建設(shè)可持續(xù)發(fā)展社會(huì)，完善排污交易機(jī)制

李德久

[摘要]環(huán)境保護(hù)是全球可持續(xù)發(fā)展五大要點(diǎn)之一,在工業(yè)化的快速推進(jìn)過(guò)程中,環(huán)境治理尤其顯得重要。控制污染超量排放是保護(hù)治理環(huán)境最重要的舉措,要使發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境協(xié)調(diào)并進(jìn),方法之一,是制定合理的排污交易制度,政府應(yīng)建立完善的關(guān)于排污交易的法律法規(guī),吸引社會(huì)力量加入排污交易的市場(chǎng)體系,明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系,降低社會(huì)組織排污交易成本,是我國(guó)實(shí)施排污交易的關(guān)鍵。

[關(guān)鍵詞]可持續(xù)發(fā)展 排污交易制度 排污交易成本

可持續(xù)發(fā)展,是指滿足現(xiàn)代人的需求以不損害后代人滿足需求的能力。換句話說(shuō),就是指經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展,它們是一個(gè)密不可分的系統(tǒng),既要達(dá)到發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的,又要保護(hù)好人類賴以生存的大氣、淡水、海洋、土地和森林等自然資源和環(huán)境,使子孫后代能夠永續(xù)發(fā)展和安居樂(lè)業(yè)。從對(duì)環(huán)境的治理來(lái)看,盡管國(guó)家加大了環(huán)保控制力度,但由于存在私人邊際收益小于社會(huì)邊際收益的特性,大量企業(yè)對(duì)環(huán)境治理的投入不足,污染物超量排放。發(fā)達(dá)國(guó)家在環(huán)境污染和治理的選擇上,先后出現(xiàn)了政府管制、征收庇古稅和進(jìn)行排污權(quán)交易等三種基本模式。我國(guó)排污交易實(shí)行的時(shí)間較短,尚有許多理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題有待探討。如何盡快出臺(tái)法律法規(guī),來(lái)明確排污交易行為,規(guī)定排污市場(chǎng)的建立方式,規(guī)范排污的初始分配方式,從而真正做到用市場(chǎng)的辦法、經(jīng)濟(jì)的手段,開(kāi)創(chuàng)出保護(hù)環(huán)境的一條嶄新之路,是當(dāng)務(wù)之急。

一、環(huán)境資源的日益稀缺,為開(kāi)展排污交易提供了內(nèi)在動(dòng)力

排污控制取決于環(huán)境對(duì)污染的承受能力和自身凈化能力,污染物排放量的增加是與生產(chǎn)量的增加相伴而生的。過(guò)去,我國(guó)經(jīng)濟(jì)總體水平較低,污染物排放總量較低,環(huán)境依靠自身的凈化能力完全可以承受。因此,對(duì)污染治理的愿望也不迫切,政府長(zhǎng)期采用的是類似于管制的策略,以行政手段調(diào)節(jié)控制企業(yè)對(duì)污染物的排放。排污費(fèi)的罰款和收費(fèi)高低可由政府環(huán)境管理部門自由裁量,因此,常常出現(xiàn)環(huán)境主管部門的“權(quán)力尋租”、企業(yè)“付費(fèi)即可排污”等不合理狀況;這些就使得排污收費(fèi)具有隨意性,排污收費(fèi)價(jià)格不能形成“非人格市價(jià)”,污染物排放總量難以得到有效控制。近年來(lái),經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)迫于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加財(cái)政收入的壓力,在對(duì)排污企業(yè)的處罰上,常常表現(xiàn)出“軟政權(quán)”現(xiàn)象(所謂“軟政權(quán)”,參見(jiàn)盧現(xiàn)詳《西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》<中國(guó)發(fā)展出版社P45頁(yè)。>“軟政權(quán)”的根本含義是即使制訂了法律,它們也不被遵守、不易實(shí)施,其突出特點(diǎn)行政的隨意性控制,而這種隨意性控制是產(chǎn)生腐敗和設(shè)租—尋租的溫床。)另外,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家在環(huán)境保護(hù)上的重視,導(dǎo)致國(guó)外企業(yè)將一些污染嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)紛紛轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國(guó)家,我國(guó)地方政府在引進(jìn)外資時(shí),前期著重于外資的引進(jìn)數(shù)量,而將對(duì)環(huán)境污染的考慮置于次要地位,導(dǎo)致環(huán)境污染加劇;隨著我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)總量的大幅增加,以行政手段解決污染控制的弊端也日益顯露出來(lái)。企業(yè)是否執(zhí)行環(huán)保政策過(guò)多依靠行政手段的被動(dòng)監(jiān)督,企業(yè)只需繳納部分費(fèi)用或罰款即可排污,導(dǎo)致有些地方環(huán)境惡化到了無(wú)可忍受的程度。因此,必須考慮以市場(chǎng)手段為主、法律手段和行政手段為輔的一整套綜合治理體系來(lái)解決污染控制;排污者的排污成本和排污收益必須要體現(xiàn)市場(chǎng)的作用,環(huán)境污染的嚴(yán)重性需要選擇一種公平的排污交易機(jī)制。

