試論市場經(jīng)濟(jì)形勢下的會計委派制

李瑞喜

摘 要:會計委派制,是我國實(shí)行改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)新形勢下所產(chǎn)生的新生事物,是政府部門和產(chǎn)權(quán)管理部門所有者身份委派會計人員代表政府和產(chǎn)權(quán)管理部門監(jiān)督國有單位或集體企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營和財務(wù)會計情況的一種制度。落實(shí)和發(fā)揮會計委派制,對促進(jìn)具有中國特色的社會主義市場建設(shè),有著十分重大意義。針對當(dāng)前我國財務(wù)工作存在的問題,文章對實(shí)行會計委派制的必要性和重要性進(jìn)行了論述,對實(shí)行會計委派制操作應(yīng)采取的措施和時效性提出了一些觀點(diǎn)。

關(guān)鍵詞:市場經(jīng)濟(jì)形勢 會計委派制 內(nèi)部控制

中圖分類號:F234.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)09-156-02

會計委派制,是我國實(shí)行改革開放和推進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的新生事物,是對會計管理體制進(jìn)行的重大改革和完善。會計委派制也稱為會計人員委派制,是政府部門和產(chǎn)權(quán)管理部門以所有者身份委派會計人員代表政府和產(chǎn)權(quán)管理部門監(jiān)督國有單位或集體企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營和財務(wù)會計情況的一種新制度。搞好和落實(shí)好會計委派制,對推行社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè),對加入WTO后推行全球經(jīng)濟(jì)一體化;對建立現(xiàn)代化企業(yè)制度、強(qiáng)化企業(yè)管理、提高會計信息質(zhì)量、推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面有著十分重要的意義和作用。

一、當(dāng)前我國財務(wù)工作中存在的主要弊端

會計工作是經(jīng)濟(jì)管理工作的組成部分,在國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用。其主要功能和作用就是:在生產(chǎn)、經(jīng)營、銷售中起著核算、監(jiān)督、管理、參謀的作用。隨著我國建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和依法治國方略的實(shí)施,對會計工作的要求越來越高。但由于會計管理體制和監(jiān)督約不健全等原因,行政事業(yè)單位財務(wù)工作處于會計領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié),目前會計工作中存在許多不容忽視的問題:一些單位領(lǐng)導(dǎo)人干擾會計人員依法行使職權(quán),授意、指使、強(qiáng)令篡改會計數(shù)據(jù),假造賬冊,賬外設(shè)賬,私設(shè)小金庫,轉(zhuǎn)移國家資產(chǎn),偷逃稅收,甚至貪污賄賂,擠占侵吞公款;一些會計人員不堅持原則,不正確履行職責(zé),與違紀(jì)違法行人員同流合污為其提供方便,有的基至與單位領(lǐng)導(dǎo)人串通一氣,通媒作案。這些問題嚴(yán)重影響了會計職能的發(fā)揮和會計信息質(zhì)量,干擾了社會經(jīng)濟(jì)正常秩序,損害了國家和人民群眾的利益,是腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的重要源頭之一。

美國安然事件——會計造假和誠信危機(jī)的教訓(xùn)。美國安然能源公司,1985年7月成立,2001年12月2日申請破產(chǎn)前,公司營運(yùn)業(yè)務(wù)覆蓋全球40個國家和地區(qū),共有雇員2.1萬人,資產(chǎn)額高達(dá)620億美元,2000年營業(yè)規(guī)模過千億美元,居世界500強(qiáng)第7位。但安然管理層領(lǐng)導(dǎo)運(yùn)用會計手段,造假賬,虛報盈余5.86億美元,隱藏債務(wù)25.85億美元,泡沫的經(jīng)營導(dǎo)致股份從2000年的每股90美元跌至不到1美元,使數(shù)百萬持股人損失慘重。在安然事件發(fā)生之時,正是我國股券市場多起造假事件曝光之時,銀廣夏和中天勤、藍(lán)田和華倫、麥科特和深圳華鵬引發(fā)了投資人對上市公司和會計師事務(wù)所的誠信危機(jī),這些上市公司靠造假賬來制造利潤,通過“資產(chǎn)置換”和關(guān)聯(lián)交易包裝業(yè)債,用資本運(yùn)營來處理“垃圾”等手法在近年的資本市場上司空見慣,嚴(yán)重地影響了企業(yè)的形象和威信。

