中國(guó)教育財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)

賀　暉

摘要:中國(guó)教育事業(yè)在財(cái)政的支持下成就卓著,但同時(shí)也存在經(jīng)費(fèi)投入相對(duì)不足,教育事業(yè)發(fā)展欠缺公平,各級(jí)教育的城鄉(xiāng)、地區(qū)、階層間差異大等問(wèn)題。這與中國(guó)財(cái)政分權(quán)制度的不合理和政府管理體制的不科學(xué)有關(guān)。為促進(jìn)教育公平,在教育財(cái)政支出方面要加強(qiáng)預(yù)算約束,建立教育經(jīng)費(fèi)的財(cái)政保障制度;完善中央轉(zhuǎn)移支付制度;深化家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的財(cái)政資助體系,保護(hù)弱勢(shì)群體公平地享受教育服務(wù),通過(guò)合理配置財(cái)政資源達(dá)到維護(hù)教育公平,促進(jìn)社會(huì)和諧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞:教育財(cái)政支出;公平性;地區(qū)差距;城鄉(xiāng)差距;階層差距

中圖分類號(hào):F812.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1003-3890(2009)09-0081-08

一、導(dǎo)言和問(wèn)題的提出

基于教育的“外部性”和“混合公共產(chǎn)品”特征①,各國(guó)政府都通過(guò)財(cái)政手段在教育資源配置過(guò)程中起著主導(dǎo)性作用。教育財(cái)政支出的研究領(lǐng)域很廣泛,主要涉及四方面:確定教育財(cái)政支出的合理規(guī)模;把握教育財(cái)政支出的結(jié)構(gòu);規(guī)范教育財(cái)政支出監(jiān)管制度;提高教育經(jīng)費(fèi)配置的公平性與效率。筆者無(wú)法在一篇文章里對(duì)其進(jìn)行全面研究,需要選擇一個(gè)具有現(xiàn)實(shí)意義的切入點(diǎn)。

和諧社會(huì)要求社會(huì)成員擁有平等的地位、平等的機(jī)會(huì)、享受平等的社會(huì)服務(wù)。而公平的教育能增強(qiáng)每一個(gè)社會(huì)成員在其天賦基礎(chǔ)上的能力,提供相對(duì)公平的競(jìng)爭(zhēng)條件和向社會(huì)上層流動(dòng)的機(jī)會(huì),它能改變個(gè)人、家庭,特別是弱勢(shì)人群②的社會(huì)地位,更是縮小貧富差距的重要手段,它較失業(yè)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)等“急救”措施,更能從源頭上解決社會(huì)分化的問(wèn)題。在政府居于主導(dǎo)地位的現(xiàn)代教育制度中,從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看③,教育公平離不開(kāi)合理配置教育財(cái)政資源,它是社會(huì)公平價(jià)值觀在教育領(lǐng)域的延伸和體現(xiàn),是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧構(gòu)想的重要途徑之一[1]。按照美國(guó)20世紀(jì)五六十年代要素主義教育哲學(xué)的主要代表人物詹姆斯·布賴恩特·科南(James·Bryant·Conant)的觀點(diǎn),教育公平主要包括三方面的含義:“一是起點(diǎn)公平,即入學(xué)機(jī)會(huì)的均等,主要通過(guò)免費(fèi)的義務(wù)教育加以實(shí)現(xiàn);二是過(guò)程公平,即城鄉(xiāng)間,區(qū)域間教學(xué)內(nèi)容與教育質(zhì)量的均等;三是結(jié)果公平,即受教育者學(xué)業(yè)成功并被社會(huì)認(rèn)可,主要通過(guò)高等教育和職業(yè)教育的合理發(fā)展加以實(shí)現(xiàn)”[2]。筆者認(rèn)為:伴隨著大規(guī)模教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的支出和中國(guó)政府對(duì)教育發(fā)展積極成果濃墨重彩的正面宣傳,通過(guò)對(duì)教育財(cái)政支出總體規(guī)模和對(duì)“三級(jí)教育”④財(cái)政資源配置具體情況的分析,揭示中國(guó)城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、階層間的教育差距,探求制度障礙,思考合理配置財(cái)政資源,促進(jìn)教育公平和社會(huì)和諧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的路徑,就顯得尤為重要,這是本文選題的理由。

二、教育財(cái)政支出規(guī)模:相對(duì)不足

要發(fā)揮教育促進(jìn)社會(huì)公平與和諧的作用,充足的財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入是最基本的物資保證。本文根據(jù)已有的數(shù)據(jù)資料,主要選擇財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)⑤和中央與地方各級(jí)政府預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)⑥作為分析中國(guó)教育財(cái)政支出絕對(duì)規(guī)模的指標(biāo),用以衡量中國(guó)政府歷年來(lái)在教育事業(yè)的發(fā)展中付出的努力和取得的成績(jī);將財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例和預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比例,作為分析相對(duì)規(guī)模的指標(biāo),用以衡量中國(guó)與世界其他國(guó)家相比較,在教育財(cái)政支出規(guī)模方面存在的差距[3]。

