關(guān)于中國(guó)臺(tái)灣可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系的思考

李健斌　陳　鑫

摘要:目前國(guó)際上多個(gè)國(guó)家與地區(qū)建立了可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系,中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在2003年已形成了較為完整的“永續(xù)臺(tái)灣評(píng)量系統(tǒng)”?？沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略作為中國(guó)大陸的基本國(guó)策,相關(guān)指標(biāo)體系的研究近年來(lái)取得不少進(jìn)展,但仍然缺乏明確的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)且未形成全國(guó)統(tǒng)一的可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系。因此,應(yīng)盡快建立專門的可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu),注重可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系的實(shí)際操作性,并與國(guó)際可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系接軌。

關(guān)鍵詞:可持續(xù)發(fā)展;指標(biāo)體系;中國(guó)臺(tái)灣

中圖分類號(hào):F061.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1003-3890(2009)09-0029-04

可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系在國(guó)際社會(huì)落實(shí)可持續(xù)發(fā)展策略目標(biāo)上具有重要意義。1992年聯(lián)合國(guó)里約熱內(nèi)盧“地球峰會(huì)”上首次確立了可持續(xù)發(fā)展的概念,并發(fā)布了《21世紀(jì)議程》和《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》等重要文件,其中《21世紀(jì)議程》第40章明確要求各國(guó)構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展指標(biāo),以便各級(jí)決策,并促進(jìn)環(huán)境發(fā)展體系整體化。

目前世界上許多國(guó)家及地區(qū)已經(jīng)制定出一系列的指標(biāo)體系。如聯(lián)合國(guó)可持續(xù)性發(fā)展指標(biāo)體系,世界經(jīng)濟(jì)論壇(World Economic Forum,WEF)與美國(guó)哥倫比亞大學(xué)、耶魯大學(xué)制定的環(huán)境可持續(xù)性指數(shù)(ESI)、環(huán)境績(jī)效指數(shù)(EPI),英國(guó)生態(tài)與水文研究中心(Centre for Ecology and Hydrology,CEH)制定的水貧乏指數(shù)(WPI)等,均是近年來(lái)世界上具有國(guó)際比較功能且擁有較大影響力的環(huán)境可持續(xù)性指標(biāo)體系[1]。美國(guó)、英國(guó)、荷蘭、北歐、加拿大等國(guó)家或地區(qū)都制定了國(guó)家或地區(qū)層次的可持續(xù)發(fā)展指標(biāo),中國(guó)臺(tái)灣也在2003年正式發(fā)布了臺(tái)灣可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系——“永續(xù)臺(tái)灣評(píng)量系統(tǒng)”。相比之下,中國(guó)大陸可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系研究雖然不斷推進(jìn),但至今仍未形成一套具有代表性、全國(guó)性、統(tǒng)一可行的指標(biāo)體系,仍需更多的借鑒和完善。

一、中國(guó)臺(tái)灣可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系

(一)指標(biāo)體系的發(fā)展歷程

因應(yīng)中國(guó)臺(tái)灣可持續(xù)發(fā)展的需求,臺(tái)灣“行政院科學(xué)發(fā)展委員會(huì)”召集相關(guān)領(lǐng)域的官員和專家學(xué)者,在1994年6月成立“行政院全球變遷政策指導(dǎo)小組”,并設(shè)立8個(gè)工作分組,研究全球環(huán)境問(wèn)題及可持續(xù)發(fā)展等方面的問(wèn)題。1997年8月“行政院全球變遷政策指導(dǎo)小組”提升擴(kuò)大為“行政院‘國(guó)家可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)”,并在1999年開始實(shí)施“永續(xù)臺(tái)灣的愿景與策略研究計(jì)劃”,將“永續(xù)臺(tái)灣評(píng)量系統(tǒng)”計(jì)劃納入了“永續(xù)臺(tái)灣的愿景與策略”中。“永續(xù)臺(tái)灣評(píng)量系統(tǒng)”研究小組廣泛參考國(guó)際指標(biāo),并充分考慮臺(tái)灣地區(qū)的特點(diǎn)以及邀請(qǐng)各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者提供建議,最后選擇具有可持續(xù)發(fā)展意義與代表性的指標(biāo)112項(xiàng)。臺(tái)灣“經(jīng)建會(huì)”在考慮資料取得的可行性與穩(wěn)定性、政策參考意義、國(guó)際接軌等方面后,選出涵括生態(tài)資源、環(huán)境污染、社會(huì)壓力、經(jīng)濟(jì)壓力、制度響應(yīng)、都市可持續(xù)發(fā)展等6個(gè)領(lǐng)域42項(xiàng)指標(biāo),建構(gòu)出臺(tái)灣可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系即“永續(xù)臺(tái)灣評(píng)量系統(tǒng)”[6]。2003年臺(tái)灣“行政院”正式公布了中國(guó)臺(tái)灣可持續(xù)發(fā)展發(fā)展指標(biāo)。