我國目前財務(wù)存在的種種弊端:會計工作秩序混亂、會計信息嚴(yán)重失真、會計管理體制落后等觀象說明,財務(wù)管理體制和會計制度在實(shí)施上還存在著較大的問題,財務(wù)管理、財政監(jiān)督還比較軟弱,這是行政事業(yè)單位的普遍現(xiàn)象。為加強(qiáng)會計監(jiān)督和管理,預(yù)防和治理腐敗現(xiàn)象,有必要對財務(wù)管理實(shí)行會計委派制度。

二、實(shí)行會計委派制的必要性和重要性

完善會計委派制度是將會計管理、會計監(jiān)督與反腐倡廉等有機(jī)結(jié)合起來的有效途徑。實(shí)行會計和發(fā)派制,對事業(yè)單位的會計負(fù)責(zé)人實(shí)行集中統(tǒng)一管理和委派,對于完善法人治理機(jī)制,健全監(jiān)督約束機(jī)制,凈化會計工作秩序,對深入貫徹執(zhí)行黨和國家的路線、方針、政策、法規(guī),保證會計資料的真實(shí)性和完整性具有重要意義。

1.實(shí)行會計委派制度,是加強(qiáng)會計監(jiān)督和從源頭上有效懲治和預(yù)防腐敗促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)健、又好又快向前發(fā)展的有力措施。各種腐敗和貪污犯罪等經(jīng)濟(jì)案件往往都與單位的財會工作密切相關(guān),會計職能弱化,會計監(jiān)督乏力,會計秩序混亂已經(jīng)成為滋生腐敗的重要源頭,抓住了會計監(jiān)督這一環(huán)節(jié),就能控制住源頭。要著力完善懲治和預(yù)防腐敗體系,認(rèn)真落實(shí)建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系綱要以及2008—2012年工作規(guī)劃,整體推進(jìn)教育、制度、監(jiān)督、改革、作風(fēng)、懲治等工作。當(dāng)前,在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,很多權(quán)、錢交易的腐敗行為,都是由領(lǐng)導(dǎo)干部直接干預(yù)具體的經(jīng)濟(jì)行為造成的,經(jīng)濟(jì)管理體制的不完善和存在的漏洞為腐敗的滋長提供了適宜的條件和土壤。一些事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)也受不良的社會風(fēng)氣影響而出現(xiàn)運(yùn)用資金方面的雜亂,學(xué)了一些不正當(dāng)?shù)摹皾撘?guī)則”,濫用資金、私拿回扣、弄虛作假、公款吃喝、公款送禮等違法亂紀(jì)的現(xiàn)象時有發(fā)生。

會計委派制度實(shí)行使財務(wù)活動處于財政部門的監(jiān)督之下,財政部門統(tǒng)一資金核算,對違反財經(jīng)制度的單位進(jìn)行曝光,以加強(qiáng)財務(wù)監(jiān)督力度。這就有利加強(qiáng)勤政廉政建設(shè),有效地防治某些腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生,進(jìn)一步深化了財務(wù)管理制度的改革,強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制。杜絕了擅自改變用途、亂支濫用等現(xiàn)象,促使其自覺遵守財經(jīng)制度,合理使用資金,加大了從源頭上預(yù)防和治理腐敗的工作力度。