(一)中國(guó)教育財(cái)政支出絕對(duì)規(guī)模分析

20世紀(jì)90年代以來(lái),中國(guó)政府在教育投資上的絕對(duì)規(guī)模是不斷增加的,不論是財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出或是預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出都呈逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)(詳見(jiàn)表1),大體能體現(xiàn)出教育財(cái)政規(guī)模隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷增加的趨勢(shì),如期實(shí)現(xiàn)了“兩基”⑦奮斗目標(biāo)。據(jù)教育部發(fā)布的“2007年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)”顯示:截至2007年底,全國(guó)實(shí)現(xiàn)“兩基”驗(yàn)收的縣(市、區(qū))累計(jì)達(dá)到3 022個(gè)(含其它縣級(jí)行政區(qū)劃單位205個(gè)),占全國(guó)總縣數(shù)的98.5%,“兩基”人口覆蓋率達(dá)到99%。小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)率達(dá)99.49%;初中階段毛入學(xué)率超過(guò)98%;高中階段毛入學(xué)率達(dá)到66%;高等教育毛入學(xué)率達(dá)到23%?！笆濉逼陂g全國(guó)共掃除文盲971.73萬(wàn)人,青壯年文盲率控制在3%左右,中國(guó)勞動(dòng)力平均受教育水平由小學(xué)畢業(yè)提高到初中畢業(yè)。這與各級(jí)財(cái)政和政府部門認(rèn)真貫徹中央關(guān)于“加快教育事業(yè)發(fā)展”的決定有直接聯(lián)系。

(二)中國(guó)教育財(cái)政支出相對(duì)規(guī)模指標(biāo)分析

中國(guó)財(cái)政性教育支出和預(yù)算內(nèi)教育支出的絕對(duì)規(guī)模是明顯增長(zhǎng)的,但若用財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例和預(yù)算內(nèi)教育支出占財(cái)政支出的比例這兩個(gè)相對(duì)指標(biāo)進(jìn)行分析,則顯示中國(guó)政府對(duì)教育的投入仍然不足。

1. 1993年在國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》首次提出了與中國(guó)國(guó)情和教育事業(yè)發(fā)展水平基本適應(yīng)的教育投入指標(biāo),即:要逐步提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例,20世紀(jì)末要達(dá)到4%,但這個(gè)目標(biāo)至今未能實(shí)現(xiàn)。2007年中國(guó)GNP高達(dá)249 529.9億元,國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出為8 280.21億元,占GNP比例為3.32%(詳見(jiàn)表2),仍低于4.6%的世界平均水平,甚至落后于發(fā)展中國(guó)家4.2%的平均水平(詳見(jiàn)表3)。

2. 預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出與財(cái)政支出之間的關(guān)系可以用兩個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量,即:預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出占財(cái)政支出的比例和預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)對(duì)財(cái)政支出的彈性[3]。從表4中我們可以看到,中國(guó)預(yù)算內(nèi)教育支出占財(cái)政支出比例自1993頒布《綱要》至2007年的15年間有11年未達(dá)到《教育法》規(guī)定的15%的要求。政府預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)對(duì)財(cái)政支出的彈性有7年是小于1的,這說(shuō)明大多數(shù)年份里預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)未能跟上中國(guó)財(cái)政支出的大幅增長(zhǎng),2006年以后情況才有所好轉(zhuǎn)。

國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入是以財(cái)政收入作為保障的,那么,資金的瓶頸是否可以用“財(cái)政收入不足”作為理由呢?我們認(rèn)為這種解釋是不充分的。表2數(shù)據(jù)顯示:1993年國(guó)務(wù)院頒布《綱要》當(dāng)年,中國(guó)財(cái)政收入為4 348.95億元,占當(dāng)年GNP的12.58%;當(dāng)年財(cái)政性教育投入為867.76億元,占GNP的比重為2.51%。2007年中國(guó)GNP已達(dá)到249 529.9億元,財(cái)政收入達(dá)51 304.03億元,接近GNP的20.56%,與1993年相比增長(zhǎng)了7.98個(gè)百分點(diǎn),而財(cái)政性教育投入占GNP的比重僅為3.32%,與1993年相比僅增加個(gè)0.81個(gè)百分點(diǎn)。況且,我們這里所統(tǒng)計(jì)的財(cái)政收入僅僅是預(yù)算內(nèi)的,還有一部分非稅收入并未統(tǒng)計(jì)在內(nèi),如:國(guó)有土地出讓金收入、國(guó)有資本投資收益、國(guó)有資源(資產(chǎn))有償使用收入、罰沒(méi)收入等規(guī)模并不小?？梢?jiàn),在現(xiàn)有的財(cái)力下,為落實(shí)“科教興國(guó)”的基本國(guó)策和實(shí)現(xiàn)“教育公平”、“和諧社會(huì)”的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo),中國(guó)政府完全有能力且有必要繼續(xù)增加教育財(cái)政支出規(guī)模。