所謂排污交易機(jī)制,是一種以“獎(jiǎng)勵(lì)”形式的經(jīng)濟(jì)誘因,鼓勵(lì)排污者致力減排的,控制污染的經(jīng)濟(jì)工具和政府行政門徑;以達(dá)致減少排放污染物目標(biāo)。排污者之間根據(jù)其成本效益進(jìn)行排污交易,具有很大的靈活性。由此可見(jiàn),排污交易制度是以運(yùn)用市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段為主的一種關(guān)于排污的新機(jī)制的設(shè)計(jì),同時(shí),也是環(huán)境容量稀缺程度提高所誘致的自然選擇的結(jié)果。企業(yè)在污染的排放、治理中,也完成了從消極、被動(dòng)應(yīng)對(duì)到內(nèi)化為企業(yè)自主行為模式。通過(guò)排污交易制度的形成,利用產(chǎn)權(quán)制度有效激勵(lì)廠商在生產(chǎn)中采取措施控制污染物排放量,依靠利潤(rùn)、價(jià)格系統(tǒng)和產(chǎn)權(quán)來(lái)激勵(lì)廠商安排其最優(yōu)生產(chǎn)計(jì)劃。

二、排污交易市場(chǎng)形成的基本條件分析

從排污的性質(zhì)來(lái)看,排污是一種明顯的有償使用的政府特許權(quán),該權(quán)利屬于所有者的無(wú)形資產(chǎn)的范疇,有產(chǎn)權(quán)歸屬的界定。由于污染物的排放具有外在性,按照科斯定理,外在性具有通過(guò)私人協(xié)議加以解決的可能性,只要通過(guò)市場(chǎng)交易的成本足夠低。由此可見(jiàn),排污交易能否推行,關(guān)鍵取決于實(shí)施排污交易的總交易成本的高低。

1.降低總交易成本是排污交易運(yùn)行的前提

從廣義上看,交易成本指的是協(xié)商談判和履行協(xié)議所需的各種資源的使用,包括明晰產(chǎn)權(quán)所花的成本,制定談判策略所需信息的成本,談判所花的時(shí)間以及防止談判各方欺騙行為的成本。由此可以把交易成本分為外生交易成本和內(nèi)生交易成本兩大部分,外生交易成本是在交易前就可度量的,內(nèi)生交易成本是指在交易過(guò)程中,交易者采用機(jī)會(huì)主義對(duì)策行為所造成的社會(huì)福利的損失。在排污的交易中,同樣存在外生交易成本和內(nèi)生交易成本兩大類交易成本。從排污的總交易成本構(gòu)成來(lái)看,外生交易成本和內(nèi)生交易成本呈現(xiàn)出明顯的此消彼長(zhǎng)關(guān)系。而實(shí)施排污交易的根本前提條件是:清晰界定排污產(chǎn)權(quán)歸屬,完善排污市場(chǎng)交易體系,使排污交易的總交易成本最低。

2.排污的初始分配是排污交易形成的基礎(chǔ)

合理進(jìn)行排污的初始分配,既關(guān)系到企業(yè)財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān),也關(guān)系到社會(huì)上某些集團(tuán)的利益得失。同時(shí),產(chǎn)權(quán)初始狀況會(huì)影響到產(chǎn)權(quán)交易的交易費(fèi)用,從而決定了由產(chǎn)權(quán)初始分配到達(dá)資源優(yōu)化配置這一過(guò)程是短暫還是漫長(zhǎng),因此,必須高度重視排污的初始分配問(wèn)題。一般而言,在初始分配時(shí),可以按下述原則分配:當(dāng)污染損害對(duì)企業(yè)數(shù)量不敏感時(shí),可以采取免費(fèi)發(fā)放方式;當(dāng)污染損害對(duì)每個(gè)企業(yè)的排污水平與企業(yè)數(shù)量同等敏感時(shí),所有許可證都應(yīng)拍賣;當(dāng)污染損害對(duì)每個(gè)企業(yè)的排污水平比企業(yè)數(shù)量更敏感時(shí),部分許可證應(yīng)被拍賣。