2.實(shí)行會計委派制,可以增強(qiáng)會計人員的監(jiān)督力度,提供高質(zhì)量的財務(wù)會計信息。會計人員在經(jīng)濟(jì)管理體制中被賦予了財務(wù)監(jiān)督的使命,可是在執(zhí)行中卻沒有相應(yīng)的地位。這其中當(dāng)然會有會計人員本身素質(zhì)和專業(yè)技術(shù)水平的原因,但會計管理體制是根本原因。

會計人員是單位中的一分子,人事權(quán)、經(jīng)濟(jì)權(quán)在本單位,自然要受制和服務(wù)于單位,這樣就缺乏了進(jìn)行會計監(jiān)督、制約的基礎(chǔ)和權(quán)力保證,不具備監(jiān)督者應(yīng)用的獨(dú)立性。而作為一名財務(wù)人員,又必須遵守財經(jīng)法規(guī)、法律制度,這是每一位財務(wù)人員的職責(zé)?！蔼?dú)立性”和“服務(wù)性”是會計人員經(jīng)常要面對的現(xiàn)實(shí)問題。

實(shí)行會計委派制,使會計人員的切身利益同所服務(wù)的單位脫鉤,納入集中統(tǒng)一管理的會計人員,其組織關(guān)系、人事關(guān)系、工資福利待遇等均由管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),解決了會計人員身份是雙重性。確定了會計的相對獨(dú)立的法律地位,避免了行政干預(yù),解除會計人員的后顧之憂,更好地發(fā)揮會計人員的工作積極性。使委派會計正確處理好“獨(dú)立性”和“服務(wù)性”的關(guān)系,寓監(jiān)督于服務(wù)之中,通過搞好對被委派單位的服務(wù),逐步健全和完善各項(xiàng)規(guī)章制度,達(dá)到管理和監(jiān)督的目的,確保財務(wù)會計信息的真實(shí)可靠。

3.實(shí)行會計委派制,可以提高會計人員的業(yè)務(wù)水平,規(guī)范會計人員的職業(yè)道德,從而保證會計資料的完整性和真實(shí)性。

在行政事業(yè)單位的財務(wù)人員中,專業(yè)技術(shù)人員不多,還存在著少數(shù)無證上崗的現(xiàn)象,有些單位甚至把不能勝任其他工作的職工作為財務(wù)人員。這些人員大多對財經(jīng)法規(guī)、法律制度淡薄,專業(yè)技術(shù)知識膚淺,基本不能適應(yīng)所從事的財會工作。近幾年來,逐步對會計隊伍作了調(diào)整和擴(kuò)充,但新分配的專業(yè)技術(shù)人員缺乏實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn),在單位中還須兼職其他工作,接受培訓(xùn)、學(xué)習(xí)的時間較少,在財務(wù)工作中沒有得到一定的支持,因此會計基礎(chǔ)工作就不能做到規(guī)范化,就不能保證會計信息、會計資料的真實(shí)性和完整性。

與傳統(tǒng)會計相比,委派會計的權(quán)限要大一些,相應(yīng)地對委派會計的要求也應(yīng)高一些,因此,會計管理部門應(yīng)十分注重提高委派會計的素質(zhì)。委派機(jī)構(gòu)要通過考核、選拔,把優(yōu)秀會計人員作為委派會計,相應(yīng)地淘汰一批不合格的會計人員,就可以消除那些無證上崗及兼職現(xiàn)象。加強(qiáng)對委派會計人員的后續(xù)管理,如業(yè)務(wù)考核制度、繼續(xù)教育制度、輪崗交流制度等,促使每一位財務(wù)人員有一種緊迫感。對委派會計人員實(shí)行動態(tài)管理,激發(fā)會計人員愛崗敬業(yè),鉆研業(yè)務(wù)的積極性,進(jìn)一步加強(qiáng)了對工作的責(zé)任心。與委派會計人員對自己肩負(fù)的重任有一個清醒的認(rèn)識,正確處理好服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系,兢兢業(yè)業(yè)履行崗位職責(zé)。每一名委派會計都嚴(yán)格按照國家財經(jīng)法規(guī)、規(guī)章制度辦事,客觀、公正、準(zhǔn)確、及時地為基層單位進(jìn)行財務(wù)管理和會計核算,實(shí)行會計監(jiān)督。這樣,會計人員的業(yè)務(wù)水平、職業(yè)道德的提高就可以有效地保證會計資料的完整性和真實(shí)性,做到有威有為。

