危舊房改造市場化模式探討

范仕軍

摘 要:危舊房改造是一項涉及民生與發(fā)展的綜合性工程,以提升人居環(huán)境為宗旨,以城市基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)功能升級為核心的社會積極變遷。文章通過分析危舊房改造的現(xiàn)狀與存在的問題,提出了危舊房改造市場化模式的概念,闡明了實行危舊房改造市場化的目的與意義,論述推行危舊房改造市場化模式的思路與基本做法。

關(guān)鍵詞:危舊房 市場化模式 補償方式 供求關(guān)系

中圖分類號:F293.3 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)09-279-02

危舊房包括危房和舊房。危房是指結(jié)構(gòu)已嚴重損壞或承重結(jié)構(gòu)已屬危險構(gòu)件,可能喪失結(jié)構(gòu)穩(wěn)定和承載能力的房屋。舊房則主要是指竣工年限超過建筑設(shè)計使用年限的;結(jié)構(gòu)不合理,使用功能不齊全,配套設(shè)施不完善的;不符合建筑抗震設(shè)防要求的房屋。危舊房改造是指通過拆遷危舊房而形成開發(fā)土地,在該土地上實施房地產(chǎn)開發(fā)的行為。

任何一個城市的規(guī)模增長,都是一個外部擴張和內(nèi)部重組的雙向過程,對外以合生的形式增長,對內(nèi)以替代的形式增長。危舊房改造就是這種內(nèi)部重組的表現(xiàn)形式。危舊房改造是一項涉及改善民生、美化城市、發(fā)展經(jīng)濟、保護文化的綜合性工程,是一種以經(jīng)濟效益為前提,以提升人居環(huán)境為宗旨,以城市基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)功能升級為核心的社會積極變遷。我國危舊房改造的總量巨大,僅廣西每年拆遷危舊房200萬平方米?？墒?危舊房改造中的問題與矛盾卻始終困擾各個利益主體。

一、危舊房改造的現(xiàn)狀與問題

1.危舊房改造變成政府行為。對危舊房改造,政府一般遵循“綜合改造,多方籌資”的原則,按照“政府主導,社會參與,合理補償,和諧拆遷”的工作方法行事。工作機制往往以成立專門的政府部門綜合管理和協(xié)調(diào)監(jiān)督,其他政府職能部門支持配合的實施路線。政府不知不覺地回歸到計劃經(jīng)濟體制的老路上來了。不僅如此,政府在繁忙的社會管理工作中,還得騰出手忙乎本應(yīng)由市場解決的事情。

2.資金成為危舊房改造永遠的瓶頸。地方政府一般都把危舊房改造列為重點工程,甚至作為政績工程。可是,有些項目雖然已經(jīng)列入年度建設(shè)計劃,但久久不能動遷,其原因之一就是資金緊缺。即使有些項目已經(jīng)進入拆遷環(huán)節(jié),但拆遷完畢后數(shù)年也沒有開工,致使過渡期遠遠超過協(xié)議過渡期,有的長達十幾年,其原因還是資金問題。其實,作為政府部門也知道資金問題,也想辦法各方面籌措資金,可是大部分資金渠道都是非良性循環(huán)的,如政府補貼、發(fā)行債券、銀行貸款等。

3.危舊房的價格評估偏離市場價值。危舊房的補償一般采取貨幣補償與產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式?，F(xiàn)行補償方式偏離市場價值。貨幣補償價是以政府公布的房屋拆遷貨幣補償基準價為基礎(chǔ),結(jié)合被拆遷房屋所處區(qū)段新建普通商品房市場價格由估價機構(gòu)評估確定。產(chǎn)權(quán)調(diào)換按證載面積“拆一還一”的辦法補償安置,等面積內(nèi)不結(jié)算結(jié)構(gòu)差價,只結(jié)算樓層差價。

