如何規(guī)范行政訴訟中法官的自由裁量權(quán)

陳申燕

摘要本文對如何規(guī)范行政訴訟中法官的自由裁量權(quán)做了簡要的論述,以期對解決法官在行使自由裁量權(quán)過程中所出現(xiàn)的問題有所助益。

關(guān)鍵詞行政訴訟 自由裁量權(quán) 審判組織

中圖分類號:D926.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-347-02

一、法官自由裁量權(quán)的界定

存在于行政訴訟中的法官自由裁量權(quán)是一個居中性的法理概念,是指從事行政訴訟的法官或?qū)徟薪M織在審理行政案件的過程中,依照《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱行政訴訟法)和相關(guān)的行政法律法規(guī)的規(guī)定,以法的原則和法理為指導(dǎo),參照規(guī)章和公序良俗,對經(jīng)過庭審質(zhì)證的證據(jù)和無需質(zhì)證的證據(jù)進(jìn)行逐一、綜合審查,運(yùn)用法律推理和行政管理的科學(xué)和規(guī)律,進(jìn)行全面、客觀和公正地判斷、選擇,并作出符合法律法規(guī)或法律原則的裁判過程。據(jù)此,法官和審判組織(合議庭、審判委員會)都是行使自由裁量權(quán)的主體,行政訴訟法第六條雖規(guī)定,“人民法院審理行政案件,依法實(shí)行合議、回避、公開審判和兩審終審制度?！钡珜徟薪M織也是由若干單數(shù)法官組成的,他們分別根據(jù)規(guī)則獨(dú)立心證,并提出各自的裁判意見,故存在于行政訴訟中的法官自由裁量權(quán)可以簡單理解為,法官在司法活動中合理合法地進(jìn)行自由選擇的權(quán)力①。本文思考的是合議制度下的法官自由裁量權(quán)。

二、目前我國行政訴訟中,法官行使自由裁量權(quán)方面所存在的主要問題

(一)因法官的主觀因素影響其行使自由裁量權(quán)

1.過度行使自由裁量權(quán)。一種情形是,成文法律規(guī)則并沒有授予法官自由裁量的權(quán)力,而法官誤以為授予了并按他的理解進(jìn)行了自由裁判。另一種情形是,往往附有自由裁量權(quán)行使的條件,且條件十分嚴(yán)格或者有比較確定的內(nèi)容,但法官由于理解偏差,超越了這些條件的規(guī)定行使自由裁量權(quán)。

2.不行使或怠于行使自由裁量權(quán)。法官沒有行使或怠于行使了裁判的權(quán)力,即未出現(xiàn)權(quán)力行使的結(jié)果和表現(xiàn)形式;法官雖然行使了裁判的權(quán)力,但并不是經(jīng)過仔細(xì)慎重的理性思考與衡量的過程,而是憑著主觀直覺或臆斷作出的。前一種情形是法律明示法官只在作為之間進(jìn)行選擇,那么,法官的不作為就是明顯地不行使權(quán)力了。后一種情形是從權(quán)力行使過程的角度看的,法官憑主觀直覺或臆斷來自由裁量案件可能會導(dǎo)致與合理性偶然吻合或違背了法律或正義。②

(二)因客觀因素影響法官正確行使自由裁量權(quán)的

由于法院屬地化管理等因素,法官不得不要考慮外部的壓力或影響,這種非正常因素的影響嚴(yán)重地影響了司法的公正性。

(三)行政裁判文書體現(xiàn)不出法官心證過程

行政裁判文書在寫法和樣式上一直套用事實(shí)陳述、法律適用、判決結(jié)果三大塊老格式,沿襲著“查明”、“根據(jù)”、“認(rèn)為”、“判決”的模式。按肖揚(yáng)院長的說法,是千案一面,造成大量上訴、纏訴。裁判文書過于簡略主要表現(xiàn)為:裁判文書結(jié)構(gòu)簡單不能全面反映訴訟活動中起訴、立案審查、質(zhì)證認(rèn)證過程等諸方面內(nèi)容;敘述的案件事實(shí)不夠祥實(shí);質(zhì)證認(rèn)證過程表述不清晰;判決理由缺乏層層推理過程,說服力不強(qiáng);適用法律的法官心證欠缺說理性。由此使裁判文書體現(xiàn)不出法官自由裁量的過程等。

(四)無統(tǒng)一的行政訴訟案例指導(dǎo)

最高院近年來在公報中轉(zhuǎn)載的行政案例較簡練,涉及面窄,量也不夠,更未形成制度。而各省市編報的行政案例在具有說服力的法理解釋方面較欠缺,從而使法官在審理事實(shí)無法查明、法律無明文規(guī)定的類似案件時缺乏統(tǒng)一的參照依據(jù)。