三、義務(wù)教育:城鄉(xiāng)、地區(qū)差異仍然明顯

目前,中國(guó)義務(wù)教育已經(jīng)取得了很大的成就,但中國(guó)義務(wù)教育的城鄉(xiāng)、地區(qū)差距仍然普遍存在。

(一)義務(wù)教育的城鄉(xiāng)差距分析

改革開(kāi)放之后,農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任作為地方政府的事權(quán)一度被交給縣和鄉(xiāng)級(jí)政府。中國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征造成了“二元”教育體制,縣、鄉(xiāng)財(cái)政一直無(wú)力承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任,在國(guó)家財(cái)政缺乏必要的平衡機(jī)制的情況下,向農(nóng)民收費(fèi)成為維持農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的重要來(lái)源。農(nóng)村教育積貧積弱,無(wú)論是師資力量還是教學(xué)設(shè)備都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市,且伴隨著沉重的負(fù)債⑧。在此背景下,大量的研究提出了中央和省級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)更多財(cái)政責(zé)任的政策建議⑨。2005年12月24日,國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》,要求逐步將農(nóng)村義務(wù)教育納入公共財(cái)政保障范圍,建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,這使中國(guó)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育逐步向著均衡化的方向發(fā)展,我們通過(guò)計(jì)算也能得出一致的結(jié)論:城鄉(xiāng)小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)差距度由1998年逐步上升到2001年的最高值0.0370,然后逐步降低到2005年的0.0302;城鄉(xiāng)初中生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)差距度在2000年達(dá)到最高值0.0505,然后逐步降低到2005年的0.0286(詳見(jiàn)表5)。

雖然中國(guó)義務(wù)教育的普及率在城鄉(xiāng)間的差距已不是很大,生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)差距度也在不斷縮小,但在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和財(cái)政分權(quán)體制下,教育資源無(wú)法在城鄉(xiāng)間均衡分配,農(nóng)村義務(wù)教育在辦學(xué)條件、教師學(xué)歷水平方面仍然落后于城市。

(二)義務(wù)教育的地區(qū)差距分析

由于中國(guó)幅員遼闊,東部、中部與西部之間,沿海與內(nèi)地之間的經(jīng)濟(jì)、政治及文化發(fā)展極不均衡,使得中國(guó)義務(wù)教育存在城鄉(xiāng)差距的同時(shí)還呈現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異。

從小學(xué)生均投入水平的地區(qū)差異來(lái)看,2005年?yáng)|部地區(qū)小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)為2 440元,而中西部地區(qū)小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)只有1 400元,低于東部地區(qū)1 000元以上;東部地區(qū)初中生均經(jīng)費(fèi)為3 070元,但中西部地區(qū)初中生均經(jīng)費(fèi)只有1 670元,比東部地區(qū)低1 400元。2005年生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)最低水平的河南省與最高的上海市比較,上海普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)分別為6 680.22元和1 664.65元,而河南省僅為654.41元和42.58元,只有上海市的1/10和1/38;上海市初中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)分別為6 831.40元和1 939.96元,而河南省僅為763.92元和73.75元,該兩項(xiàng)指標(biāo)河南省僅為上海市的1/9和1/26[4],可見(jiàn)地區(qū)差距之懸殊。不同地區(qū)義務(wù)教育財(cái)政資源分布的不均衡導(dǎo)致了在中小學(xué)校舍、教學(xué)設(shè)備等方面均存在著巨大的差距。

從師資條件看,由于貧困地區(qū)財(cái)政困難,教師待遇低、生活條件差、工作環(huán)境艱苦、個(gè)人發(fā)展機(jī)會(huì)少,中西部地區(qū)農(nóng)村很難吸引專任教師來(lái)應(yīng)聘,造成義務(wù)教育質(zhì)量的地區(qū)差異巨大。據(jù)2008年國(guó)家教育督導(dǎo)報(bào)告顯示:西部山區(qū)農(nóng)村小學(xué)平均10所才有1名音樂(lè)教師;中西部貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村初中音樂(lè)、美術(shù)、信息技術(shù)三門學(xué)科教師平均每校都不足1人,致使部分學(xué)校無(wú)法正常開(kāi)設(shè)規(guī)定課程。

由于各地區(qū)人口數(shù)量、素質(zhì)、文化風(fēng)俗、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及教育需求偏好等存在差異,使各地區(qū)對(duì)教育資源的需求也不相同,地區(qū)政府的教育預(yù)算規(guī)模也不一致。因此,各地區(qū)政府運(yùn)用自有財(cái)力對(duì)本地區(qū)進(jìn)行教育資源配置,使其達(dá)到城鄉(xiāng)間、地區(qū)間的均衡幾乎是不可能的。這就要求中央政府對(duì)教育資源進(jìn)行有效調(diào)整,將義務(wù)教育的投資責(zé)任重心逐步上移,依靠中央財(cái)政的教育補(bǔ)助、轉(zhuǎn)移支付等手段進(jìn)行調(diào)節(jié),使城鄉(xiāng)、地區(qū)間的教育資源趨于均衡,使貧困地區(qū)中小學(xué)生也能享受充分而有質(zhì)量的義務(wù)教育。

四、中等職業(yè)教育:財(cái)政缺位,發(fā)展滯后,加大階層差距

據(jù)國(guó)家農(nóng)業(yè)部2004年統(tǒng)計(jì),中國(guó)農(nóng)村有1.5億剩余勞動(dòng)力,而且每年還以600多萬(wàn)人的速度遞增[5]。大力發(fā)展職業(yè)教育本來(lái)即符合中國(guó)以勞動(dòng)密集型加工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征,也是解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力問(wèn)題和促進(jìn)農(nóng)民增收的重要手段。但由于有關(guān)增加職業(yè)教育投入的法律法規(guī)和政策措施落實(shí)不力造成中國(guó)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)不足,發(fā)展滯后,加大了教育的階層差距。