4.新房開發(fā)偏離市場需求。開發(fā)商取得了土地使用權(quán)后,作為市場主體的開發(fā)商的開發(fā)行為屬于市場行為,而安置被拆遷戶卻帶有強烈的政府行為性質(zhì)。面對商品房的需求者,有兩類,一類是來自市場不確定的消費者,另一類是待安置的被拆遷戶。被拆遷戶在開發(fā)商眼里不是消費者,而是負擔與成本。所以,開發(fā)商為了實現(xiàn)利潤最大化的目標,只有最大限度地壓縮成本。因而,用于安置被拆遷戶的房屋的功能、面積、宜居性自然被嚴重忽視了。待安置的被拆遷戶也只能享受非消費者待遇了,這與危舊房改造的民生初衷也是背道而馳的。

5.城市功能的重構(gòu)成為開發(fā)商應(yīng)付的行政責任。危舊房改造最終要降落實到開發(fā)商的頭上,作為市場主體的開發(fā)商自然也要對項目的盈虧負責。危舊房改造不是純商品房開發(fā),往往捆綁了各種附加條件,如市政配套、城市景觀、非盈利性設(shè)施等。這些附加條件必然成為開發(fā)成本的一部分,致使危舊房改造項目變得微利甚至無利。所以很多開發(fā)商不愿意涉足這類政府干預很強的項目。

二、危舊房改造市場化模式的目的與意義

我國已經(jīng)建立了社會主義市場經(jīng)濟體制,能用市場手段解決的事,就不要采用行政與計劃手段去解決,市場手段效率高成本低。危舊房改造當然可以采用市場手段,用市場機制去解決問題,這就是危舊房改造市場化模式。所謂市場化模式,就是在開放的市場中,以市場需求為導向,以競爭為手段,實現(xiàn)資源充分合理配置、效率最大化的機制。

1.讓政府部門回歸行政本職。在市場環(huán)境下,政府的職責是制定游戲規(guī)則和維護競爭秩序。在危舊房改造中,政府卻以“主體”角色出現(xiàn),肩負著策劃、籌資、拆遷、開發(fā)等多重責任,卻不對項目的盈虧負責,自然就會帶來諸多的問題與矛盾。市場化模式讓政府部門從具體實務(wù)中抽身出來,回歸讓政府部門應(yīng)該承擔的行政本職。

2.使危舊房開發(fā)資金形成良性循環(huán)。在市場環(huán)境下,各企業(yè)由于資本有機構(gòu)成不同或資本周轉(zhuǎn)速度不同,其利潤率也不同。危舊房改造項目相對普通的房地產(chǎn)開發(fā)項目,資金周轉(zhuǎn)慢、不確定因素有多,利潤率自然就低一些。這是資金不愿進入危舊房改造項目的根本原因。要想使市場的資金流向危舊房改造項目,只有兩個辦法:一是通過調(diào)控使普通的房地產(chǎn)開發(fā)項目的利潤率降下來,接近或者低于危舊房改造項目的利潤率;另一個辦法就是調(diào)控危舊房改造項目的利潤率,使其接近或高于房地產(chǎn)開發(fā)項目的利潤率。危舊房改造市場化模式就是項目運作市場化,使資金愿意進入危舊房改造項目,并能獲得行業(yè)平均利潤。

3.讓被拆遷物業(yè)真正體現(xiàn)市場價值。危舊房項目的最大的難點在拆遷環(huán)節(jié),補償標準普遍低于市場價格,所以才形成所謂的“釘子戶”。開發(fā)商不以市場價購買拆遷戶的房屋,新開發(fā)的房屋卻以市場價賣給消費者,這是矛盾的根源?！冻鞘蟹课莶疬w管理條例》明確規(guī)定,貨幣補償?shù)慕痤~,根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素,以房地產(chǎn)市場評估價格確定。危舊房改造市場化模式一方面要求以市場價格評估補償安置被拆遷戶,另一方面在進行產(chǎn)權(quán)調(diào)換時也按市場價格進行結(jié)算。

