我國建筑安全監(jiān)管體系存在的問題與對策

韋小敏　羅　強(qiáng)

提要本文從建筑安全監(jiān)督管理體系的角度,分析現(xiàn)階段我國建筑安全監(jiān)督管理體系現(xiàn)狀和存在的問題,提出建立健全建筑安全監(jiān)督管理體系應(yīng)以安全生產(chǎn)的法律法規(guī)為依據(jù),并通過完善建筑安全監(jiān)督管理部門的運(yùn)行機(jī)制,強(qiáng)化建筑企業(yè)的安全監(jiān)督管理責(zé)任和加強(qiáng)建筑安全監(jiān)督管理中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展等方式,開創(chuàng)建筑安全監(jiān)督管理新局面。

關(guān)鍵詞:建筑安全;監(jiān)督管理;安全監(jiān)督管理

中圖分類號:TU714文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

安全生產(chǎn)是國家穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保證,也是世界各國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的首要原則。建筑業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè),但長期以來,建筑業(yè)一直是各國職業(yè)安全事故發(fā)生頻率最高的工業(yè)部門之一,使得建筑業(yè)安全監(jiān)督管理的難度不同于一般的生產(chǎn)行業(yè)。統(tǒng)計(jì)表明,在英國平均每周有1名建筑工人死亡,在美國平均每天有2名建筑工人死亡,而我國據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)每天有3人死于建筑安全事故,安全問題也日益突出。目前,我國建筑業(yè)在超常規(guī)發(fā)展的同時(shí),安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作受到各級人民政府及社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。因此,構(gòu)建我國的建筑安全管理監(jiān)督體系,完善監(jiān)督保障機(jī)制,從根本上解決建筑安全生產(chǎn)問題,提高我國建筑安全管理水平,具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國建筑安全監(jiān)督管理體系現(xiàn)狀

我國建筑安全監(jiān)督管理體系如圖1所示,在政府安全監(jiān)督管理部門的監(jiān)督下,監(jiān)督管理體系通過一系列法律法規(guī)來保證。而當(dāng)前我國有關(guān)法律法規(guī)還存在一些缺陷,主要還是依靠行政手段來進(jìn)行監(jiān)督管理。自從《建筑安全生產(chǎn)管理規(guī)定》、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》、《安全生產(chǎn)許可證條例》等頒布實(shí)施以來,目前我國75%的縣級以上地區(qū)逐步建立了安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu),它對減少和遏制建筑安全生產(chǎn)事故發(fā)生,促進(jìn)建筑施工安全水平提高發(fā)揮了極其重要的作用,同時(shí)也標(biāo)志著我國建筑安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作進(jìn)入了一個(gè)嶄新的時(shí)期。但是,在市場經(jīng)濟(jì)日益完善的今天,以行政手段為主的監(jiān)督管理體制遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能解決建筑業(yè)的安全生產(chǎn)問題,因此當(dāng)前的建筑安全監(jiān)督管理體系已經(jīng)不能適應(yīng)建筑業(yè)市場的發(fā)展。(圖1)

二、我國建筑安全監(jiān)督管理體系存在的問題

(一)建筑安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系不完善。當(dāng)前,我國與建筑安全相配套的法律法規(guī)體系不完善,相關(guān)條款比較抽象,操作性不強(qiáng),且一些建筑安全生產(chǎn)行政規(guī)章發(fā)布的時(shí)間過久,不適合現(xiàn)行建筑安全生產(chǎn)形勢的發(fā)展要求;另外,現(xiàn)行的建筑安全生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不夠健全,如《建筑法》中規(guī)定了建設(shè)、施工、勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理單位的安全責(zé)任,但具體工程建設(shè)中,還涉及設(shè)備租賃、勞務(wù)承包、咨詢等建設(shè)參與者,而對這些主體的安全生產(chǎn)責(zé)任法律法規(guī)缺乏明確規(guī)定。另外,法律法規(guī)對安全監(jiān)督的執(zhí)法主體設(shè)置不規(guī)范,安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)國家設(shè)有安全生產(chǎn)監(jiān)督局,行業(yè)設(shè)有質(zhì)量安全管理部門或獨(dú)立的安全監(jiān)督站,但各職能部門職責(zé)重疊、交叉,存在監(jiān)管不到位、監(jiān)管力度不夠的弊病。