4.實(shí)行會計委派制,確?！笆罩蓷l線”措施得到真正地貫徹執(zhí)行。行政事業(yè)單位性收費(fèi)和罰沒收入實(shí)行“收支兩條線”管理,是黨中央、國務(wù)院作出的從源頭上預(yù)防和治理腐敗的一項(xiàng)重要舉措。

從1998年開始全國各行政事業(yè)單位大多實(shí)行了預(yù)算外資金統(tǒng)一管理,進(jìn)行了比較徹底的整頓。規(guī)定只設(shè)一個支出賬戶,注銷原有的收入戶、存折戶,同時清理了收費(fèi)票據(jù),規(guī)范票據(jù)管理及收費(fèi)行為。所有的收入一律都納入財政預(yù)算外資金專戶,實(shí)行了“收支兩條線”管理,全面清理“小金庫”,杜絕了資金體外循環(huán)。按規(guī)定只準(zhǔn)開設(shè)預(yù)算外資金支出戶,實(shí)行了票款分離。所有的收入都及時地納入財政專戶,通過申請撥款,經(jīng)過財政審核批準(zhǔn)再行使用。實(shí)行兩年多來,對于財務(wù)工作管理起了一定的改進(jìn)作用。但是還存在著不足之處,主要是財政部門對各單位的經(jīng)費(fèi)支出沒有深入了解,因而沒有得到真正的監(jiān)督作用,只是在財政紀(jì)律方面起到了一定的表面規(guī)范化。

實(shí)行會計委派制,可以加強(qiáng)預(yù)算外資金的管理,改進(jìn)管理方式,完善監(jiān)督制約機(jī)制。財政部門在銀行開設(shè)統(tǒng)一的專戶,用于預(yù)算外資金收入和支出的管理。單位預(yù)算外收入必須上繳財政專戶,支出由財政部門按照預(yù)算外資金收支計劃和單位財務(wù)收支計劃統(tǒng)籌安排,財政部門對單位的經(jīng)費(fèi)收支進(jìn)一步實(shí)行監(jiān)督和控制。實(shí)現(xiàn)預(yù)算外資金管理的規(guī)范化、法制化,可確?！笆罩蓷l線”措施得到真正地貫徹執(zhí)行。

5.實(shí)行會計委派制,推行財務(wù)集中核算、支付模式。會計集中核算屬于會計委派制的一種形式,其本職能是納入會計中心核算單位的資金使用權(quán)、財務(wù)自主權(quán)不變的情況下,由會計中心集中辦理各單位的具體會計核算和監(jiān)督服務(wù)。近年來,廣東省縣(市)級轄下鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位,不但實(shí)行會計委派制,而且還實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)集中由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所結(jié)算中心,統(tǒng)一支付,核算,對深化實(shí)行會計委派制,對于推行財務(wù)集中核算支付工作上有很大的改進(jìn),有效堵塞了行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)被擠占、挪用、貪污等現(xiàn)象的漏洞,為深化會計委派制改革,邁出了扎實(shí)的步伐。

會計委派制并不是解決會計監(jiān)督問題的靈丹妙藥,只是在一定程度上強(qiáng)化了會計基礎(chǔ)工作和服務(wù)監(jiān)督,加強(qiáng)了會計服務(wù)功能和目標(biāo)責(zé)任管理。解決會計信息失真問題的重點(diǎn)應(yīng)放到構(gòu)建新型的會計人員職業(yè)化管理體制上來,使會計人員逐步趨向年輕、知識化、提高會計隊伍的整體素質(zhì)和水平。