(一)財(cái)政對(duì)職業(yè)教育的投入仍然不足

1996年頒布的《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》明確了多渠道職業(yè)教育投資體制框架,在政府逐步增加對(duì)職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)投入,提高職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)在整個(gè)教育經(jīng)費(fèi)中的構(gòu)成比例等方面作出了一系列規(guī)定。但中國(guó)財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)中對(duì)職業(yè)教育的投入比例卻從1996年的高于11%到2005年的不足6%,呈連年下降的趨勢(shì)⑩。針對(duì)此情況,2005年10月,國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》,規(guī)定從2006年起,城市教育附加安排用于職業(yè)教育的比例,一般地區(qū)不低于20%,已經(jīng)普及九年義務(wù)教育的地區(qū)不低于30%。但相當(dāng)多的地區(qū)從未做到足額征收,目前全國(guó)的實(shí)征數(shù)平均也只占到應(yīng)征數(shù)的50%左右,而且有些地方還時(shí)常發(fā)生擠占、挪用、截留、拖延撥付和頂?shù)诸A(yù)算內(nèi)撥款的現(xiàn)象。

職業(yè)技術(shù)教育需要實(shí)訓(xùn)基地、實(shí)驗(yàn)設(shè)施設(shè)備以及大量的材耗,而且專業(yè)技術(shù)是動(dòng)態(tài)的,教學(xué)設(shè)備設(shè)施需要根據(jù)技術(shù)和市場(chǎng)變化不斷更新,它的成本明顯高于普通高中教育。據(jù)統(tǒng)計(jì),職業(yè)教育生均教育成本約是普通高中的3倍。然而,政府對(duì)于職業(yè)教育的財(cái)政撥款無(wú)論是從總量上還是生均教育經(jīng)費(fèi)數(shù)量上都低于普通高中,這與中等職業(yè)教育承擔(dān)一半左右的高中階段教育任務(wù)的職責(zé)不相稱。

(二)財(cái)政資金的短缺使中等職業(yè)教育的高學(xué)費(fèi)成為必然

中等職業(yè)教育是一種重視實(shí)際操作、實(shí)踐性很強(qiáng)的教育類型,這一辦學(xué)屬性決定了職業(yè)學(xué)校辦學(xué)成本較高。但國(guó)家對(duì)職業(yè)學(xué)校有限的投人使得職業(yè)學(xué)校為維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)不得不收取較高學(xué)費(fèi)。而職業(yè)學(xué)校的學(xué)生普遍存在“雙低”的特點(diǎn),即入學(xué)分?jǐn)?shù)低、家庭收入低,中國(guó)中等職業(yè)學(xué)校的學(xué)生大多數(shù)來(lái)自農(nóng)村,少數(shù)來(lái)自城鎮(zhèn),而來(lái)自干部家庭的比例則占極少數(shù),學(xué)生家庭大多處于社會(huì)平民階層。因此,中等職業(yè)教育高昂的學(xué)費(fèi)給廣大群眾特別是農(nóng)村貧困家庭帶來(lái)了較大的成本負(fù)擔(dān),很多人因此喪失了進(jìn)入職業(yè)學(xué)校,掌握一技之長(zhǎng)和在社會(huì)立足的機(jī)會(huì)。

(三)財(cái)政投入地區(qū)差距較大且呈擴(kuò)大趨勢(shì)

朱靜穎主持的湖南省社會(huì)科學(xué)基金課題《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展對(duì)策研究》對(duì)中國(guó)31個(gè)省份職業(yè)教育的地區(qū)差異進(jìn)行了研究,其數(shù)據(jù)顯示:2005年,全國(guó)中等職業(yè)學(xué)校生均事業(yè)費(fèi)平均為3 537元,京、津、滬以及廣東和浙江5個(gè)東部省、市超過(guò)5 000元,而低于全國(guó)平均水平的有18個(gè)地區(qū)。中、西部地區(qū)中等職業(yè)學(xué)校生均事業(yè)費(fèi)支出水平相對(duì)較低,其中貴州、河南、陜西和安徽4個(gè)地區(qū)低于2 000元,最低的為安徽,僅為1 576元,不及全國(guó)平均水平的一半,與廣東相差3倍。對(duì)2000—2005年全國(guó)各地中等職業(yè)學(xué)校生均事業(yè)費(fèi)支出差異的研究還表明,地區(qū)差距呈進(jìn)一步拉大的態(tài)勢(shì),這進(jìn)一步增加了中西部地區(qū)農(nóng)民增收和就業(yè)的壓力。職業(yè)教育財(cái)政資源配置的不均衡再次使弱勢(shì)群體的利益遭到消減。

五、高等教育:財(cái)政壓力大,撥款模式不合理,高學(xué)費(fèi)伴隨低就業(yè)

