同執(zhí)行期內(nèi)不再調(diào)整”。但在施工過程中，建設(shè)單位又與施工單位簽訂了補充協(xié)議，將沉降量由沉降系數(shù)1.76調(diào)整至2.38，增加工程造價162.52萬元。

四、施工單位鉆招標文件的空子，從自身利益出發(fā)，要求建設(shè)單位指定材料品牌，從而以建設(shè)單位變更為由，對投標的價格進行調(diào)整。在建設(shè)工程中，許多項目在招標時未對某個具體材料的品牌、質(zhì)量等作過明確規(guī)定，由施工單位在考慮達到業(yè)主的項目總體質(zhì)量的要求條件下，由施工單位自主定品牌、報價格，參與投標競爭。在投標時，施工單位往往通過低價競爭來取得中標。而在施工過程中，施工單位又會向建設(shè)單位推薦某一品牌的材料。通過工程簽證單，提高投標用材的價格，彌補了當時施工單位材料低價報標的損失，造成工程造價增加。如：某建設(shè)項目招標文件規(guī)定施工所用材料(包括電線、電纜)由施工單位自主報價。中標后材料單價不得調(diào)整。但在施工過程中，通過建設(shè)單位對電線、電纜指定品牌為由，通過工程聯(lián)系單對此材料價格進行了調(diào)整。與中標價相比增加造價127.21萬元。這種情況發(fā)生的比較普遍，在能達到設(shè)計要求，滿足使用功能的前提下，根本不需要提高用材標準，但施工單位以自身的利益出發(fā)，根本不顧及項目的成本。

五、簽證內(nèi)容不真實，無依據(jù)，隨意以“配合費、保管費”名義提高材料價格，出現(xiàn)了變相的人情簽證單。簽證本是實際上發(fā)生的變更工程和暫定的材料價格進行簽署，是施工現(xiàn)場真實情況的表明，但現(xiàn)在卻成了施工單位利益的調(diào)節(jié)單，有的建設(shè)單位往往無依據(jù)上浮無價材料的結(jié)算價格，并進行簽證，導致造價增加，如某項目，建設(shè)單位對部分價格在內(nèi)部邀請招標中標價的基礎(chǔ)上，以簽證“配合費、保管費”形式提高材料結(jié)算價，簽證價高于采購合同價140.16萬元。

六、暫定價材料簽證失去監(jiān)控?，F(xiàn)行建筑市場材料品種較多，價格、性能差異都比較大，市場因素又變化萬千，建設(shè)單位的人員對一些暫定材料的定價、定品牌主要有三種方式確定：一是建設(shè)單位以考察為由，直接確定材料的品牌，并以簽證形式確定材料設(shè)備的價格，二是建設(shè)單位以考察和內(nèi)部招標的形式來確定材料設(shè)備品牌與價格，三是由施工單位直接提供，建設(shè)單位確認價格。不管是內(nèi)部招標、考察形式確定，還是直接簽證確定，都容易使材料價格簽證存在失控性，都規(guī)避了招投標的監(jiān)管，如某大樓的鋁合金門窗工程由建設(shè)單位以內(nèi)部邀請招投方式確定施工企業(yè)，以最低價原則確定50.72萬元為中標價，但實際結(jié)算價為122.59萬元，與內(nèi)部招標時的項目相一致的結(jié)算金額計41.86萬元，只占到總工程結(jié)算直接工程費39.6％。

違規(guī)簽證不可避免地會助長了社會不正之風，有些建設(shè)單位項目管理人員會以各種理由刁難施工人員，不給好處不給予簽證，給了好處就會閉著眼睛辦事，以致出現(xiàn)了行賄受賄的商業(yè)腐敗。

造成上述問題的主要原因有以下幾個方面：

(一)前期工作準備還不夠充分。有的工程由于前期工作準備不足，招標時施工設(shè)計圖尚未完善。大宗材料品牌和規(guī)格尚未確定，導致實際施工變更量大面廣，許多內(nèi)容需要重新簽證，由于對

材料價格未能了解，并未結(jié)合招標文件中所規(guī)定的內(nèi)容進行考慮，出現(xiàn)了違規(guī)簽證的問題，從而改變了原有的招投標結(jié)果，使原招投標失去意義。造成了不必要的損失浪費。

(二)招標及合同簽訂環(huán)節(jié)不夠嚴密，有些條款缺少實際可行性。有的工程由于招標代理單位對具體工程項目了解不多，考慮不周。招標文件和合同專用條款編寫千篇一律，工程量清單項目名稱又不夠具體明確，缺乏針對性和可操作性，特別是招標時對一些無價材料和市場價格差異較大的材料設(shè)備缺少必要的前置條件，從而使施工單位投標時鉆空子。在招標文件、合同的部分條款中，一貫把市場的波動、把中標代理機構(gòu)工程量編制嚴重失實的等因素都強加于施工單位，以一次性包干作為合同條款，缺乏實際的可操作性，如果讓施工單位承擔了不利因素，施工單位勢必會利用簽證來彌補損失。也導致各種違規(guī)簽證的產(chǎn)生。