(1)財政部門抽調(diào)高素質(zhì)的會計擔(dān)任委派會計,由委派會計對會計業(yè)務(wù)集中處理?？梢杂行У匾?guī)劃會計基礎(chǔ)工作,促使會計信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和及時性,從根本上消除了做假賬和虛假報表的現(xiàn)象,也較大地提高了會計數(shù)據(jù)處理效率,而且還可以為以后全面實(shí)行會計電算化打下基礎(chǔ)。

(2)委派會計是會計隊伍中的優(yōu)秀財務(wù)人員,精通會計業(yè)務(wù),熟識會計法規(guī),能及時向財政部門及主管部門報送各個單位真實(shí)、準(zhǔn)確的會計報表,為財政部門編制預(yù)算和檢查執(zhí)行情況提供了準(zhǔn)確資料。

(3)集中核算達(dá)到了“減員增效”的預(yù)期目標(biāo)。各單位不再設(shè)立會計、出納(銀行在中心設(shè)立專柜代替出納職能),由委派會計負(fù)責(zé)集中管理,統(tǒng)一核算,從而減少了人員編制,節(jié)約了人員經(jīng)費(fèi),減少了行政事業(yè)或企業(yè)單位成本開支。

6.實(shí)行會計委派制,對戰(zhàn)勝金融危機(jī),確保實(shí)現(xiàn)擴(kuò)內(nèi)需,保增長目標(biāo)的迫切需要。由于2008年美國“兩房”的倒閉,由此引發(fā)美國次債危機(jī)升級,缺乏和疏于監(jiān)管的華爾街金融模式也隨之聲譽(yù)掃地,擁有158年歷史,6390億美元資產(chǎn)的美國四大投資銀行雷曼兄弟公司轟然崩潰、破產(chǎn),引發(fā)金融海嘯以致金融、證券、股票等資產(chǎn)縮水,大批工廠虧損倒閉、工人失業(yè)、度卷全球。鑒于這次慘重教訓(xùn),綜觀國際國內(nèi)形勢,抓好和落實(shí)會計委派制,發(fā)揮監(jiān)督職能,具有劃時代的歷史意義,對進(jìn)一步深入貫徹落實(shí)好黨中央、國務(wù)院提出的推行積極貨幣政策,監(jiān)管好近兩年投入四萬億元資金,對擴(kuò)大內(nèi)需,保增長,調(diào)整結(jié)構(gòu)、上水平、抓改革、增活力,振興產(chǎn)業(yè),擴(kuò)大城鄉(xiāng)就業(yè),促進(jìn)社會事業(yè),對我國戰(zhàn)勝金融危機(jī),落實(shí)好科學(xué)發(fā)展觀,實(shí)現(xiàn)推進(jìn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo),將發(fā)揮積極的作用。

三、實(shí)行會計委派制操作應(yīng)采取的相關(guān)措施

1.會計委派制在實(shí)行過程中,還需委派單位及主管部門和被委派單位的重視和支持,相互配合,這是委派會計得以順利開展工作并取得成效的重要條件。只有取得各職能部門的配合和支持,委派會計才能堅持原則,依法公正辦事,才能充分發(fā)揮委派會計監(jiān)督作用。

2.明確委派會計人員的職責(zé)權(quán)限。為了保證試行會計委派制度工作取得實(shí)效,委派部門要明確委派會計人員的職責(zé)、權(quán)限及與被委派單位的關(guān)系,在充分支持被委派單位依法理財、自主管理的前提下,發(fā)揮委派會計人員的監(jiān)督作用,保證委派會計人員能夠按照有關(guān)規(guī)定,正確履行職責(zé)。同時,要督促委派會計人員支持、配合被委派單位開展業(yè)務(wù)工作,寓監(jiān)督于服務(wù)之中,共同改善和加強(qiáng)財務(wù)會計管理。

