分級(jí)管理體制下的高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度

李春華

提要本文分析高校內(nèi)控現(xiàn)狀,針對(duì)我國(guó)高校目前在分級(jí)管理方面存在的問題,從管理制度、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、內(nèi)控措施等方面提出一些改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞:分級(jí)管理;高校;內(nèi)部控制

中圖分類號(hào):F23文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展和教育體制改革的逐步深入,我國(guó)目前高等教育逐步由精英教育向大眾化教育縱深發(fā)展,隨著許多高校通過重組、合并、擴(kuò)招等形式使辦學(xué)規(guī)模急劇擴(kuò)大,高校的辦學(xué)層次日趨多樣化,高校原有的管理體制已經(jīng)無法適應(yīng)新的辦學(xué)要求,以院系為管理實(shí)體的校、院二級(jí)管理體制被推上了高校改革的歷史前沿,學(xué)校進(jìn)一步完善實(shí)施內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度,是學(xué)校改善管理,健全各項(xiàng)制度的客觀要求,是衡量一個(gè)學(xué)校管理水平的重要標(biāo)志。

一、高校內(nèi)部二級(jí)會(huì)計(jì)控制現(xiàn)狀

《高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理制度》第五條規(guī)定,高等學(xué)校應(yīng)實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),集中管理”的財(cái)務(wù)管理體制,規(guī)模較大的學(xué)校實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分級(jí)管理”的財(cái)務(wù)管理體制,即學(xué)校可以根據(jù)辦學(xué)規(guī)模確定學(xué)校的財(cái)務(wù)管理體制。這一新的辦學(xué)體制,賦予了我國(guó)高校一定程度的辦學(xué)自主權(quán),標(biāo)志著高校多元化的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)籌措體制的確立,從而導(dǎo)致我國(guó)高校的教育環(huán)境發(fā)生了重大變化。一方面這一體制的建立和實(shí)施,極大地調(diào)動(dòng)了作為高校多元化籌措教育經(jīng)費(fèi)主體的高校二級(jí)單位各二級(jí)院系的積極性,他們作為高校業(yè)務(wù)的直接承擔(dān)者,通過學(xué)歷教育、非學(xué)歷教育以及各種培訓(xùn)等多種方式籌措教育經(jīng)費(fèi),為高校增加積累、改善辦學(xué)條件和擴(kuò)大招生規(guī)模提供了財(cái)力保障,實(shí)現(xiàn)了近年來我國(guó)高等教育的跨越式發(fā)展;另一方面伴隨著我國(guó)高等教育的快速發(fā)展,通過多種渠道籌措的教育經(jīng)費(fèi)也隨著高校辦學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大而迅速增加,然而高校對(duì)二級(jí)會(huì)計(jì)控制的重要性卻還認(rèn)識(shí)不足,內(nèi)控制度和程序不完善,監(jiān)督機(jī)制不健全,缺乏有效的責(zé)任追究機(jī)制,二級(jí)財(cái)務(wù)制度不健全,缺少專業(yè)會(huì)計(jì)人員。

目前,高校全校性的財(cái)務(wù)規(guī)章制度都比較健全和完善,但大多存在重一級(jí)財(cái)務(wù),輕二級(jí)財(cái)務(wù)的現(xiàn)象。在逐步下放財(cái)權(quán)給各二級(jí)院系時(shí),與其承擔(dān)權(quán)責(zé)相應(yīng)的二級(jí)財(cái)務(wù)管理的規(guī)章制度、內(nèi)部控制制度卻未完全形成,在一定程度上造成對(duì)二級(jí)核算單位財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督失控,致使部分二級(jí)院系出現(xiàn)業(yè)務(wù)招待費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、辦公費(fèi)等事務(wù)性支出占總經(jīng)費(fèi)支出比重過大;部分二級(jí)單位甚至出現(xiàn)“小金庫(kù)”、截留、挪用辦學(xué)資金等違法亂紀(jì)的不良現(xiàn)象,并已引起了國(guó)家和社會(huì)的高度關(guān)注。為此,如何加強(qiáng)我國(guó)高校二級(jí)院系的財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督,杜絕高校二級(jí)院系貪污、腐敗現(xiàn)象,已成為當(dāng)前我國(guó)高校財(cái)務(wù)管理工作中特別需要解決的問題。

