政府績(jī)效審計(jì)中評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建思路

吳春平

摘 要:溫家寶總理提出要完善行政監(jiān)督制度,要推行政府績(jī)效管理制度。政府績(jī)效本質(zhì)上是政府的發(fā)展觀和政績(jī)觀的具體體現(xiàn),是政府各部門在依法執(zhí)政、民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政的前提下從全社會(huì)利益擴(kuò)展出發(fā)為人民辦事的效率和結(jié)果。推行政府績(jī)效管理制度,必須加強(qiáng)政府績(jī)效審計(jì)評(píng)估工作,而核心在于制定一套合法、有效、實(shí)用、經(jīng)濟(jì)、可量度的指標(biāo)體系。政府績(jī)效審計(jì)評(píng)估指標(biāo)的選取過(guò)程中,要貫徹系統(tǒng)性、可取性、經(jīng)濟(jì)性、可度量性的原則。

關(guān)鍵詞:構(gòu)建 政府績(jī)效管理制度 政府績(jī)效審計(jì)評(píng)估指標(biāo)體系

中圖分類號(hào):F239.44 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2009)09-242-02

一、前言

溫家寶總理在2008年3月5日的第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上作的《政府工作報(bào)告》中指明:“我國(guó)行政管理體制改革總的原則和要求是:堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民,堅(jiān)持同發(fā)展社會(huì)主義民主政治、發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng),堅(jiān)持科學(xué)民主決策、依法行政、加強(qiáng)行政監(jiān)督,堅(jiān)持管理創(chuàng)新和制度創(chuàng)新,堅(jiān)持發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。要著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能,形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制?！辈⑻岢鲆晟菩姓O(jiān)督制度,要推行行政問(wèn)責(zé)制度和政府績(jī)效管理制度。

二、政府績(jī)效的內(nèi)涵及構(gòu)建原則

所謂政府績(jī)效是指政府在社會(huì)發(fā)展所承擔(dān)角色的恰當(dāng)性程度,政府在進(jìn)行宏觀調(diào)控和提供公共產(chǎn)品時(shí)強(qiáng)大性和經(jīng)濟(jì)性程度,以及政府對(duì)社會(huì)穩(wěn)定進(jìn)步的牽引性程度。政府績(jī)效本質(zhì)上是政府的發(fā)展觀和政績(jī)觀的具體體現(xiàn),是政府各部門在依法執(zhí)政、民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政的前提下從全社會(huì)利益擴(kuò)展出發(fā)為人民辦事的效率和結(jié)果。具體而言,可劃分為以下三類:一是行政行為的合規(guī)性即政府行為是否遵循了既定的法律、法規(guī)、行政規(guī)定和組織原則;二是公共產(chǎn)品提供的數(shù)量即政府部門的工作量和努力程度;三是公共產(chǎn)品提供的外部正效應(yīng)即公共產(chǎn)品自身帶來(lái)的社會(huì)效益。我們以此為基礎(chǔ)來(lái)探求對(duì)我國(guó)政府績(jī)效進(jìn)行審計(jì)評(píng)估的策略與思路:在我國(guó)政府實(shí)施政府績(jī)效審計(jì)評(píng)估的過(guò)程中,要以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)、社會(huì)的秩序穩(wěn)定、公民的政治民主和自由為審計(jì)評(píng)估的價(jià)值取向,從經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)三個(gè)層次面對(duì)政府的施政能力進(jìn)行全面的審計(jì)評(píng)估。