3.排污交易與排污收費(fèi)制度的對(duì)比

從傳統(tǒng)的排污收費(fèi)制度環(huán)境治理模式和現(xiàn)代的排污交易環(huán)境治理模式的對(duì)比來(lái)看,二者的立足點(diǎn)有較大差別。主要表現(xiàn)在兩個(gè)大的方面:其一,是排污收費(fèi)制度環(huán)境治理模式側(cè)重于對(duì)排污的產(chǎn)權(quán)界定模糊,實(shí)質(zhì)上是降低了外生交易費(fèi)用,但內(nèi)生了高額內(nèi)生交易費(fèi)用。而排污交易環(huán)境治理模式主要是通過(guò)明確排污的產(chǎn)權(quán)界定和完善與排污相關(guān)的交易規(guī)則,來(lái)大大降低內(nèi)生交易費(fèi)用,但與此同時(shí),外生交易費(fèi)用會(huì)大幅度增加。所以,實(shí)施排污交易的根本在于如何在外生交易費(fèi)用和內(nèi)生交易費(fèi)用之間尋求動(dòng)態(tài)平衡。其二,是政府的角色定位和職能發(fā)生了改變。在排污收費(fèi)制度下,政府直接發(fā)放排污配額,扮演著運(yùn)動(dòng)員角色。而在排污交易中,政府是排污交易的監(jiān)察者和保護(hù)者,扮演著裁判員角色。

三、降低我國(guó)排污交易的總交易成本,推進(jìn)排污交易的對(duì)策分析

近年來(lái),我國(guó)一些省市區(qū)先后開(kāi)展了排污交易試點(diǎn),交易對(duì)象主要是二氧化硫排污。從總的情況來(lái)看,效果不甚理想。究其原因,在于總交易成本偏高。就目前我國(guó)在環(huán)境治理上的現(xiàn)實(shí)來(lái)看,有關(guān)排污交易的法律依據(jù)缺失,對(duì)排污的產(chǎn)權(quán)界定尚不明晰、排污交易制度不完善、也未能形成全國(guó)統(tǒng)一有效的排污交易市場(chǎng)體系,對(duì)排污的交易價(jià)格未能形成“非人格市價(jià)”,導(dǎo)致了在排污交易中大量產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義對(duì)策行為而誘致的高額內(nèi)生交易費(fèi)用。正如前面分析所揭示的,降低內(nèi)生交易費(fèi)用需要以提高外生交易費(fèi)用為代價(jià),從外生交易費(fèi)用的構(gòu)成來(lái)看,更多屬于公共產(chǎn)品的范疇。而提供公共產(chǎn)品是政府義不容辭的責(zé)任,因此,確保排污交易的順利推行,必須從以下幾個(gè)方面著手考慮:

1.我國(guó)目前有關(guān)排污交易的法律制度缺失,對(duì)排污的產(chǎn)權(quán)界定尚不明晰。一般而言,增加生產(chǎn)與減少污染存在兩難沖突,如果實(shí)施了排污交易,那么,排污即構(gòu)成企業(yè)事實(shí)上的生產(chǎn)要素之一,如果企業(yè)不重視對(duì)污染物的控制又無(wú)足夠的排污份額,企業(yè)就不能生產(chǎn)。基于企業(yè)是“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè),企業(yè)就必須在自行治理與購(gòu)買排污二者的費(fèi)用上進(jìn)行權(quán)衡比較。為了在競(jìng)爭(zhēng)中掌握主導(dǎo)權(quán),提升競(jìng)爭(zhēng)力,企業(yè)必須加大對(duì)環(huán)境治理的投入而不依賴于與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手在排污份額上的爭(zhēng)奪?？梢?jiàn),排污交易的核心是從法律層面保障排污的產(chǎn)權(quán)歸屬,解決排污交易中的制度瓶頸。