二、建立高校新型二級(jí)會(huì)計(jì)控制制度

(一)建立“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、集中開戶、分別核算、垂直指導(dǎo)”的財(cái)務(wù)管理模式

1、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。即在學(xué)校校長(zhǎng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,由學(xué)校財(cái)務(wù)對(duì)全校的各類資金從源頭上實(shí)施統(tǒng)一安排、協(xié)調(diào)、規(guī)劃。學(xué)?？赏ㄟ^校級(jí)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)宏觀調(diào)控各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng),并進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督,各二級(jí)單位業(yè)務(wù)上接受校級(jí)財(cái)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。建立起校長(zhǎng)、財(cái)務(wù)處長(zhǎng)、二級(jí)管理部門負(fù)責(zé)人的分級(jí)管理責(zé)任制,實(shí)行一級(jí)管理一級(jí)、一級(jí)帶一級(jí)、一級(jí)核算一級(jí)、一級(jí)對(duì)一級(jí)負(fù)責(zé)的分級(jí)管理制度,本著“誰批準(zhǔn)、誰負(fù)責(zé)”的原則,堅(jiān)持“嚴(yán)格、透明、公平、效益、服務(wù)”的方針,制定各級(jí)有關(guān)人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制,從而使學(xué)校的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的內(nèi)容貫穿于財(cái)經(jīng)工作的全過程,從而確保學(xué)校資金的安全和有效利用。

2、分級(jí)管理。就是要明確校級(jí)財(cái)務(wù)與二級(jí)財(cái)務(wù)的職責(zé)和權(quán)限,建立權(quán)責(zé)分明、管理高效的運(yùn)行機(jī)制,根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則,各二級(jí)單位在學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,有權(quán)對(duì)學(xué)校下?lián)艿念A(yù)算經(jīng)費(fèi)和分配的教育資源進(jìn)行統(tǒng)籌安排和使用,并有權(quán)在學(xué)校統(tǒng)一的財(cái)務(wù)規(guī)章制度下制定具體的實(shí)施辦法,以調(diào)動(dòng)其當(dāng)家理財(cái)、增收節(jié)支的積極性。但不能影響學(xué)校集中財(cái)力和學(xué)校對(duì)全校財(cái)務(wù)活動(dòng)的宏觀調(diào)控。從而達(dá)到集中領(lǐng)導(dǎo)、精簡(jiǎn)高效的目的,既充分調(diào)動(dòng)二級(jí)單位的積極性,又能保證學(xué)校財(cái)力的相對(duì)集中。

3、集中開戶。規(guī)模較大的高校設(shè)立內(nèi)部資金結(jié)算中心,校內(nèi)各二級(jí)單位分別在資金結(jié)算中心開設(shè)賬戶,進(jìn)行資金結(jié)算;資金結(jié)算中心在銀行開戶,對(duì)外結(jié)算。這種結(jié)算模式為各二級(jí)單位資金運(yùn)作的合法性、安全性提供了保障,使學(xué)校能夠有效控制各二級(jí)單位的財(cái)務(wù)收支,及時(shí)掌握各二級(jí)單位的資金狀況;同時(shí)也有利于學(xué)校集中財(cái)力,提高資金的使用效率。

4、分別核算。即學(xué)校作為主體的校級(jí)核算由學(xué)校財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé),各二級(jí)單位則分別實(shí)施單獨(dú)核算,從而實(shí)現(xiàn)校級(jí)和二級(jí)單位的兩級(jí)核算體系。對(duì)二級(jí)單位進(jìn)行的核算則必須依據(jù)各類單位的性質(zhì)來進(jìn)行,如對(duì)教學(xué)科研類和行政管理類實(shí)行“事業(yè)財(cái)務(wù)管理”模式,按預(yù)算設(shè)置各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的報(bào)銷卡制度,做到?？顚Ｓ谩为?dú)核算、節(jié)余留用、超支不補(bǔ);對(duì)后勤服務(wù)類和校辦產(chǎn)業(yè)類實(shí)行“企業(yè)財(cái)務(wù)管理”模式進(jìn)行成本核算、獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。

