試論行政訴訟受案制度的改革

王　翼

摘要行政訴訟受案范圍是我國行政訴訟法中的一個熱點(diǎn)問題,自創(chuàng)建行政訴訟制度以來,我國行政訴訟受案范圍幾經(jīng)調(diào)整,在總體上呈現(xiàn)出逐步擴(kuò)大的態(tài)勢。但是,在行政訴訟受案范圍的立法體制,可訴行政行為的范圍,以及雙方行政關(guān)系中行政合同可訴性問題等幾個方面依然存有缺陷,致使行政訴訟受案范圍受到了諸多不適當(dāng)?shù)南拗啤＿@些規(guī)定既限制了行政相對人的訴權(quán),也嚴(yán)重阻礙了我國行政訴訟和行政審判的發(fā)展,因此,必須針對上述幾方面的缺陷,適度拓展行政訴訟受案范圍。

關(guān)鍵詞行政訴訟 具體行政行為 抽象行政行為

中圖分類號:D925文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-058-02

一、“行政訴訟受案范圍”概述

(一)“行政訴訟受案范圍”制度的現(xiàn)狀

自1990年10月1日起實(shí)施的《中華人民共和國行政訴訟法》第2條,第5條,第11條和第12條從不同角度規(guī)定了行政訴訟受案范圍。而2000年3月10日施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》也對受案范圍有關(guān)問題做了進(jìn)一步說明。總的看來,以《行政訴訟法》為核心的行政訴訟受案范圍規(guī)范體系的確立,是適應(yīng)當(dāng)時我國社會背景、行政法制與司法實(shí)踐的狀況的。該體系對我國行政訴訟法制的建立、行政訴訟觀念的培育以及人民群眾人身財產(chǎn)權(quán)益的維護(hù)起到了很大的作用。

(二)“行政訴訟受案范圍”制度的問題

具體而言,我國行政訴訟受案范圍的局限性主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn):

1.采用列舉式立法體制,可訴行政行為關(guān)系不明確

我國《行政訴訟法》對可訴行政訴訟行為和不可訴行政訴訟受案范圍的種類分別予以列舉,第11條第一款列舉了人民法院予以受理的八類行政案件。此外,《行政訴訟法》第2條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”雖表面上看這條是關(guān)于受案范圍的概括性規(guī)定,但從立法本意上來講這條規(guī)定的主旨并不在于確定行政訴訟的具體受案范圍,而在于確定行政訴訟受案范圍的標(biāo)準(zhǔn),①基本上不能成為司法受案范圍的具體依據(jù)。《行政訴訟法》第11條采用肯定方式列舉了可訴行政行為的范圍,而第12條又采取否定的方式對不可訴行政行為作出列舉式規(guī)定。

2.作為可訴性的具體行政行為的范圍太窄,僅限于侵犯人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的審查

根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定,可訴行政行為必須是外部行為,行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲,任免等內(nèi)部行為不可訴.從理論上看,這些限定缺乏堅實(shí)的理論基礎(chǔ),帶有隨意性。從實(shí)踐上看,內(nèi)部行政行為、事實(shí)行為和雙方行為都可能對相對人的合法權(quán)益造成損害,如將其排除在可訴范圍之外,顯然不利于保護(hù)相對人的正當(dāng)權(quán)利。②

3.抽象行政行為難以獨(dú)立地成為受案范圍

長期以來關(guān)于抽象行政行為和具體行政行為的具體區(qū)別究竟是什么,一直未能很好的解決,以很籠統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)來要求法院來判斷什么行為可以起訴,什么行為不可以起訴,是不科學(xué)的。

針對以上所分析的問題,筆者現(xiàn)具體分三個方面來探討解決的途徑:抽象行政行為是否納入行政訴訟范圍;人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以外的行政行為是否納入行政訴訟受案范圍;以及行政合同可訴性問題。

二、抽象行政行為的可訴性

(一)抽象行政行為概述

抽象行政行為,是指行政機(jī)關(guān)針對不特定對象制定的,具有法律效力并具有反復(fù)適用力的規(guī)范性文件。它具有三個特征:(1)抽象行政行為所針對的對象是不確定的;(2)抽象行政行為能夠反復(fù)適用;(3)抽象行政行為具有普遍約束力,它往往需要以一個具體行政行為方可執(zhí)行。