(三)建設(shè)單位管理人員專業(yè)化水平尚不夠高。有的工程管理機構(gòu)大多是諸如指揮部、工程辦等形式的一次性臨時機構(gòu)，這些臨時組建的建設(shè)班子因缺少專業(yè)管理人員，很多人對基建管理知識了解不多，對現(xiàn)行的基本建設(shè)法律、法規(guī)等知之甚少，無法有效地進行管理。

(四)有關(guān)職能部門監(jiān)管機制尚不夠健全。有關(guān)職能部門對建設(shè)項目的全過程動態(tài)監(jiān)管尚未跟上，特別是招標后續(xù)、施工過程的監(jiān)管缺乏行之有效的辦法，從而出現(xiàn)了“招而不全，包而不死”、“低價中標、高價結(jié)算”的現(xiàn)象。

(五)追求高檔次、高規(guī)格，概算控制觀念不強。目前最大簽證變化的是在裝修用材上。裝修材料是日新月益，變化很大，許多新穎的高檔材料出現(xiàn)。使建設(shè)單位不由自主地去考慮用高價材料，況且這些高價材料市場價格、規(guī)格又難以參考，根本無從考察材料價格，簽證價就隨施工單位報了，導致工程概算突破，而財政部門對概算突破的金額支付控制也還沒有跟上，存在照常支付。

為此，應(yīng)加強工程簽證單的管理。使工程簽證單真正成為設(shè)計不足的補充，要求從制度上對政府投資項目工程設(shè)計變更進行嚴格規(guī)范，從源頭上堵住了工程設(shè)計隨意變更增加工程造價的漏洞。改變工程設(shè)計變更聯(lián)系單“滿天飛”的現(xiàn)象。

一、設(shè)計要到位，盡量減少變更簽證單。在建設(shè)過程由于設(shè)計不到位，圖紙不清，規(guī)格檔次不合標準，功能用途改變都會造成設(shè)計變更，產(chǎn)生變更簽證單，要使從源頭上控制減少變更簽證單，就必須完善設(shè)計功能，嚴禁通過設(shè)計變更來達到建設(shè)規(guī)模擴大，裝修用材標準提高，斷絕施工單位想通過用材改變投標時低價報價的損失。對涉及簽證費用的問題必須經(jīng)設(shè)計院、業(yè)主代表、總監(jiān)共同確認，才能有效地控制規(guī)模、控制費用、控制簽證單。

二、提高現(xiàn)場管理人員的技術(shù)水平和職業(yè)道德教育。目前，我市建設(shè)單位中工程造價管理工作人員相對缺乏。有的是現(xiàn)場技術(shù)管理人員兼任工程造價管理工作，，施工單位就利用建設(shè)單位管理人員缺乏對造價控制管理，而盲目簽證屬于投標范圍內(nèi)的聯(lián)系單，從而重復計算工程量?，F(xiàn)場管理人員作為建設(shè)單位業(yè)主的代表，賦予了現(xiàn)場簽證的權(quán)力，對工程建設(shè)的一份責任心尤為重要，要求業(yè)主管理人員具備良好的職業(yè)道德，維護國家利益為目標?？陀^公正合理地對待施工單位。

三、建立工程聯(lián)系單簽證會審制度，加強對工程變更聯(lián)系單的管理。針對聯(lián)系單是工程價款結(jié)算存在問題的重要原因，就應(yīng)該嚴格控制施工現(xiàn)場簽證，按變更投資額確定項目變更審批權(quán)限，對小額度變更內(nèi)容，要經(jīng)建設(shè)單位黨政聯(lián)席會議或黨組集體討論審查確定，防止工程管理人員與施工單位通過變更簽證來增加工程價款；對較大額度的設(shè)計變更，應(yīng)當報經(jīng)財政、計劃、審計等部門，經(jīng)會審批準后，方可執(zhí)行。

四、建立責任追究制度。目前建設(shè)單位自行、隨意簽證的情況比較普遍，為了改變這種隨意地簽證而造成造價增加，就要建立責任追究制，對發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位管理人員由于失職、違反程序規(guī)定隨意簽證，而形成損失的要追究其責任，財政對違規(guī)簽證而增加的造價，一律不撥款支付。

參考文獻：

[1]《建設(shè)工程造價管理》作者：馬楠，韓景瑋出版社：清華大學出版社

[2]《建設(shè)工程造價管理相關(guān)文件匯編》中國建設(shè)工程造價管理協(xié)會編出版社：中國計劃