5、垂直指導(dǎo)。學(xué)校一級(jí)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)向二級(jí)單位直接派出會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)人員,二級(jí)會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)與二級(jí)單位脫離隸屬關(guān)系,獨(dú)立于二級(jí)單位之外;二級(jí)會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)作為一級(jí)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu),由學(xué)校一級(jí)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)直接管理,統(tǒng)一行使學(xué)校會(huì)計(jì)監(jiān)督和管理權(quán),同時(shí)各派出機(jī)構(gòu)不得侵犯二級(jí)單位的因履行本身職責(zé)而應(yīng)當(dāng)享有的事權(quán)和財(cái)權(quán)。一方面既可以繼續(xù)保持二級(jí)單位的積極性和創(chuàng)造性,以確保高校進(jìn)一步的快速發(fā)展,另一方面又可以實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)二級(jí)單位的財(cái)務(wù)管理,確保二級(jí)單位的行為符合高校整體發(fā)展的需要,能較好地兼顧當(dāng)前高校對(duì)二級(jí)單位的管理需要,同時(shí)建立委派會(huì)計(jì)的選拔、考核、獎(jiǎng)懲和輪換制度。賦予委派會(huì)計(jì)人員全面管理被委派單位會(huì)計(jì)人員的權(quán)力,建立重大事項(xiàng)匯報(bào)制度和責(zé)任追究制度,并做到下派的會(huì)計(jì)人員定期輪崗。

(二)建立相應(yīng)的高校二級(jí)預(yù)算管理體系。預(yù)算是學(xué)校財(cái)務(wù)管理的重要工作,也是學(xué)校進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的前提和依據(jù)?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法》的頒布實(shí)施,把預(yù)算管理工作納入了法制的軌道,突出了預(yù)算管理在財(cái)務(wù)管理工作中的核心地位。新的《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》也把預(yù)算管理作為高校財(cái)務(wù)制度改革的核心內(nèi)容。因此,預(yù)算管理在高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理中具有極其重要的地位,是學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的前提和依據(jù),關(guān)系到學(xué)校的財(cái)務(wù)狀況和持續(xù)發(fā)展能力。

1、強(qiáng)化部門預(yù)算。目前,國(guó)家對(duì)教育經(jīng)費(fèi)投入不足、各高校資金短缺與學(xué)校教育事業(yè)迅速發(fā)展相矛盾。通過預(yù)算管理,以體現(xiàn)經(jīng)費(fèi)使用的計(jì)劃性,反映高校發(fā)展的總體規(guī)劃及當(dāng)年計(jì)劃,可使學(xué)校內(nèi)部各部門的工作有機(jī)地協(xié)調(diào)起來,保障學(xué)校各項(xiàng)工作的正常運(yùn)行,提高資金的使用效果,促進(jìn)學(xué)校的建設(shè)與發(fā)展。編制學(xué)校部門預(yù)算必須堅(jiān)持“量入為出、收支平衡”、“統(tǒng)籌兼顧、保障重點(diǎn)、勤儉節(jié)約”的原則,既要充分、合理地利用現(xiàn)有學(xué)校的資源,又要節(jié)約支出、避免經(jīng)費(fèi)使用上的浪費(fèi);既要考慮學(xué)校事業(yè)發(fā)展和建設(shè)的需要,又要考慮學(xué)校財(cái)力的可能;把精力從如何向校方爭(zhēng)取更多資金,轉(zhuǎn)移到如何創(chuàng)收增效上,既要保證重點(diǎn),注重效益,又要注意向教學(xué)、科研傾斜。隨著高校辦學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大,學(xué)校經(jīng)費(fèi)來源逐年增加,學(xué)校資源配置問題牽動(dòng)全局,在這種情況下,建立高校二級(jí)預(yù)算管理體系就顯得至關(guān)重要。

2、嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)“收支兩條線”管理。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展,國(guó)家對(duì)高等教育的投入逐年增加,高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)得到了快速增長(zhǎng);同時(shí),由于高校的擴(kuò)招和高校辦學(xué)環(huán)境的改變,預(yù)算外經(jīng)費(fèi)(包括教育附加、事業(yè)收入、校辦產(chǎn)業(yè)上交、社會(huì)捐贈(zèng)、其他收入等)也逐年增加,因而對(duì)高等教育的發(fā)展起到了極大的推動(dòng)作用,但同時(shí)也給一些高校帶來了收費(fèi)的混亂。因此,合理規(guī)范高校的收費(fèi)管理,不僅可以優(yōu)化高校的辦學(xué)環(huán)境,同時(shí)還有利于學(xué)校加強(qiáng)對(duì)校內(nèi)資金的調(diào)控。目前,在高校普遍實(shí)行“收支兩條線”管理,即各收費(fèi)單位把所有收費(fèi)納入學(xué)校財(cái)務(wù)集中管理,統(tǒng)一核算,從而有利于規(guī)范校內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和分配政策,杜絕各單位自收自支;也有利于學(xué)校匯集資金,增強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金的宏觀調(diào)控能力,提高資金的使用效益,防止學(xué)校資產(chǎn)的流失;同時(shí)還可以促進(jìn)干