(二)建筑安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)體制不健全。在建筑安全監(jiān)督管理過程中,仍有一些地區(qū)和城市沒有設(shè)立安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和配備專職建筑安全監(jiān)督執(zhí)法人員,致使一些建筑企業(yè)不了解建筑安全技術(shù)的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn),更無法貫徹執(zhí)行;很多地方政府安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)權(quán)利過小、安全監(jiān)督管理部門人員不足、素質(zhì)良莠不齊、安全監(jiān)督經(jīng)費(fèi)緊缺等致使安全監(jiān)督管理工作難以開展;目前我國沒有足夠先進(jìn)的安全監(jiān)測設(shè)備和科學(xué)有效的監(jiān)管手段應(yīng)用于安全監(jiān)督管理工作。而多部門實(shí)施的集中執(zhí)法更使得建筑安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)喪失了對安全生產(chǎn)違規(guī)、違法責(zé)任主體的處罰權(quán),因此有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)是建筑安全生產(chǎn)管理中的普遍現(xiàn)象,從而也致使安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)在日常的安全監(jiān)管工作中嚴(yán)重缺乏權(quán)威性。

(三)建筑企業(yè)內(nèi)部以及企業(yè)之間缺乏相互監(jiān)督機(jī)制。我國大部分建筑施工企業(yè)缺乏內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制,由于施工企業(yè)安全管理包括施工單位內(nèi)部安全行為的監(jiān)管和對分包單位等安全行為的監(jiān)管。同時(shí),企業(yè)與企業(yè)之間的監(jiān)督管理和協(xié)調(diào)配合不夠,建設(shè)單位對工程項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行的安全監(jiān)督管理,并不是直接對施工現(xiàn)場進(jìn)行監(jiān)督檢查,而是通過委托監(jiān)理企業(yè)進(jìn)行,而監(jiān)理企業(yè)監(jiān)督的范圍和內(nèi)容又受限于業(yè)主的利益和權(quán)責(zé)范圍。因此,監(jiān)理企業(yè)的監(jiān)督行為并不能真正地發(fā)揮作用,而由于我國的監(jiān)理市場混亂,從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊,更不能保證監(jiān)督管理的質(zhì)量。與此同時(shí),建設(shè)單位與設(shè)計(jì)單位、設(shè)計(jì)單位與施工單位、監(jiān)理單位與設(shè)計(jì)單位等之間的監(jiān)督管理脫節(jié),造成建筑企業(yè)之間缺乏相互的監(jiān)督機(jī)制,因此難以保證建筑企業(yè)之間的安全監(jiān)督管理的有效性,因而也就不能發(fā)揮企業(yè)之間相互監(jiān)督管理的作用。

(四)中介機(jī)構(gòu)的安全監(jiān)督管理作用不能充分發(fā)揮。由于我國大多數(shù)中介機(jī)構(gòu)是政府主管部門劃分來設(shè)立和管理的,因此主管部門在與中介機(jī)構(gòu)的利益關(guān)系被切斷后,失去了監(jiān)管的積極性。而有些社會(huì)中介機(jī)構(gòu)脫鉤后主管部門仍是政府機(jī)構(gòu),這些機(jī)構(gòu)難以完全與政府脫鉤從而獨(dú)立成為一個(gè)真正的自律機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)“自主經(jīng)營、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自我發(fā)展”的目標(biāo),政府部門與中介組織之間的社會(huì)定位仍不夠明確,長期存在政企不分等體制性障礙,政府職能尚未得到根本轉(zhuǎn)變,制約了中介機(jī)構(gòu)的組織發(fā)展和行為規(guī)范,監(jiān)督力度明顯不夠。

三、建立健全我國建筑安全監(jiān)督管理體系對策分析

(一)完善我國建筑安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系。在我國建筑安全監(jiān)督管理過程中融入標(biāo)準(zhǔn)化、體系化的法律法規(guī)框架,明確劃分建筑各方主體的安全責(zé)任;制定完善建筑企業(yè)安全生產(chǎn)考核配套規(guī)章;認(rèn)真做好施工企業(yè)安全管理規(guī)范和建筑施工安全技術(shù)管理規(guī)范等國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定修訂工作;各地要結(jié)合本地實(shí)際,制定、完善和及時(shí)更新地方建筑安全生產(chǎn)法規(guī),盡快形成國家和地方相互呼應(yīng)、互為補(bǔ)充、比較完善的建筑安全生產(chǎn)法規(guī)體系,同時(shí)還要保證法律法規(guī)具有較強(qiáng)的操作性。因此,健全和完善的建筑安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系,有利于保障建筑從業(yè)人員的生命安全,有利于落實(shí)建筑安全監(jiān)督管理工作。