3.要處理好“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系。既要按照財政、會計部門的要求認(rèn)真履行崗位職責(zé),又要主動接受單位的領(lǐng)導(dǎo)和群眾監(jiān)督,切實(shí)做到管理不越權(quán)、監(jiān)督不違規(guī)、原則問題不讓步、服從不丟立場、服務(wù)不偏方向。

4.要處理好監(jiān)督與服務(wù)的關(guān)系。要寓監(jiān)督于服務(wù)之中,通過搞好服務(wù)提高監(jiān)督。要堅持“立黨為公、執(zhí)政為民”的理念,樹立國家、集體利益高于一切的思想,既要關(guān)心優(yōu)質(zhì)服務(wù),逐步健全和完善各項(xiàng)規(guī)章制度,又不計較個人得失,達(dá)到管理和監(jiān)督的目的。

5.要處理好原則性和靈活性的關(guān)系。委派會計要恪盡職守,遵守法規(guī),面對現(xiàn)實(shí),既要做到堅持原則、依法依規(guī)辦事、維護(hù)會計工作的嚴(yán)肅性,又要符合單位的整體利益,實(shí)事求是地解決好每個問題。

四、實(shí)行會計委派制的時效性

根據(jù)《會計法》,我國會計監(jiān)督體系是由司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督和企業(yè)內(nèi)部會計監(jiān)督四部分組成。司法監(jiān)督主要通過司法機(jī)關(guān)對違法會計案件的判決來維護(hù)法律的尊嚴(yán),保證會計行為依法進(jìn)行。行政監(jiān)督主要是政府有關(guān)機(jī)構(gòu)通過服務(wù)和支持等方式約束規(guī)范會計行為,這主要體現(xiàn)在對注冊會計師的管理監(jiān)督上。社會監(jiān)督主要是會計職業(yè)人員和自律性組織通過業(yè)務(wù)活動來嬌正會計行為,從而起到維護(hù)會計秩序的作用,社會監(jiān)督的主體是注冊會計師和會計師事務(wù)所。單位內(nèi)部會計監(jiān)督主要是指會計機(jī)構(gòu)和會計工作在單位“管理層”的授權(quán)下,對單位的財務(wù)經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行監(jiān)督控制,對授權(quán)“管理層”負(fù)責(zé)。并形成我國目前對企業(yè)監(jiān)督不力的根源,在于企業(yè)的外部監(jiān)督主要是行政監(jiān)督和社會監(jiān)督體系尚未完善,這就要求企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督承擔(dān)部分行政監(jiān)督和社會監(jiān)督職責(zé)。因此適時地提出了會計委派制。

目前進(jìn)行會計委派制是必要的,對加入WTO后,推行全球經(jīng)濟(jì)一體化,推進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)起到極大的監(jiān)督、規(guī)范、促進(jìn)作用。要遏制會計信息失真,根治社會腐敗,阻止國有資產(chǎn)流失,實(shí)行會計委派制是一種見效快、費(fèi)用省的好辦法。但這不是長久之計。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),經(jīng)濟(jì)法律體系及注冊會計師審計制度的完善,隨著人們認(rèn)識水平的提高,企業(yè)的外部監(jiān)督職能將得到充分發(fā)揮,企業(yè)內(nèi)部會計監(jiān)督不必再承擔(dān)部分行政監(jiān)督和社會職責(zé),而應(yīng)回歸到企業(yè)的財務(wù)經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督控制和服務(wù)的本職上。企業(yè)外部監(jiān)督制度完善時,會計委派制將完成它的歷史使命而終歸退出歷史舞臺,但最終還要取決于國家建立法治型、服務(wù)型政府的進(jìn)程取決政府轉(zhuǎn)變職能等多方面因素來決定。就現(xiàn)階段而言,這項(xiàng)工作只能加強(qiáng),絕不能取締和削弱。

(作者單位:廣東珠江船務(wù)有限公司 廣東廣州 510100)

(責(zé)編:若佳)