(一)高校財(cái)政壓力情況分析

雖然中國(guó)高等教育已實(shí)現(xiàn)多元化籌資模式,但財(cái)政撥款和學(xué)費(fèi)仍是中國(guó)高校經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源,其他渠道籌資的經(jīng)費(fèi)數(shù)量很少。教育部的統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示,從1998—2005年間,中國(guó)高等教育全日制在校生人數(shù)從340.87萬(wàn)人增長(zhǎng)到1 738.84萬(wàn)人,增長(zhǎng)5.10倍;普通高校預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)從579.17億元增加到1 207.48億元,只增長(zhǎng)了2.08倍,這意味著國(guó)家對(duì)高校的財(cái)政撥款增速明顯滯后于高等教育規(guī)模的擴(kuò)張速度。高校生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)由2000年的7 309.58元逐步下降到2005年的5 375.94元;高校生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)由2000年的2 921.23元逐步下降到2005年的2 237.57{11}。高校學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在2000年以后已基本被“凍結(jié)”,在名義收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不變的情況下,由于物價(jià)上漲,高等教育的實(shí)際收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是下降的;與此同時(shí),高等教育的辦學(xué)成本卻在穩(wěn)步上升,特別是能源等日常費(fèi)用和引進(jìn)人才成本不斷攀升。在財(cái)政撥款增速有限,學(xué)費(fèi)收入沒(méi)有實(shí)質(zhì)性增加而辦學(xué)成本持續(xù)上升的共同作用下,許多高校的財(cái)務(wù)狀況不斷惡化。財(cái)政壓力勢(shì)必影響高校正常的教學(xué)、科研活動(dòng),最終對(duì)高校的生存環(huán)境和發(fā)展空間產(chǎn)生影響,無(wú)法保證優(yōu)良的教學(xué)質(zhì)量。

(二)中國(guó)高等教育收費(fèi)制度分析

1989年國(guó)家教委等三部委聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于普通高校收取雜費(fèi)和住宿費(fèi)的規(guī)定》,從政策上肯定了高等教育實(shí)行成本分擔(dān)和補(bǔ)償制度。此后,中國(guó)高校學(xué)費(fèi)逐年上升。以廣東為例,2000年的大學(xué)收費(fèi)一般專業(yè)在3 800元~4 800元,其中,中山大學(xué)、華南理工大學(xué)等進(jìn)入“211工程”的大學(xué)可上浮20%,藝術(shù)院校的學(xué)費(fèi)高達(dá)4 000元~1萬(wàn)元不等。2000年以后,教育部出臺(tái)了規(guī)范高校收費(fèi)的規(guī)定,此后,高校收費(fèi)才基本穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計(jì),全國(guó)高校生均學(xué)費(fèi)已經(jīng)從1995年800元左右上漲到2004年的5 000元左右,再加上住宿、吃飯、穿衣等,平均每個(gè)大學(xué)生每年的費(fèi)用在1萬(wàn)元左右,4年大學(xué)需要4萬(wàn)元左右。而中國(guó)城鄉(xiāng)居民的經(jīng)濟(jì)支付能力又怎樣呢?2004年中國(guó)城鎮(zhèn)居民年平均純收入和農(nóng)民年平均純收入為9 422元和2 936元,以此計(jì)算,供養(yǎng)1個(gè)大學(xué)生讀完4年大學(xué)需要1個(gè)城鎮(zhèn)居民4.2年純收入,需要1個(gè)農(nóng)民13.6年純收入?？梢哉f(shuō)高等學(xué)校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)超過(guò)了中國(guó)廣大普通居民的承受能力。

(三)中國(guó)高等教育財(cái)政撥款模式分析

目前中國(guó)高校經(jīng)費(fèi)撥款實(shí)行“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”的方式,“綜合定額”是根據(jù)上年度生均成本費(fèi)和本年度在校生規(guī)模核定的;“專項(xiàng)補(bǔ)助”則根據(jù)高校發(fā)展的各種特殊需求和政府專項(xiàng)資助的重大工程,如實(shí)施“211工程”、“985工程”項(xiàng)目和《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》中的一系列建設(shè)項(xiàng)目等,經(jīng)學(xué)校申請(qǐng),教育主管部門批準(zhǔn)后撥給[6]。它最大的不足就是綜合定額的不科學(xué)和不能夠較大程度地把撥給學(xué)校的資金同學(xué)校的資金使用效益和按社會(huì)需要辦學(xué)掛起鉤來(lái),在一定程度上刺激了一些高校不顧辦學(xué)條件盲目擴(kuò)大招生規(guī)模,對(duì)教育質(zhì)量和辦學(xué)效益關(guān)注不夠,專業(yè)設(shè)置千篇一律,教育的同質(zhì)化導(dǎo)致人才培養(yǎng)的同一化,無(wú)法滿足部分學(xué)生的個(gè)性化發(fā)展要求和社會(huì)對(duì)特殊人才的需要,造成學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量不高、專業(yè)雷同、就業(yè)困難等現(xiàn)象,這對(duì)那些花費(fèi)高額成本接受高等教育的普通家庭子女而言尤其不公平?！熬C合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”的撥款模式難以發(fā)揮政府通過(guò)財(cái)政撥款調(diào)節(jié)教育供求關(guān)系的作用,在提高資金的使用效益,促進(jìn)教育公平上更難以有所作為,對(duì)其進(jìn)行改革勢(shì)在必行。

六、中國(guó)教育財(cái)政資源配置不合理的制度解析

根據(jù)以上分析,在財(cái)政的大力支持下,中國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展已經(jīng)取得了一定的成績(jī),但仍然存在總經(jīng)費(fèi)規(guī)模和各級(jí)各類教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模都相對(duì)不足,城鄉(xiāng)間、地區(qū)間教育差距明顯,弱勢(shì)群體教育成本負(fù)擔(dān)重,無(wú)法公平享受教育服務(wù),教育的階層差距廣泛存在等問(wèn)題。我們認(rèn)為,可以從中國(guó)政府管理體制、稅收制度和財(cái)政分權(quán)制度來(lái)探尋深層原因。