臺(tái)灣地區(qū)可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)以壓力(pressure)、現(xiàn)況(state)與回應(yīng)(response)的P-S-R架構(gòu)作為指標(biāo)設(shè)計(jì)的系統(tǒng)架構(gòu)。其中環(huán)境生態(tài)資源方面的“現(xiàn)狀”呈現(xiàn)出環(huán)境惡化或改善的程度;經(jīng)濟(jì)與社會(huì)面的“壓力”顯示壓力形成的機(jī)制,呈現(xiàn)對(duì)于環(huán)境與生態(tài)施壓的社會(huì)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng);而政策與制度方面的“回應(yīng)”,則是通過(guò)制度響應(yīng)環(huán)境生態(tài)現(xiàn)況與社經(jīng)壓度的情形,追求可持續(xù)發(fā)展。三個(gè)層次轉(zhuǎn)換成指標(biāo)的評(píng)估結(jié)果,可作為未來(lái)決策的預(yù)警?？沙掷m(xù)發(fā)展指標(biāo)體系與決策的關(guān)系如圖1所示[2]。

(二)指標(biāo)設(shè)計(jì)

1. 指標(biāo)架構(gòu)。中國(guó)臺(tái)灣可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系是根據(jù)壓力(pressure)、現(xiàn)況(state)與回應(yīng)(response)的P-S-R架構(gòu)設(shè)計(jì)。此外,鑒于中國(guó)臺(tái)灣本島有近80%的人口居住于都市地區(qū),都市地區(qū)的發(fā)展與中國(guó)臺(tái)灣的環(huán)境質(zhì)量息息相關(guān),因此該指標(biāo)體系進(jìn)一步區(qū)分:海島臺(tái)灣(Island Taiwan)與都市臺(tái)灣(Urban Taiwan)兩套系統(tǒng)。這兩個(gè)系統(tǒng)共包含:環(huán)境污染、生態(tài)資源、社會(huì)壓力、經(jīng)濟(jì)壓力、制度響應(yīng)以及都市可持續(xù)發(fā)展6個(gè)領(lǐng)域。海島臺(tái)灣(Island Taiwan)下以壓力—狀態(tài)—響應(yīng)(PSR)為架構(gòu),下設(shè)34個(gè)指標(biāo);都市臺(tái)灣(Urban Taiwan)則是采驅(qū)動(dòng)力—狀態(tài)—響應(yīng)(DSR)為架構(gòu),下設(shè)8個(gè)指標(biāo),如圖2所示。