部廉潔自律,避免腐敗行為的發(fā)生。

(三)加強(qiáng)高校二級(jí)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的監(jiān)督及審計(jì)

1、加強(qiáng)二級(jí)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的監(jiān)督。對(duì)二級(jí)單位的內(nèi)控實(shí)施監(jiān)督,可以由學(xué)校的內(nèi)部審計(jì)部門來執(zhí)行。監(jiān)督的主要內(nèi)容包括:不相容會(huì)計(jì)職務(wù)相互分離監(jiān)督、授權(quán)批準(zhǔn)控制監(jiān)督、會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制監(jiān)督、預(yù)算控制監(jiān)督、財(cái)產(chǎn)保全控制監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)控制監(jiān)督、內(nèi)部報(bào)告控制監(jiān)督、電子信息技術(shù)控制監(jiān)督,建立和完善二級(jí)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制評(píng)價(jià)體系,定期對(duì)其內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查與考核,檢查學(xué)校各級(jí)會(huì)計(jì)控制是否得到有效遵循,執(zhí)行中有何成績(jī),出現(xiàn)了什么問題,為什么某項(xiàng)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度不能執(zhí)行或不能完全執(zhí)行。根據(jù)情況的變化和出現(xiàn)的問題,對(duì)相應(yīng)的二級(jí)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度做出及時(shí)修正。只有這樣,才能不斷完善二級(jí)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制體系,才能實(shí)現(xiàn)整體的內(nèi)部控制目標(biāo)。

2、加強(qiáng)二級(jí)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)部門還應(yīng)定期對(duì)學(xué)校內(nèi)部二級(jí)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),客觀地、公正地進(jìn)行審核和稽查。監(jiān)督、檢查和評(píng)價(jià)內(nèi)控制度的質(zhì)量和效果,保證會(huì)計(jì)資料真實(shí)、完整。按照經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的要求,對(duì)因管理不善、控制不嚴(yán)等造成經(jīng)濟(jì)損失的有關(guān)人員,依法追究相應(yīng)責(zé)任。并在加大審計(jì)力度的同時(shí),將審計(jì)監(jiān)督關(guān)口前移,對(duì)尚未實(shí)施的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行事前審計(jì),對(duì)實(shí)施決策的具體管理部門進(jìn)行有效的事中監(jiān)督,減少管理過程中不利事件的發(fā)生,降低辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn),從而促進(jìn)高校二級(jí)院系辦學(xué)效益的穩(wěn)步提高。

不可否認(rèn),目前我國(guó)高校財(cái)務(wù)分級(jí)管理體制出現(xiàn)了這樣或那樣的各種問題,但是毋庸置疑,我國(guó)高校財(cái)務(wù)分級(jí)管理體制對(duì)調(diào)動(dòng)二級(jí)院系的積極性和創(chuàng)造性、多渠道的籌措高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、促進(jìn)我國(guó)高校實(shí)現(xiàn)跨越式快速發(fā)展起到了不可代替的重要作用。為此,需要清醒地認(rèn)識(shí)到,任何改革都是復(fù)雜而艱巨的,需要在改革中不斷分析和研究,通過改革在發(fā)展中不斷改進(jìn)和完善。分析我國(guó)高?，F(xiàn)行財(cái)務(wù)分級(jí)管理體制的形成和發(fā)展過程,可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行財(cái)務(wù)分級(jí)管理體制主要存在的問題,通過研究,探討建立和完善分級(jí)管理體制下的高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度,達(dá)到財(cái)務(wù)運(yùn)行的完善和學(xué)校財(cái)務(wù)制度的規(guī)范化,使學(xué)校的財(cái)務(wù)運(yùn)行健康、有序地進(jìn)行。

(作者單位:浙江師范大學(xué))

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