2.排污交易市場(chǎng)要真正能良好運(yùn)行,必須建立全國(guó)統(tǒng)一的排污交易市場(chǎng)體系,包括完善的交易規(guī)則、排污在一級(jí)市場(chǎng)上的初始定價(jià)和在二級(jí)市場(chǎng)上的交易價(jià)格的規(guī)范以及購(gòu)買排污的信息搜集方便程度。就目前的現(xiàn)實(shí)來(lái)看,由于污染物的種類眾多,科學(xué)合理地確定排污交易品種、某地區(qū)的排污總量是解決了排污的法律障礙后面臨的另外一個(gè)重要課題。與此同時(shí),政府以何種方式分配初始排污也必須被重視,防止出現(xiàn)20世紀(jì)90年代中國(guó)股市上的“租值耗散”(所謂“租值耗散”,是指由于制度安排的不合理所導(dǎo)致的社會(huì)資源的耗費(fèi)。例如,在排污權(quán)交易市場(chǎng)上,政府為每份排污權(quán)的發(fā)行價(jià)定價(jià)是10000元,但一上市交易,其市場(chǎng)價(jià)格就達(dá)到15000元,這中間的5000元,政府未得到,購(gòu)買排污權(quán)的企業(yè)也未得到,于是產(chǎn)生“租值耗散”,所以在排污權(quán)初次發(fā)行定價(jià)時(shí),必須結(jié)合稀缺程度,考慮市場(chǎng)化手段,合理定價(jià)。)問(wèn)題在排污交易市場(chǎng)上的再現(xiàn);防止政府主管部門在初始分配中“設(shè)租—尋租”行為的出現(xiàn)。同時(shí),由于實(shí)施排污交易后,排污本身成為事實(shí)上的生產(chǎn)要素之一,而企業(yè)減少污染排放量有一個(gè)逐漸推進(jìn)和提升的過(guò)程,因此,必須完善交易規(guī)則,使之科學(xué)合理,防止一些企業(yè)利用對(duì)排污的壟斷產(chǎn)生不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。

3.建立排污交易的信息平臺(tái),為交易各方提供供求信息,提高交易透明度,降低排污交易信息搜集的成本。包括了解誰(shuí)擁有或需要排污、排污水平、排污的供給與需求關(guān)系等基礎(chǔ)性信息和為達(dá)成排污交易與各廠商討價(jià)還價(jià)的信息磋商成本。既然排污是一種有價(jià)證券,就可以借鑒資本市場(chǎng)成功的經(jīng)驗(yàn),通過(guò)交易所或店頭交易的方式完成交易。

4.制定一套科學(xué)的環(huán)境監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)處罰辦法,建設(shè)先進(jìn)的監(jiān)測(cè)設(shè)施和有效的監(jiān)測(cè)隊(duì)伍,建立嚴(yán)格的監(jiān)管措施,防止企業(yè)的偷排、超量排放等機(jī)會(huì)主義行為。對(duì)于沒(méi)有取得排污的企業(yè),堅(jiān)決禁止排污,并課以重罰甚至是吊銷工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照等處罰方式,建立起以市場(chǎng)手段為主、法律手段和行政手段為輔的一整套綜合治理體系。

5.政府的職能必須發(fā)生根本的轉(zhuǎn)變,應(yīng)專注于“立規(guī)則,當(dāng)裁判”。從過(guò)去直接發(fā)放排污配額轉(zhuǎn)變?yōu)榕盼凼袌?chǎng)交易的監(jiān)督者和保護(hù)者,回歸政府本應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧ㄎ?。與此同時(shí),各級(jí)環(huán)境監(jiān)管部門必須樹(shù)立全國(guó)一盤(pán)棋的思路,改變過(guò)去的“軟政權(quán)”的現(xiàn)象,真正成為排污交易的堅(jiān)定推行者。

四、基本結(jié)論

總的來(lái)看,排污交易在我國(guó)尚屬于新生事物,無(wú)論從理論上,還是從實(shí)踐上,都有許多值得繼續(xù)探索的地方。但是,有效保護(hù)環(huán)境、建設(shè)可持續(xù)發(fā)展社會(huì)的現(xiàn)實(shí)要求,客觀上需要我們不斷尋求環(huán)境治理的最佳方案。雖然環(huán)境污染外部性很強(qiáng),其內(nèi)部化的困難很大,但是只要通過(guò)制度創(chuàng)新,明晰排污的產(chǎn)權(quán)歸屬,有效降低內(nèi)生交易費(fèi)用,使總交易費(fèi)用降低到足夠程度,排污交易制度就能得以實(shí)施。除此之外,還要考慮的是如何保障排污權(quán)初始分配的公正性和如何建立完善公正的排污交易定價(jià)機(jī)制。

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