2. 指標(biāo)選取。(1)“環(huán)境污染”方面的指標(biāo)包括了大氣、水體、陸地三個(gè)緯度。其中大氣緯度的指標(biāo)包括了二氧化碳排放量和PSI平均值,用來(lái)評(píng)估中國(guó)臺(tái)灣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展和空氣污染物控制情況;水體指標(biāo)下設(shè)置了河川污染比率以及水庫(kù)水質(zhì)關(guān)系,涵蓋了自然和居民用水兩個(gè)角度的評(píng)價(jià);陸地指標(biāo)采用了廢棄物資源回收率和低放射性固化廢棄物成長(zhǎng)率兩類進(jìn)行判斷,主要考察廢棄物管理的情況。(2)“生態(tài)資源”方面的指標(biāo)選取,主要考慮了可再生資源的狀況,依據(jù)PSR的理論架構(gòu),注意了指標(biāo)資料可獲取性和資料的質(zhì)量,并期望能和全球可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系接軌。(3)“社會(huì)壓力”方面主要以壓力和生態(tài)三角模型為依據(jù)構(gòu)建發(fā)展指標(biāo)架構(gòu),從人、空間、活動(dòng)與時(shí)間四個(gè)范疇中,挑選出合適的核心指標(biāo),表現(xiàn)社會(huì)壓力對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響,最終確定5個(gè)核心指標(biāo),包括平均每人每日垃圾量、檳榔種植面積、公害陳情案件受理統(tǒng)計(jì)、癌癥死亡分率與失業(yè)率;并增加“傳染病感染率”一項(xiàng),使醫(yī)療方面的指標(biāo)更完備。(4)“經(jīng)濟(jì)壓力”方面的指標(biāo),由于需要反映出經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)環(huán)境資源的影響,所提出的指標(biāo)均屬于經(jīng)濟(jì)壓力方面,共分為消費(fèi)形態(tài)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源使用三大范疇,不僅反映出經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)環(huán)境資源的使用和破壞,同時(shí)為制度回應(yīng)提供參考依據(jù)。(5)在設(shè)計(jì)“制度響應(yīng)”的指標(biāo)時(shí),主要是關(guān)心如何建立一個(gè)機(jī)制,從政府制度的層面來(lái)改善生態(tài)及環(huán)境的狀況,降低社會(huì)及經(jīng)濟(jì)對(duì)環(huán)境造成的壓力,使其能夠在資源分配、環(huán)境社會(huì)沖突時(shí)進(jìn)行協(xié)調(diào)。由于部分指標(biāo)信息的局限性等問(wèn)題,最終選取了經(jīng)費(fèi)分配(環(huán)保生態(tài)預(yù)算支出、鼓勵(lì)性財(cái)稅措施)、組織與決策(環(huán)境影響評(píng)估、國(guó)際公約在中國(guó)臺(tái)灣落實(shí)情況)、環(huán)境管理政策(污水處理率、禁用化學(xué)品)、信息參與(環(huán)保標(biāo)志、民間團(tuán)體)四個(gè)角度,共8項(xiàng)核心指標(biāo)。(6)“都市發(fā)展”方面的指標(biāo)選擇,主要是希望都市發(fā)展的生產(chǎn)、生活、生態(tài)與生命四個(gè)范疇都能夠選擇適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)來(lái)代表其發(fā)展的可持續(xù)性,同時(shí)能涵蓋驅(qū)動(dòng)力(D)、現(xiàn)狀(S)與回應(yīng)(R)三種類型的指標(biāo)。該領(lǐng)域指標(biāo)包括都市平均每人所得、市區(qū)小客車持有率、大眾運(yùn)輸乘客人次、都市化面積擴(kuò)張率、市區(qū)每年空氣嚴(yán)重污染比率、人均享有公園綠地面積、市區(qū)主要河段中度以上污染長(zhǎng)度比等7項(xiàng)指標(biāo)。

3. 指標(biāo)獲取與政府部門分工。中國(guó)臺(tái)灣可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系中的指標(biāo)選取充分考慮了數(shù)據(jù)獲取的可行性、合理性,數(shù)據(jù)均有專門的政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)收集提供,分工明確,所計(jì)算的指標(biāo)類型可以是反映現(xiàn)實(shí)水平的,如人均水泥生產(chǎn)量(噸/人),或者是指數(shù)類,如低放射性固化廢棄物成長(zhǎng)率(%),再或者是結(jié)構(gòu)比,如耕地總面積比(%)等。

(三)指標(biāo)計(jì)算

可持續(xù)指標(biāo)在計(jì)算時(shí),首先考慮環(huán)境污染、生態(tài)資源、社會(huì)壓力、經(jīng)濟(jì)壓力、制度回應(yīng)與都市可持續(xù)發(fā)展六大領(lǐng)域中各個(gè)單一指標(biāo),根據(jù)指標(biāo)代表現(xiàn)實(shí)水準(zhǔn)、指數(shù),或是代表結(jié)構(gòu)比,采用不同的計(jì)算公式,乘以權(quán)數(shù),得到各領(lǐng)域的綜合指數(shù)。最后,將所有領(lǐng)域的綜合指數(shù)乘以相應(yīng)的權(quán)重并加和得到綜合可持續(xù)指標(biāo)值總和。