三、從立法層面來規(guī)范行政訴訟自由裁量權(quán)

法官自由裁量權(quán)的問題首先應(yīng)該解決的是立法層面上的規(guī)制問題,它包括以下幾個方面:

(一)拓展行政訴訟法律適用

筆者建議,加快對行政訴訟法的收案范圍、法律適用等的修改。如行政訴訟法第五十二條、五十三條建議修改為,將憲法和立法解釋、司法解釋作為司法審查的直接依據(jù),將行政解釋、政府公共政策等非正式行政法淵源作為參考依據(jù)。

在當(dāng)前行政法制并不健全的背景條件下,對行政訴訟法律適用的沖突規(guī)范作完善,視地方各級行政機(jī)關(guān)經(jīng)行政準(zhǔn)立法行為或正常決策程序制定的,不違反法律禁止性規(guī)范的、切實(shí)可行的一般規(guī)范性文件,作為對法律的合理補(bǔ)充與延伸和我國社會主義法制體系建構(gòu)的必要組成部分,適用于行政審判合法性審查之中。行政案件審理中,只要具體行政行為有章可循、有據(jù)可依,符合立法精神和行政目的就應(yīng)認(rèn)定其具有合法性或特定效力,予以支持。

(二)拓展行政判決方式

為體現(xiàn)法院“公正與效率”的主題,避免因行政判決形式性帶來的各種問題,應(yīng)對行政訴訟法現(xiàn)有判決方式作修正和完善。一是增加實(shí)體確權(quán)判決方式,在查明事實(shí)、核準(zhǔn)證據(jù)之后,直接適用行政法確認(rèn)法律關(guān)系;二是將撤銷判決的并列強(qiáng)制“理由”修改為單項(xiàng)待定“原因”,側(cè)重于對結(jié)果的考察,即“因主要證據(jù)不足,適用法律、法規(guī)錯誤,違反法定程序,超越職權(quán)造成事實(shí)認(rèn)定不清,導(dǎo)致不能依法公正裁決的,濫用職權(quán)的,判決撤銷”。若法院在訴訟中能查明事實(shí),應(yīng)適用確權(quán)判決方式。若校正應(yīng)適用的行政法律、法規(guī),應(yīng)依該法作出判決。雖違反法定程序或超越職權(quán)但結(jié)果仍然公正的,應(yīng)作出效力確認(rèn)判決。行政判決若有錯誤,仍可通過第二審程序和審判監(jiān)督程序?qū)で笏痉ň葷?jì),對公共權(quán)力的監(jiān)督與制衡機(jī)制并未滅失。

(三)建立對行政自由裁量權(quán)的司法審查制度

行政訴訟法為法院對行政自由裁量權(quán)進(jìn)行司法審查提供了法律依據(jù)。但司法審查的范圍僅局限于該法第五十四條規(guī)定的“濫用職權(quán)”和“行政處罰顯失公正”兩個方面,而且法律本身對這兩個方面的具體表現(xiàn)形式又未作任何界定,因此,筆者就此提出如下建議:

1.在立法上擴(kuò)大司法審查的范圍。一是擴(kuò)大司法對行政自由裁量權(quán)的審查范圍,不僅行政處罰顯失公正要受到司法審查,其他具體行政行為顯失公正的同樣也要接受司法審查;不僅對具體行政行為的合理性可以審查,對個案涉及的抽象行政行為的合理性,法院也可以進(jìn)行司法審查。二是擴(kuò)大司法對行政行為的行使范圍和行政程序的審查范圍。

2.明確“濫用職權(quán)”審查的框架條件。由于濫用職權(quán)是一種目的違法,人民法院在確定法律目的和具體行政行為目的方面,難度較大,特別是對行使職權(quán)的目的難以取證。因此,筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)從行政執(zhí)法的全過程、與案件有關(guān)的各種情節(jié)、因素和行政執(zhí)法的社會效果等方面來推定具體行政行為的目的是否違法,并要充分尊重合議庭審判人員一致作出的認(rèn)定意見。

3.加強(qiáng)法院對“限期履行法定職責(zé)”的審查。由于不少法律、法規(guī)未明確行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的期限,因而何時履行法定職責(zé),行政機(jī)關(guān)便可以自由裁量。行政管理的一個重要原則就是效率原則,如果違反這一原則,或者出于某種不廉潔動機(jī),而拖延履行法定職責(zé),也是不正確地行使了自由裁量權(quán),人民法院便可依法判決行政機(jī)關(guān)限期履行法定職責(zé)。