4.市場需求將是新房開發(fā)的基本出發(fā)點。對于危舊房項目的回建安置房,開發(fā)商是拆多少安置多少,一個平方也不想多給,并且還限定某些戶型,這些戶型在朝向、通風、采光等方面都是較差的。顯然,作為被拆遷戶,享受不了普通消費者的待遇了。危舊房改造市場化模式將改變這種情況,被拆遷戶也是消費者。這必將促使開發(fā)商在進行新房開發(fā)以市場需求為導向。

5.充分利用市場調(diào)節(jié)手段,完善市場經(jīng)濟體制。危舊房改造實行市場化模式是利用市場調(diào)節(jié)手段來實現(xiàn)危舊房改造。房地產(chǎn)市場是市場經(jīng)濟體制的重要組成部分,危舊房改造市場是房地產(chǎn)市場的重要組成部分。所以,危舊房改造實行市場化就是完善市場經(jīng)濟體制。

三、危舊房改造市場化模式的構(gòu)建

1.明確三組供求關(guān)系。供求關(guān)系是市場經(jīng)濟最基本關(guān)系。要實現(xiàn)危舊房改造市場化,首要明確三組供求關(guān)系:第一組供求關(guān)系是被拆遷戶與開發(fā)商;第二組供求關(guān)系是土地部門與開發(fā)商;第三組供求關(guān)系是開發(fā)商與被拆遷戶。

被拆遷戶與開發(fā)商是危舊房改造中最初形成的供求關(guān)系,被拆遷戶是供給者,開發(fā)商是需求者,不管開發(fā)商采用哪種補償方式,實質(zhì)是被拆遷戶將自己的房地產(chǎn)賣給開發(fā)商。所以他們應(yīng)是平等的交易關(guān)系,交易的價格應(yīng)該是市場價格。實際上,被拆遷戶與開發(fā)商在信息知曉與價格談判能力方面是不平等的。第二組供求關(guān)系是土地部門與開發(fā)商,土地部門是供給者,開發(fā)商是需求者,土地部門將土地的使用權(quán)出讓給開發(fā)商。土地部門具有政府行為性質(zhì),出讓的土地往往附帶一些強制屬性,如規(guī)劃屬性、開發(fā)條件等。如何整合危舊房改造土地將成為危舊房改造市場化的關(guān)鍵。第三組供求關(guān)系是開發(fā)商與被拆遷戶,在回建與安置層面,開發(fā)商是供給者,而被拆遷戶是需求者。開發(fā)商將建造好的房屋作為回建房補償給補拆遷戶,開發(fā)商明顯具有價格談判優(yōu)勢,而且被拆遷戶在選房環(huán)節(jié)并不具有一般消費者的優(yōu)惠待遇。

2.構(gòu)建危舊房改造市場化平臺。危舊房改造市場化的推動者在政府部門。作為政府部門,其職責不在于對危舊房改造親力親為,而在于搭建平臺,讓社會參與。危舊房改造市場化模式至少有兩種思路:一種是將危舊房拆遷與土地捆綁出讓;另一種政府部門負責拆遷,純土地出讓。這兩種思路其實就是當前危舊房改造的普遍模式,但市場化模式關(guān)鍵在于每一個環(huán)節(jié)都用市場來解決問題,而不使用行政手段來解決問題。

危舊房拆遷與土地捆綁出讓模式,關(guān)鍵在于危舊房拆遷補償安置市場化和土地出讓市場化。危舊房拆遷補償安置市場化首先要明確的是拆遷戶與開發(fā)商之間是一種供求關(guān)系,是一種平等交易關(guān)系。補償方式有兩種即貨幣補償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換,拆遷戶應(yīng)該可以自由選擇。補償價格實行市場價格,市場價格確定機制的公平公正將是危舊房改造市場化模式的核心所在。土地出讓市場化其實已經(jīng)十分成熟,關(guān)鍵在政府部門對土地的規(guī)劃屬性、開發(fā)條件、市政要求、景觀配套等規(guī)定,還在于對拆遷內(nèi)涵的確切把握,使得危舊房改造項目具有必要的利潤空間,足以激發(fā)開發(fā)商的積極性。