該指標(biāo)體系以1988年為基準(zhǔn)年,計(jì)算后綜合指標(biāo)值在100附近上下變動(dòng)。具體的計(jì)算步驟及公式見(jiàn)表1。

二、中國(guó)大陸可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系的發(fā)展現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題

中國(guó)大陸對(duì)于可持續(xù)發(fā)展十分重視,在聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)之后,中國(guó)率先制定了《中國(guó)21世紀(jì)議程》,將可持續(xù)發(fā)展確定為中國(guó)走向21世紀(jì)的兩大國(guó)家戰(zhàn)略之一,并納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃中。從20世紀(jì)八九十年代以來(lái),中國(guó)大陸一些政府部門以及相關(guān)專家學(xué)者在該領(lǐng)域取得了一系列重要的成果,探索構(gòu)建了一些國(guó)家級(jí)指標(biāo)體系、省級(jí)指標(biāo)體系、地方和部門的指標(biāo)體系,取得了一些流域、山區(qū)等特殊空間的研究成果。

國(guó)家計(jì)委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所按照社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源和環(huán)境4個(gè)領(lǐng)域分別列出了重點(diǎn)指標(biāo)共計(jì)59個(gè),并應(yīng)用ECCO方法模擬運(yùn)行,產(chǎn)生出非貨幣指標(biāo)12個(gè),從總體上構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)科學(xué)研究所和《中國(guó)21世紀(jì)議程》管理中心(1996)嘗試建立一套國(guó)家級(jí)的可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系,其總體結(jié)構(gòu)是將可持續(xù)發(fā)展的指標(biāo)體系分成經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源、環(huán)境和科教6個(gè)子系統(tǒng),在每個(gè)子系統(tǒng)內(nèi),分別根據(jù)不同的側(cè)重點(diǎn)建立一些描述性指標(biāo),共計(jì)83個(gè)[3]。國(guó)家環(huán)?？偩帧翱沙掷m(xù)發(fā)展指標(biāo)體系”課題組(1999)以三明市和煙臺(tái)市為例實(shí)地研究真實(shí)儲(chǔ)蓄率的計(jì)算方法[1],構(gòu)建了一個(gè)可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)框架。中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組(2002)按照系統(tǒng)學(xué)的理論和方法,獨(dú)立設(shè)計(jì)了一套“五級(jí)疊加、逐層收斂、規(guī)范權(quán)重、統(tǒng)一排序”的可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系,具體分為總體層、系統(tǒng)層、狀態(tài)層和要素層5個(gè)等級(jí),包含47個(gè)指數(shù),249項(xiàng)要素。另外,如張志強(qiáng)(1994)、張林泉(1997)、廖福林(2001)等學(xué)者也先后提出國(guó)家級(jí)的可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系。山東、江西、云南、廣東等省一級(jí)的可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系同樣有不少研究成果,還有關(guān)于城鎮(zhèn)層次方面的研究,如原國(guó)家環(huán)境保護(hù)局在20世紀(jì)80年代末制定了城市環(huán)境綜合整治定量考核指標(biāo)體系、在20世紀(jì)90年代末制定了環(huán)境保護(hù)模范城市考核指標(biāo)體系等[4]。

雖然中國(guó)大陸在可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系的構(gòu)建與研究方面取得了不少成果,但依然存在以下問(wèn)題:第一,缺乏明確的專門負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)籌推進(jìn)。美國(guó)、英國(guó)以及中國(guó)臺(tái)灣的可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系工作,均是由專門的工作小組負(fù)責(zé)推進(jìn)。第二,尚未形成全國(guó)統(tǒng)一的可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系。中國(guó)大陸現(xiàn)有的可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系種類較多,但都不太成熟,還未建立起一個(gè)適合不同地區(qū)、能夠被廣泛認(rèn)可的、有較強(qiáng)操作性的可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系[4]。第三,對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)性差?？沙掷m(xù)發(fā)展指標(biāo)的選取必須具有清晰的定義以及再現(xiàn)性、確定性和實(shí)用性等特征[5]。當(dāng)前中國(guó)大陸可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系存在不易操作、難以進(jìn)行綜合與試驗(yàn)、不利于不同城市區(qū)域之間比較等問(wèn)題,不少指標(biāo)的選擇或是難以計(jì)算,或是同現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)資料脫節(jié),從而使最終的分析結(jié)果難保準(zhǔn)確性和客觀性。第四,未能有效地與國(guó)際主流的評(píng)價(jià)體系接軌。由于現(xiàn)有的指標(biāo)體系種類較多,尚未形成全國(guó)統(tǒng)一的體系,加上在指標(biāo)選取時(shí)沒(méi)有充分考慮與國(guó)際接軌的問(wèn)題,個(gè)別指標(biāo)缺乏統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)支持,導(dǎo)致中國(guó)大陸目前的指標(biāo)體系國(guó)際接軌性較差,不利于國(guó)際性比較。