(二)抽象行政行為納入司法審查的具體理由

根據(jù)我國現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定,個人或者組織不得就抽象行政行為向人民法院提起行政訴訟。換言之,我國《行政訴訟法》將抽象行政行為排除在司法審查范圍之外。一些學(xué)者認(rèn)為,在我國現(xiàn)行政治體制的框架下,不應(yīng)將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍。但大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)將抽象行政行為納入修改后的《行政訴訟法》的受案范圍。其主要理由如下:

1.符合“有權(quán)利必有救濟(jì),無救濟(jì)便不能處罰”原則

筆者認(rèn)為此原則即是抽象行政行為納入行政受案范圍的理論基礎(chǔ)?！八^救濟(jì)是指糾正、矯正或改正已造成傷害、危害、損失或損害的不當(dāng)行為。救濟(jì)是對受到侵害的權(quán)利的補(bǔ)救,離開救濟(jì)談權(quán)利,則權(quán)利根本不可能得到真正的保障。由于行政權(quán)極具擴(kuò)張性,公民的合法權(quán)益相比之下較為容易受到行政權(quán)力的侵害,國家有必要向公民提供更為有效的司法救濟(jì)以保障其權(quán)利,從而適應(yīng)人民不斷增長的權(quán)利救濟(jì)和權(quán)利保障的要求?！雹?/p>

2.有利于及時有效糾正抽象行政行為中的違法問題

從實(shí)踐看來,我國對抽象行政行為的幾種監(jiān)督方式都還不盡如人意。

通過上述分析,可以看出,我國現(xiàn)行體制中對抽象行政行為的監(jiān)督制度一定程度上難以有效的發(fā)揮作用,如果將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍,監(jiān)督抽象行政行為就具有可操作性,有利于及時有效地糾正抽象行政行為中的違法問題。

由此,為順應(yīng)時代的發(fā)展要求,應(yīng)當(dāng)盡快將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍。

(三)抽象行政行為納入司法審查的范圍問題

抽象行政行為應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟受案范圍,但是,究竟哪些抽象行政行為應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟受案范圍,學(xué)術(shù)界主要存在以下三種不同的觀點(diǎn):“第一種觀點(diǎn)認(rèn)為,對抽象行政行為的司法審查范圍應(yīng)當(dāng)確定在規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件之內(nèi)。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為,除行政法規(guī)和國務(wù)院部門制定的規(guī)章外,其他行政規(guī)范性文件均應(yīng)納入司法審查的范圍。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)將規(guī)章和規(guī)章以下的規(guī)范性文件納入司法審查范圍?！雹芄P者認(rèn)為,第三種意見是正確的,也是符合我國現(xiàn)行法律制度的。

三、人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以外的行政行為的可訴性

(一)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以外的行政行為概述

根據(jù)我國憲法的規(guī)定,公民的基本權(quán)利除人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)以外,還有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威、宗教信仰等自由權(quán)利,有受教育、勞動、休息等權(quán)利。行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政管理的過程中,有可能侵犯公民的這些權(quán)利。我國現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定,公民、法人或者其他組織不服有關(guān)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以外的具體行政行為,只有在法律、法規(guī)明確規(guī)定可以提起訴訟的情況下,才能向人民法院提起訴訟。

(二)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以外的行政行為納入受案范圍的具體理由

第一,將財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)以外的其他行政行為納入行政訴訟受案范圍符合行政權(quán)受制約理論。因?yàn)楫?dāng)行政權(quán)擴(kuò)張時,立法機(jī)關(guān)或是行政機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督顯然是不夠的。因此,在全國圍內(nèi)通過司法機(jī)構(gòu)來審查這些大量的具體行政行為應(yīng)成為一種必然。

第二,司法實(shí)踐已突破財產(chǎn)和人身權(quán)益的訴訟受案范圍,加大了其他行政行為的司法保護(hù)。因?yàn)樨敭a(chǎn)權(quán)、人身權(quán)以外的其他行政行為侵權(quán)而進(jìn)入行政訴訟領(lǐng)域?qū)で笏痉ň葷?jì)的情況日益增多,法院經(jīng)常對《行政訴訟法》中的“人身財產(chǎn)權(quán)益”作很廣義的解釋,以對因財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)以外的其他行政行為而侵犯的公民權(quán)益施以司法救濟(jì),“其表現(xiàn)形式有兩種:一方面將出現(xiàn)的一些新型的行政行為,如:健康權(quán)、住宅安全使用權(quán),等等較為牽強(qiáng)地納入人身、財產(chǎn)權(quán)的范疇對公民進(jìn)行救濟(jì);另一方面,個別地方法院甚至突破人身、財產(chǎn)權(quán)益對一些人身、財產(chǎn)外的權(quán)益予以訴訟救濟(jì),其中受理學(xué)生狀告學(xué)校的案件對公民的受教育權(quán)加以保護(hù)則是典型:實(shí)踐中,各地法院受理了大量學(xué)生狀告學(xué)校的行政案件,如“劉燕文訴北京大學(xué)要求頒發(fā)博士學(xué)歷、學(xué)位證書案”。