(四)統(tǒng)一司法解釋

本文討論的司法解釋僅指最高院在適用法律過程中對具體運(yùn)用法律問題所作的有權(quán)解答和說明。③筆者認(rèn)為:司法解釋在向案例指導(dǎo)功能方面積極發(fā)展后,解釋法律主要包括以下幾類:第一,最高人民法院親自審判的,涉及的法律適用問題;第二,地方各級法院要求最高人民法院就法律適用問題作出的答復(fù)和解釋;第三,最高人民法院認(rèn)可的地方各級法院作出的涉及法律適用的正確解釋。所有涉及司法解釋的案例都應(yīng)當(dāng)在《最高人民法院公報》上予以公布。只有統(tǒng)一司法解釋,才能為更好地規(guī)制法官自由裁量權(quán)奠定法律基礎(chǔ)。

四、在司法實(shí)踐中規(guī)范行政訴訟自由裁量權(quán)

(一)充分發(fā)揮行政訴訟案例指導(dǎo)制度對法官自由裁量權(quán)的指導(dǎo)作用

雖然我國不存在“判例”的立法字句,但是,二審法院改判的生效判決,對下級法院的較強(qiáng)的參考作用等判例的準(zhǔn)法律約束力是客觀存在的,而且實(shí)行行政訴訟案例指導(dǎo)制度,也是一種相對低廉的司法改革措施。

1.案例指導(dǎo)制度之趨勢。受自由法學(xué)、法社會學(xué)派關(guān)于主張法官造法、發(fā)現(xiàn)“活法”等理論的影響,在行政審判實(shí)務(wù)中,案例指導(dǎo)的作用日益加強(qiáng),呈現(xiàn)出一種積極鼓勵法官發(fā)揮其在填補(bǔ)法律法規(guī)漏缺方面的造法功能、發(fā)現(xiàn)社會生活中的活的法律的趨向、法官以個人的法律解釋方法來彌補(bǔ)法律規(guī)定的不足,已經(jīng)起到了十分明顯的效果,法院的案例也已逐漸成為法的淵源。④

2.案例指導(dǎo)制度對法官自由裁量權(quán)的限制。案例的積極效果主要體現(xiàn)在其限制了法官自由裁量權(quán)的主觀任意性。具體表現(xiàn)在:一方面,按照遵循先例的要求對于相同或相似的情況,必須適用相同的規(guī)則,判決的結(jié)果應(yīng)當(dāng)大體保持一致。一旦先例建立起來,則法官在裁判中受先例的拘束,從先例中領(lǐng)悟解決同類問題的法律思維模式和方法,促使相同案情得到大體相同的裁判。另一方面,在遇到“法律漏缺”的情況下,法官可以依據(jù)先例確立的規(guī)則作出裁判,根據(jù)對法律的解釋填補(bǔ)漏缺。⑤

3.加強(qiáng)調(diào)研和案例編發(fā)。在新的行政訴訟法法律法規(guī)出臺前,加強(qiáng)運(yùn)用性行政訴訟理論的調(diào)研和疑難、典型判例的總結(jié)、編發(fā)工作尤為重要。作為行政訴訟法律理論的研究者和實(shí)踐者,應(yīng)把調(diào)研和判例總結(jié)、編發(fā)工作作為己任,自覺投身于完善立法、規(guī)制法官自由裁量權(quán)的行列中去,從而依法維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政,維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。

(二)加強(qiáng)行政裁判文書的說理性,增加法官自由裁量權(quán)運(yùn)作的透明度

增強(qiáng)行政裁判文書的說理性,是有效約束法官行使自由裁量權(quán)的方法之一。增強(qiáng)裁判文書的說理性,即指無論法官如何認(rèn)定事實(shí)、適用法律、理解法律,無論法官如何判決,均要求法官在裁判文書中表述證據(jù)認(rèn)定理由及由此確認(rèn)的案件事實(shí);在說理部分中清楚地表述其適用法律的理由和依據(jù)及判決理由包括合議庭少數(shù)成員的不同意見等。為避免裁判文書省略心證過程,使其真正成為向社會公眾展示法院文明和法官公正司法形象的載體,文書表述應(yīng)情理并茂;用語應(yīng)規(guī)范、通俗;說理應(yīng)融會法理、邏輯推理、法律適用、案例引用于一身,并充分反映法官的法律功底和對社會、人生的領(lǐng)悟。⑥

注釋:

①王祺國.論司法自由裁量權(quán)的合理運(yùn)用.中南政法學(xué)院學(xué)報.1993(3).

②③沈巋.超越成文法法律規(guī)則的有限選擇—淺議行政訴訟中的司法自由裁量權(quán).法律教育網(wǎng).http:www.chinalawedu.com.

④王利明.論中國判例制度的創(chuàng)建.判例研究.2000(1).

⑤天津市高級人民法院推出的《關(guān)于在民商事審判中實(shí)行判例指導(dǎo)的若干意見》就是這方面的表現(xiàn).

⑥鄧冰,蘇益群編譯.大法官的智慧.法律出版社.2004年版.