三、中國(guó)臺(tái)灣可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系對(duì)中國(guó)大陸的啟示

1. 建立專門的可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。中國(guó)臺(tái)灣可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系的研究發(fā)起和進(jìn)一步發(fā)展,起始于臺(tái)灣“行政院可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)”的正式建立,對(duì)中國(guó)臺(tái)灣的可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系的研究起了極大的指導(dǎo)和推動(dòng)作用。我們可借鑒臺(tái)灣地區(qū)的指標(biāo)體系發(fā)展經(jīng)驗(yàn),建立專門的工作小組,有效地指導(dǎo)中國(guó)大陸在可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系方面的研究開展,把握研究的方向,并協(xié)調(diào)地方和國(guó)家級(jí)研究之間的沖突和重疊,有利于相關(guān)工作有序開展。

2. 盡快建立統(tǒng)一的國(guó)家級(jí)可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系。中國(guó)臺(tái)灣自2003年公布指標(biāo)體系后,每年都利用該指標(biāo)體系對(duì)臺(tái)灣地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展情況進(jìn)行測(cè)評(píng),通過(guò)年度對(duì)比很好地反映了臺(tái)灣可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程,同時(shí)利于社會(huì)各界的監(jiān)督。中國(guó)大陸應(yīng)盡快建立公認(rèn)的國(guó)家級(jí)別可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系,并通過(guò)該指標(biāo)體系的測(cè)評(píng),有助于公眾及時(shí)了解中國(guó)大陸可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程,反映國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的工作成果,引導(dǎo)政策轉(zhuǎn)向更有利于科學(xué)發(fā)展的方向。

3. 注重可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系的實(shí)際操作性?？刹僮餍允墙⒖沙掷m(xù)發(fā)展指標(biāo)體系的目標(biāo)性要求。中國(guó)臺(tái)灣可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系中指標(biāo)選取時(shí)充分考慮了數(shù)據(jù)的可獲取性、可靠性與穩(wěn)定性,且指標(biāo)數(shù)據(jù)均有專門的部門負(fù)責(zé)收集提供,將指標(biāo)體系研究的理論和實(shí)際工作緊密結(jié)合,方便實(shí)際測(cè)算。因此大陸在追蹤國(guó)際理論前沿的同時(shí),應(yīng)該注意加強(qiáng)指標(biāo)可操作性的研究,力求所設(shè)立的指標(biāo)具有層次性、開放性和動(dòng)態(tài)性等特點(diǎn),充分考慮可操作性。

4. 與國(guó)際可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系接軌。臺(tái)灣地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系研究從1999年開始,至今已有10年,從無(wú)到有,從考慮不完善到注意同國(guó)際統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系的結(jié)合,其發(fā)展歷程給了中國(guó)大陸極大的借鑒意義。中國(guó)大陸可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系的研究需要同國(guó)際接軌,借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),同時(shí)注意在指標(biāo)選取及數(shù)據(jù)獲得上的國(guó)際接軌度,有利于當(dāng)前國(guó)際級(jí)指標(biāo)體系,如ESI、EPI等對(duì)中國(guó)公正評(píng)價(jià)。

注釋:

{1}世界銀行1995年在《監(jiān)測(cè)環(huán)境進(jìn)展》中提出了名為“真實(shí)儲(chǔ)蓄”(Genuine Saving)的一套估算方法,考慮了一國(guó)在自然資源損耗和環(huán)境污染損額后的真實(shí)儲(chǔ)蓄率。

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