就中國(guó)政府管理體制而言,地方官員人事體制是自上而下的任命制和考核制,由于存在信息不對(duì)稱和監(jiān)控的天然難度,使得上級(jí)對(duì)下級(jí)的考核評(píng)價(jià)往往簡(jiǎn)化為對(duì)地區(qū)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考察,如地區(qū)GDP增速和城市建設(shè)的發(fā)達(dá)與美觀等。雖然中國(guó)大量的教育事權(quán)歸屬地方政府,但地方政府在公共教育投入方面的作為尚沒(méi)有被充分和有效地納入地方政府政績(jī)考核的指標(biāo)體系。而且,中國(guó)實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算的制度,上級(jí)政府除了轉(zhuǎn)移支付制度和其他行政措施,并沒(méi)有直接調(diào)整下級(jí)政府財(cái)政預(yù)算的權(quán)限,地方人大在通過(guò)地方政府預(yù)算機(jī)制落實(shí)公共政策目標(biāo)這一決策環(huán)節(jié)中,發(fā)揮的影響力還十分有限。在法制建設(shè)方面,對(duì)各種違規(guī)撥付、擠占、挪用、滯留、截留教育資金的行為,也沒(méi)有明確地方政府、相關(guān)部門首長(zhǎng)的負(fù)責(zé)制和上級(jí)政府的連帶負(fù)責(zé)制。按照公共選擇理論,政府被看作是理性的經(jīng)濟(jì)人,政府的施政行為是在各種約束的條件下作出最優(yōu)的選擇。從這個(gè)角度來(lái)分析,只有當(dāng)教育支出的增長(zhǎng)能獲得相應(yīng)的回報(bào),有利于完成考核指標(biāo),政府才有足夠的激勵(lì)或動(dòng)力來(lái)擴(kuò)大教育投入。而就中國(guó)國(guó)情而言,近年來(lái)就業(yè)形勢(shì)日趨嚴(yán)峻,數(shù)十年的人力資本投資回報(bào)率相當(dāng)之低,于是,在缺乏內(nèi)部民主制約的情況下,受這些考核指標(biāo)的誘導(dǎo),以行政為主導(dǎo)的地方財(cái)政決策行為必然會(huì)背離轄區(qū)居民最基本的公共服務(wù)需求,即地方政府為了追求任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而將大量財(cái)政資金用于基礎(chǔ)設(shè)施的投資,甚至直接介入一些競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè),進(jìn)而擠占本應(yīng)該用于教育,公共醫(yī)療等轄區(qū)居民迫切需要的財(cái)政支出[7]。政府管理體制的不科學(xué)是造成教育經(jīng)費(fèi)的短缺是各級(jí)教育都未能充分發(fā)展的直接原因。

就稅收制度而言,人力資本投資理論上可以為地方政府帶來(lái)個(gè)人所得稅和財(cái)產(chǎn)稅收入。個(gè)人所得稅在中國(guó)屬于共享稅,中央與地方的分成比例是6∶4,該稅種目前存在制度不完善、征管難度較大、征管成本高、規(guī)模小等問(wèn)題,2008年中國(guó)個(gè)人所得稅僅僅占稅收總收入的7%{12},目前中國(guó)也尚未開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅,所以,基層政府并不存在通過(guò)教育投入和提高人力資本水平影響房地產(chǎn)價(jià)值,進(jìn)而與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政府收入聯(lián)系起來(lái)的傳導(dǎo)機(jī)制。這也是各級(jí)政府都熱衷于投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和水泥、建材、鋼鐵和汽車等納稅重點(diǎn)領(lǐng)域而弱化教育投資的原因。

中國(guó)各級(jí)教育的城鄉(xiāng)與地區(qū)差距主要是不規(guī)范的財(cái)政分權(quán)制度造成的,表現(xiàn)在地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱的矛盾相當(dāng)突出。中國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展主要采取“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,由地方政府負(fù)責(zé)”的管理體制,1994年開(kāi)始實(shí)施的分稅制體制改革扭轉(zhuǎn)了過(guò)去中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入比重過(guò)低的局面,在收入層層集中的同時(shí),國(guó)家卻將投資教育的責(zé)任拋給了地方政府,地方財(cái)力的苦樂(lè)不均使貧困地區(qū)的地方政府不愿意也沒(méi)有能力保證充足的教育投資規(guī)模致使弱勢(shì)群體的教育權(quán)益得不到補(bǔ)償。2005年底開(kāi)始進(jìn)行的“農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革”試圖扭轉(zhuǎn)這種局面。這一改革的核心理念是,按照具體的教育建設(shè)任務(wù),以加大中央投入為引子和主導(dǎo)力量,調(diào)動(dòng)各級(jí)政府同時(shí)加大教育投入。但這一“增量”改革的方式并沒(méi)有觸動(dòng)基本的教育事權(quán)劃分,如果要扭轉(zhuǎn)教育的差距,還應(yīng)繼續(xù)完善中央的轉(zhuǎn)移支付制度,將投資重心逐步上移,最終由中央直接承擔(dān)更多的教育事權(quán)。