(三)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以外的司法審查的范圍問題

我國現(xiàn)行《行政訴訟法》主要限于對人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的保護(hù),對其他權(quán)利的保護(hù)有很大的局限性,根據(jù)行政法“有權(quán)利就應(yīng)有救濟(jì)”的原則,中國保障人權(quán)的措施應(yīng)當(dāng)在司法救濟(jì)途徑中體現(xiàn),凡是法律、法規(guī)和我國簽署的國際公約中規(guī)定的權(quán)利,均應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的保護(hù)范圍。因此,修改《行政訴訟法》時,應(yīng)當(dāng)將人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以外的行政行為納入行政訴訟的受案范圍。

四、行政合同行為的可訴性

(一)行政合同行為概述

我國行政合同理論主要是受到大陸法系國家的影響,“大陸法系國家中,法國是行政合同最具理論化、制度化特征的國家。其最高行政法院和權(quán)限爭議法庭通過判例形成了以‘公務(wù)理論為中心的行政合同理論。行政合同是行政機(jī)關(guān)締結(jié)的與私法合同關(guān)系不同的合同,即與執(zhí)行公務(wù)有關(guān)。由此可以看出,‘契約標(biāo)的理論是行政合同理論的核心,凡涉案的個別契約基礎(chǔ)事實(shí)內(nèi)容以及契約所追求的目的屬行政法上之法律關(guān)系范疇,則屬行政契約?！雹?/p>

(二)構(gòu)建我國行政合同的救濟(jì)制度

西方國家對行政合同糾紛的解決方法很多,“具體包括協(xié)商、仲裁或行政機(jī)關(guān)內(nèi)部解決等司法外解決方法或者司法途徑,但均堅持司法救濟(jì)最終原則。與其他救濟(jì)途徑相比,司法救濟(jì)是最主要和最有效的途徑?！雹抟元?dú)立的、公正的第三者身份居中裁判,法院憑借嚴(yán)格公正的程序,使司法救濟(jì)的有效性得以充分實(shí)現(xiàn)?；诖?西方國家均把行政合同的司法救濟(jì)看成是最終的救濟(jì)途徑。鑒于此,筆者認(rèn)為構(gòu)建我國行政合同的救濟(jì)制度時應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人民法院在行政合同審判管轄權(quán),我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第五條確立了行政訴訟合法性審查原則,同時在五十四條具體規(guī)定了人民法院對行政案件的判決形式,主要有“維持、撤銷、部分撤銷或判令被告限期履行職責(zé)”,只有“行政處罰顯失公平的案件”和“行政侵權(quán)案件”才可以判決變更和賠償,因而,在一般情況下,法院不能直接判決確認(rèn)行政實(shí)體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,不享有完全的審判權(quán)。然而在行政合同糾紛案件中,行政機(jī)關(guān)扮演了雙重身份,即:行政執(zhí)法主體和案件的一方當(dāng)事人被告。只進(jìn)行合法性審查,撤消行政行為后,仍由行政機(jī)關(guān)自己處理,難以取得保護(hù)行政相對方的合法權(quán)益。因此,應(yīng)當(dāng)授予人民法院完全管轄權(quán),從而既能保障當(dāng)事人的合法權(quán)益,又能體現(xiàn)司法的終裁性。

注釋:

①邢曉東.從行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系看行政訴訟受案范圍.廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報.2003(1).

②薛珍.我國行政訴訟受案范圍應(yīng)予擴(kuò)大.法學(xué).1999(8).

③陳詠梅,孫麗峰.試論抽象行政行為的可訴性.人大研究.2005(10).

④甘文.行政與法律的一般原理.中國法制出版社2002年版.第204-205頁.

⑤[德]弗里德爾穆·胡芬著.莫光華譯.行政訴訟法.法律出版社.2003年版.

⑥王鈺.完善我國行政契約司法救濟(jì)制度的構(gòu)想.警官教育論壇.2005(7).

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[5]馬懷德.行政訴訟原理.法律出版社.2003年版.

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