純土地出讓模式,是由政府部門委托拆遷公司對被拆遷戶進行拆遷補償,將土地全面騰空,使得開發(fā)商沒有任何安置負擔,以純土地出讓的模式。對開發(fā)商,操作簡單,風險降低,加快了開發(fā)周期,因而也提升土地價值。對于這種模式,難點在于政府部門首先要先墊資進行拆遷補償,還有與拆遷公司的價格談判也是一個關(guān)鍵。由于拆遷與開發(fā)兩者的分離,拆遷戶一般選擇貨幣補償和異地實物安置。開發(fā)商通過“招拍掛”取得了土地,可以完全按市場需求進行開發(fā)。被拆遷戶,由于按市場價格獲得的補償,也可以回原地按普通消費者的待遇進行購買商品房。在拆遷時,也可以約定在相同條件下具有優(yōu)先購買權(quán)或者可以享受一定的價格優(yōu)惠,由于拆遷補償與開發(fā)兩者的分離,這需要在土地出讓的時候向土地競拍者明示。

3.建立被拆遷房和新房實行市場價格評估制度。補償價格始終是危舊房改造的焦點問題。一切都按市場規(guī)律辦事,補償價格更是市場化最本質(zhì)的體現(xiàn)。被拆遷房的價格,應(yīng)該由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)估價機構(gòu)來評估,價格評估委托應(yīng)由雙方(拆遷方與被拆遷方)共同委托,共同承擔評估費用。用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的新房,也需要進行價格評估,而不是由開發(fā)商單方面確定。兩者的價格明確后,進行差價結(jié)算。

4.新房開發(fā)要以市場需求為導向。在傳統(tǒng)的危舊房改造模式中,開發(fā)商為了降低成本,往往將回建的產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋的面積死死扣緊。主要是由于回建房的差價結(jié)算都不按市場價格進行,開發(fā)商顯然不愿多給面積。這樣一來,對于被拆遷戶,面積與原來一樣,功能也沒有明顯改善,再加上朝向、通風、采光都次一點,居住品質(zhì)沒有實質(zhì)性的提升。實行市場化模式后,開發(fā)商完全不必擔憂拆遷回建房會影響利潤,因為被拆遷戶要買房子也需要真金白銀。由于存在已知的客戶,對于開發(fā)商還大大降低市場風險。反過來,如果開發(fā)商的房子做的不好,被拆遷戶可以不選擇該開發(fā)商的樓盤。這也是制約開發(fā)商的開發(fā)行為必須要以市場需求為導向。

四、結(jié)論

危舊房改造關(guān)乎民生與發(fā)展,這是城市變遷過程的必然問題,任務(wù)艱巨,困難重重。資金匱缺是危舊房改造最直接的問題,而隱藏在背后的非市場價格補償結(jié)算方式和在開發(fā)過程中種種非市場手段的干預是根本癥結(jié)。市場化模式運作將是一條行之有效思路與方法。市場化模式的推動者是政府。政府要運用市場手段和經(jīng)濟杠桿化解危舊房改造中的突出矛盾,發(fā)揮市場在資源配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的基礎(chǔ)性作用。在市場經(jīng)濟條件下,只有用市場的手段才能更好地解決問題。

參考文獻:

1.吳耿.極力推動危舊房改造創(chuàng)建和諧人居居環(huán)境——對重慶市集中實施大規(guī)模危舊房改造的新構(gòu)想[J].重慶國土資源,2008(3)

2.謝東曉.北京市危舊房改造的多目標分解模式[J].城市規(guī)劃,2007(5)

(作者單位:廣西建設(shè)職業(yè)技術(shù)學院 廣西南寧 530003)

(責編:賈偉)