(二)完善建筑安全監(jiān)督管理部門的運(yùn)行體制。完善我國建筑安全監(jiān)督管理部門的運(yùn)行機(jī)制,首先應(yīng)明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法定位,確定其單位性質(zhì)為行政部門,鼓勵(lì)安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)大膽執(zhí)法,將監(jiān)督機(jī)構(gòu)的性質(zhì)由執(zhí)法類的事業(yè)單位直接轉(zhuǎn)型為主體上由財(cái)政全額撥款的行政執(zhí)法單位,使其行使行政執(zhí)法更加合理合法。其次應(yīng)避免多部門集中執(zhí)法,對于監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)行垂直管理以排除行政干擾,使監(jiān)督管理能充分運(yùn)用國家頒布的法律、法規(guī)和現(xiàn)行規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。最后為了保證政府安全監(jiān)督管理的有效性、全面性和權(quán)威性,監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)提高監(jiān)督隊(duì)伍的素質(zhì)和監(jiān)督工作水平,加強(qiáng)各類專業(yè)人才的培養(yǎng)教育,完善安全監(jiān)督管理檢測手段,不斷探索和實(shí)踐適應(yīng)不同時(shí)期要求的施工安全監(jiān)督管理模式,建立起規(guī)范的工程施工安全監(jiān)督管理制度,提高施工安全監(jiān)督工作水平。

(三)強(qiáng)化建筑企業(yè)安全監(jiān)督管理機(jī)制。建筑企業(yè)是搞好安全工作的主體,只有他們加強(qiáng)安全管理,才能從根本上保障建筑安全管理工作的良性開展,因此在認(rèn)真執(zhí)行現(xiàn)有建筑安全生產(chǎn)制度的基礎(chǔ)上,合理劃分建設(shè)各方主體應(yīng)承擔(dān)的安全監(jiān)督責(zé)任。建設(shè)單位在工程建設(shè)中應(yīng)自覺擔(dān)負(fù)起建筑安全監(jiān)督管理責(zé)任,并增設(shè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理人員。同時(shí),還指導(dǎo)和督促施工單位建立安全生產(chǎn)保障體系,健全安全生產(chǎn)責(zé)任制和管理制度。監(jiān)理單位和其他建設(shè)相關(guān)責(zé)任主體也要落實(shí)安全責(zé)任。在強(qiáng)調(diào)施工單位按事故鑒定結(jié)果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的同時(shí),業(yè)主也應(yīng)對安全事故承擔(dān)相應(yīng)的間接責(zé)任,監(jiān)理單位承擔(dān)安全事故的監(jiān)督失察責(zé)任,設(shè)計(jì)、勘察和咨詢等企業(yè)也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,使得建筑安全生產(chǎn)人人關(guān)心,從而建立一套良性的安全管理監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。

(四)加強(qiáng)建筑安全監(jiān)督管理中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展。隨著建筑業(yè)的不斷壯大和發(fā)展,建筑安全監(jiān)督管理不斷由政府監(jiān)管向市場監(jiān)管的轉(zhuǎn)變,隨著監(jiān)督性質(zhì)、監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督方式的不斷調(diào)整,建設(shè)安全監(jiān)督管理成為以第三方簽證審查為主要責(zé)任的中介機(jī)構(gòu),這些機(jī)構(gòu)應(yīng)得到持續(xù)、健康、有序的建立和發(fā)展。同時(shí),政府監(jiān)督對其他性質(zhì)的服務(wù)機(jī)構(gòu)(如保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu))起到了促進(jìn)作用,保險(xiǎn)公司委托中介服務(wù)機(jī)構(gòu)對投保單位進(jìn)行安全咨詢服務(wù),并做好預(yù)防控制工作。這樣能夠發(fā)揮社會(huì)各界力量,增加現(xiàn)場日常的安全管理力度,減少安全事故的發(fā)生頻率。因此,市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府建筑安全監(jiān)督管理就是把社會(huì)力量引入安全生產(chǎn)的保障之中,完善建筑安全監(jiān)督管理體系,培育引導(dǎo)這些中介組織的建設(shè)和發(fā)展,充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性,提高建筑安全生產(chǎn)整體管理水平,開創(chuàng)建筑安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的新局面。

(作者單位:1.重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院;2.四川省瀘州合能實(shí)業(yè)有限責(zé)任公司)

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