七、結(jié)論和政策建議

教育的公平是一項(xiàng)任重而道遠(yuǎn)的任務(wù),它需要財(cái)政的大力支持。那么,到底如何配置財(cái)政資源,促進(jìn)教育公平和社會(huì)和諧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)呢?筆者認(rèn)為可從以下五方面著手:

1. 建立和完善教育經(jīng)費(fèi)的財(cái)政保障制度。要在財(cái)政、教育部門的法規(guī)中,明確規(guī)定政府的教育財(cái)政責(zé)任,盡早制定《教育投入法》和《教育預(yù)算執(zhí)行條例》,通過(guò)法律法規(guī)形式確定教育投入的總量和比例,切實(shí)提高政府財(cái)政支出中教育經(jīng)費(fèi)的比重,使教育經(jīng)費(fèi)的籌集、分配、使用都有法可依,責(zé)任明確,在此基礎(chǔ)上建立各級(jí)地方政府落實(shí)相關(guān)投入目標(biāo)的執(zhí)行和問(wèn)責(zé)機(jī)制,以此確保《教育法》中規(guī)定的教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長(zhǎng)”{13}的落實(shí),并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,將財(cái)政收入超收部分更多地用于教育投入。只有具備充分的物質(zhì)保障,才能為教育事業(yè)的均衡發(fā)展和教育公平的實(shí)現(xiàn)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2. 完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,促進(jìn)城鄉(xiāng)間,地區(qū)間教育的均衡發(fā)展。建立由中央或省級(jí)統(tǒng)籌的農(nóng)村教師工資保障機(jī)制,逐步消除義務(wù)教育教師工資待遇的校際和地區(qū)差異,促使義務(wù)教育教師在縣域或更大范圍內(nèi)流動(dòng)和定期輪換制度化,從而確保邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村中小學(xué)的師資都能達(dá)到規(guī)范化要求,以此保障邊遠(yuǎn)貧窮地區(qū)中小學(xué)生所獲得的教育服務(wù)質(zhì)量有所提高,促進(jìn)教育過(guò)程的公平。

3. 健全教育資金撥付使用的管理制度,縮減撥付層次,完善監(jiān)管措施。每次資金的撥付都要公開(kāi)預(yù)算及對(duì)應(yīng)的撥款金額,接受全社會(huì)的監(jiān)督。還應(yīng)明確規(guī)定教育經(jīng)費(fèi)由上級(jí)撥付到下級(jí)的時(shí)限,這樣既提高效率,又減少被擠占、挪用、滯留、截留及權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)。

4. 改革高等教育財(cái)政撥款模式。逐步將辦學(xué)條件狀況,專任教師數(shù)量及結(jié)構(gòu),專業(yè)教育能力,設(shè)備與設(shè)施利用率,就業(yè)率,學(xué)生對(duì)高校的滿意度,科研成果產(chǎn)出水平等指標(biāo)納入到學(xué)校的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。通過(guò)科學(xué)有效的績(jī)效評(píng)估,可以發(fā)現(xiàn)哪些投入是必要的,哪些是不必要的,哪些是高效的,哪些是低效的,甚至是無(wú)效的。將評(píng)估的結(jié)果與預(yù)算經(jīng)費(fèi)撥款直接掛鉤,這樣可以不斷提升高校管理水平,引導(dǎo)高?？茖W(xué)制定事業(yè)規(guī)劃,使學(xué)生獲得有價(jià)值和適應(yīng)社會(huì)需要的知識(shí),提高高教財(cái)政資金的使用效果,促進(jìn)高等教育結(jié)果的相對(duì)公平{14}。

5. 控制學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),完善對(duì)普通本科高校和職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的財(cái)政資助政策。學(xué)費(fèi)屬于公共服務(wù)收費(fèi),應(yīng)該經(jīng)過(guò)價(jià)格聽(tīng)證會(huì)論證,充分考慮城鎮(zhèn)居民的經(jīng)濟(jì)承受能力,由物價(jià)部門向社會(huì)公布實(shí)施。為了使家庭困難的學(xué)生不至于因?yàn)樨毨Фz學(xué),保證職業(yè)教育和高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)的公平,要在財(cái)力允許的條件下擴(kuò)大助學(xué)貸款、獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金的資助范圍。針對(duì)絕大部分貧困學(xué)生家庭在農(nóng)村的實(shí)際情況,人民銀行可從資金上支持農(nóng)村信用社開(kāi)辦生源地國(guó)家助學(xué)貸款,避免就學(xué)地學(xué)生集中辦理貸款,商業(yè)銀行人手不足的問(wèn)題。而且相當(dāng)一部分助學(xué)貸款可用學(xué)生父母工資賬戶、家庭其他有效資產(chǎn)作擔(dān)保或抵押,便于控制貸款風(fēng)險(xiǎn)。另外,由政府出資設(shè)立國(guó)家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金和風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)基金,可增加銀行發(fā)放助學(xué)貸款的積極性,使更多優(yōu)秀的經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生能圓大學(xué)之夢(mèng),為改變他們的競(jìng)爭(zhēng)條件,向社會(huì)上層發(fā)展,促進(jìn)社會(huì)公平創(chuàng)造條件。