推行政府績(jī)效管理制度,必須加強(qiáng)政府績(jī)效審計(jì)評(píng)估工作,對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行科學(xué)、嚴(yán)格、規(guī)范的評(píng)價(jià),核心在于制定一套合法、有效、實(shí)用、經(jīng)濟(jì)、可量度的指標(biāo)體系。決定政府績(jī)效審計(jì)評(píng)估體系構(gòu)建的基本因素主要有三個(gè)方面:一是政府目標(biāo)。政府目標(biāo)是政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和年度發(fā)展計(jì)劃中的重要內(nèi)容,決定著政府要提供哪些方面的公共產(chǎn)品,這是政府績(jī)效審計(jì)評(píng)估的基本依據(jù);二是政府工作任務(wù)。工作任務(wù)是政府目標(biāo)的具體化,說(shuō)明的是政府要提供多少公共產(chǎn)品、多長(zhǎng)時(shí)間完成;三是政府部門職能的分工。界限清晰的政府部門職能分工是政府績(jī)效審計(jì)評(píng)估體系的基本決定因素,因?yàn)?只有部門責(zé)權(quán)分明,才能知道哪些事情該辦,才能知道審計(jì)評(píng)估的范圍,才能知道審計(jì)評(píng)估的切入點(diǎn)。

在考慮以上三因素的前提下,政府績(jī)效審計(jì)評(píng)估指標(biāo)的選取過(guò)程中,要貫徹系統(tǒng)性、可取性、經(jīng)濟(jì)性、可度量性的原則,首先網(wǎng)絡(luò)所有可以用來(lái)對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行測(cè)評(píng)的指標(biāo),而后通過(guò)一系列的理論篩選及實(shí)證研究對(duì)指標(biāo)進(jìn)行遴選,以保證指標(biāo)的有效性、實(shí)用性和合法性,最終設(shè)計(jì)出一套完整的具有一定信度、效度和辨別力的指標(biāo)體系。具體歸納為以下三點(diǎn):

1.與社會(huì)在現(xiàn)在和未來(lái)時(shí)間內(nèi)所希望達(dá)到的愿景以及政府的所制定的短、長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)保持絕對(duì)一致。

2.廣泛征求社會(huì)各界人士的意見(jiàn)。包括各級(jí)政府、立法機(jī)關(guān)、普通市民、商業(yè)團(tuán)體、社團(tuán)組織、學(xué)術(shù)研究者等各方面關(guān)于指標(biāo)內(nèi)容的不同意見(jiàn),在此基礎(chǔ)上進(jìn)行篩選與提煉。

3.在以組織戰(zhàn)略為導(dǎo)向的基礎(chǔ)上,集中于社會(huì)亟待解決的問(wèn)題。

通過(guò)篩選與提煉的指標(biāo)體系從目標(biāo)不同方面分類大致可以分為兩部分:一是與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有關(guān)的戰(zhàn)略型指標(biāo);二是與當(dāng)前有關(guān)的應(yīng)急型指標(biāo)。而從內(nèi)容上來(lái)分也大致可以分為兩部分:一是合規(guī)型評(píng)估指標(biāo),包括合法類指標(biāo)、合乎工作流程類指標(biāo)、合乎政策類指標(biāo);二是效益型評(píng)估指標(biāo),包括合乎政府目標(biāo)類指標(biāo)、綜合社會(huì)效益類指標(biāo)、工作績(jī)效類指標(biāo)。

三、政府績(jī)效的構(gòu)建層次及衡量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)以上原則與方法所設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系按以下三個(gè)層次構(gòu)建:一是描述指標(biāo)體系的所屬領(lǐng)域。二是在層次一的基礎(chǔ)上選取每一領(lǐng)域中若干具有代表性且具有較高測(cè)評(píng)價(jià)值的部分。三是在每一部分確定最終具有針對(duì)性的測(cè)評(píng)指標(biāo)。

有了評(píng)估的指標(biāo),在政府績(jī)效審計(jì)中,還必須有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)供審計(jì)人員參考,對(duì)于每一層次的每一個(gè)指標(biāo)都應(yīng)有一個(gè)評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn),因?yàn)闆](méi)有標(biāo)準(zhǔn)審計(jì)人員將無(wú)法對(duì)審計(jì)過(guò)程中所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行客觀正確的界定,也就無(wú)法發(fā)表審計(jì)意見(jiàn),從這個(gè)意義上說(shuō),績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)是界定審計(jì)中所發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的性質(zhì)的核心所在,沒(méi)有績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)就不能稱其為政府績(jī)效審計(jì)。政府績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是政府行政行為的價(jià)值取向即增長(zhǎng)、公平、民主、自由和進(jìn)步等的具體表現(xiàn)。既有定量標(biāo)準(zhǔn)也有定性標(biāo)準(zhǔn)。衡量政府績(jī)效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要有以下幾個(gè)方面:

1.效果性標(biāo)準(zhǔn)。效果性標(biāo)準(zhǔn)是政府行為的最終效果。以目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度作為衡量效果的尺度。

2.效率性標(biāo)準(zhǔn)。效率性標(biāo)準(zhǔn)是項(xiàng)目產(chǎn)出與投入之間的比率:一是單位投入所能獲得的最大產(chǎn)出;二是既定產(chǎn)出所需的最小投入。

3.公平性指標(biāo)。政府的某一行政行為實(shí)施以后,與該行政行為有關(guān)系的社會(huì)資源、成本的分配以及利益是否公平,是衡量政府優(yōu)劣的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)。

4.透明性標(biāo)準(zhǔn)。政府行為的透明度高低,民眾的民主參與程度,是衡量政府績(jī)效的重要標(biāo)準(zhǔn)。

5.穩(wěn)定性標(biāo)準(zhǔn)。即政府在公共管理行為中所頒布并實(shí)施的各項(xiàng)政策、法規(guī)要在一定時(shí)期內(nèi)基本保持不變。

6.政策回應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)。即政府某項(xiàng)政策實(shí)施后,它對(duì)于滿足民眾需求的程度標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)項(xiàng)目一項(xiàng)政策,只要社會(huì)公眾認(rèn)為滿足了自己的毅力要求,回應(yīng)性就高;反之,回應(yīng)性就低。

7.開(kāi)放性標(biāo)準(zhǔn)。一般來(lái)說(shuō),開(kāi)放程度提高,往往意味著政府實(shí)施績(jī)效的改進(jìn),開(kāi)放程度低意味著政府實(shí)施績(jī)效的下降。

傳統(tǒng)審計(jì)只需要對(duì)“是與非”作出判斷,而較少涉及到“好與差”的程度問(wèn)題,所以在傳統(tǒng)的審計(jì)評(píng)價(jià)中,往往側(cè)重于定性評(píng)價(jià)。而績(jī)效審計(jì)評(píng)估不是簡(jiǎn)單的對(duì)被審計(jì)單位或項(xiàng)目的總體績(jī)效水平給一個(gè)定性評(píng)價(jià)意見(jiàn),而是在定量的基礎(chǔ)上形成定性的綜合評(píng)價(jià)意見(jiàn)。為了保證審計(jì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)的公允性,在審計(jì)主體的選擇上,應(yīng)該由不隸屬于政府任何部門的獨(dú)立第三方組織來(lái)進(jìn)行,并通過(guò)法律的途徑保證審計(jì)的規(guī)范性、經(jīng)常性以及該組織出具審計(jì)意見(jiàn)的權(quán)威性、公允性,只有這樣才能保證我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的科學(xué)化、規(guī)范化,起到對(duì)政府的約束作用,促進(jìn)效能的提升。

四、結(jié)語(yǔ)

總之,政府績(jī)效審計(jì)在完善我國(guó)行政監(jiān)督制度中的地位越來(lái)越重要,應(yīng)當(dāng)不斷探索、努力創(chuàng)新,在實(shí)踐中對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行測(cè)試、改進(jìn),經(jīng)過(guò)充分的調(diào)查與論證,構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的政府及各部門的績(jī)效審計(jì)評(píng)估體系,并使其不斷完善,為推進(jìn)政府績(jī)效管理制度提供技術(shù)和手段上的保證。

參考文獻(xiàn):

1.李金華.審計(jì)理論研究.中國(guó)審計(jì)出版社,2001

2.陳振明.公共管理學(xué).中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003

3.溫家寶總理在2008年3月5日的第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上作的《政府工作報(bào)告》

4.常印懷.政府績(jī)效審計(jì)中評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建思路.中國(guó)審計(jì),2005

(作者單位:湖南現(xiàn)代物流職業(yè)技術(shù)學(xué)院 湖南長(zhǎng)沙 410131)

(責(zé)編:呂尚)