注釋:

①受教育者學(xué)到知識(shí)和技能,增加了獲得收入的能力,從這一角度看,教育服務(wù)具有明顯的私人產(chǎn)品屬性;個(gè)人受了教育以后,有助于提高全社會(huì)的勞動(dòng)生產(chǎn)率和生產(chǎn)力發(fā)展水平;有助于提高整個(gè)社會(huì)的文化水平和民族素質(zhì),從這一角度看,教育服務(wù)存在外部收益,具有公共產(chǎn)品屬性。

②我們認(rèn)為,弱勢(shì)群體主要包括:貧困的農(nóng)民;進(jìn)入城市的農(nóng)民工;城市中以下崗失業(yè)者為主體的低收入貧困階層。弱勢(shì)群體之“弱”主要體現(xiàn)在政治資本、社會(huì)資本、經(jīng)濟(jì)資本和文化資本占有上的貧乏。

③教育公平即是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,也是社會(huì)倫理問(wèn)題,涉及擇校制度,戶籍管理制度,招生考試制度等,本文主要是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)研究教育公平問(wèn)題。

④“三級(jí)教育”是指:初級(jí)義務(wù)教育,中級(jí)教育和高等教育。

⑤財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)包括:各級(jí)財(cái)政對(duì)教育的撥款、教育費(fèi)附加、企業(yè)辦中小學(xué)支出及校辦產(chǎn)業(yè)減免稅等項(xiàng)。

⑥預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)是指各級(jí)財(cái)政對(duì)教育的撥款和城市教育費(fèi)附加。

⑦“兩基”是指:基本掃盲和基本實(shí)現(xiàn)九年義務(wù)教育。

⑧農(nóng)村教育負(fù)債是20世紀(jì)90年代中期的“普九”達(dá)標(biāo)運(yùn)動(dòng)中出現(xiàn)的新問(wèn)題。為了在2000年之前達(dá)到教育部規(guī)定的各項(xiàng)驗(yàn)收指標(biāo),各地農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)組織和中小學(xué)于90年代中期被迫舉借債務(wù),以改造危房、建設(shè)新的校舍,或購(gòu)買必要設(shè)施。這些債務(wù)原是準(zhǔn)備在驗(yàn)收過(guò)關(guān)后通過(guò)向農(nóng)民集資償還的,但2000年起實(shí)施的農(nóng)村稅費(fèi)改革使教育集資難以為繼,就導(dǎo)致了靠農(nóng)民負(fù)擔(dān)維持鄉(xiāng)村學(xué)校運(yùn)營(yíng)的資金鏈出現(xiàn)斷裂,造成債務(wù)不能償還。

⑨王善邁,袁連生,劉澤云:《我國(guó)公共教育財(cái)政體制改革的進(jìn)展、問(wèn)題及對(duì)策》,《教育科學(xué)研究》,2003年第7期;王蓉:《義務(wù)教育投入之公平性研究》,《經(jīng)濟(jì)學(xué)》(季刊),2003年第2期;魏向赤:《合理安排財(cái)政支出 加大義務(wù)教育投入》,《人民教育》,2003第19期。

⑩數(shù)據(jù)源自《光明日?qǐng)?bào)》2007年4月4日,《加快發(fā)展職業(yè)教育的形勢(shì)與對(duì)策》。

{11}數(shù)據(jù)源自:2006年《全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

{12}數(shù)據(jù)源自:中國(guó)稅務(wù)網(wǎng),《激活個(gè)人所得稅收入調(diào)節(jié)功能》,2009年5月19日。

{13}我國(guó)《教育法》規(guī)定的“三個(gè)增長(zhǎng)”是指:預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)速度要高于財(cái)政收入增長(zhǎng)速度,各級(jí)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)和各級(jí)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)要保證逐年增長(zhǎng)。

{14}從教育內(nèi)部來(lái)說(shuō),高等學(xué)校之間,教育、教學(xué)硬、軟件實(shí)力差距很大;從教育外部來(lái)說(shuō),不同學(xué)校的學(xué)生,同一學(xué)校不同學(xué)生的智力、努力程度,家庭情況均不相同,所以我們認(rèn)為,高等教育結(jié)果的平等是相對(duì)的。

參考文獻(xiàn):

[1]周洪宇.教育公平是和諧社會(huì)的基石[M].合肥:安徽教育出版社,2007.

[2]吳康寧.教育社會(huì)學(xué)[M].北京:人民教育出版社,1998.

[3]黃斌.教育財(cái)政充足的探討及其在中國(guó)的適用性[J].北京大學(xué)教育評(píng)論,2008,(1).

[4]胡瑞文.影響我國(guó)教育公平與質(zhì)量提升的教育經(jīng)費(fèi)缺口分析[J].教育發(fā)展研究,2007,(21).

[5]梁成艾.大力發(fā)展職業(yè)教育建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村[J].當(dāng)代教育論壇,2007,(6).

[6]呂煒.論我國(guó)高等教育財(cái)政撥款制度的完善[J].財(cái)政研究,2008,(11).

[7]王蓉.加大教育財(cái)政投入需完善相關(guān)體制與機(jī)制[J].人民教育,2008,(9).

責(zé)任編輯:孫 飛

責(zé)任校對(duì):學(xué) 詩(shī)