堅(jiān)持依法治?！⊥晟菩ｉL負(fù)責(zé)制

朱澤建

[摘要]實(shí)行校長負(fù)責(zé)制是對我國中小學(xué)多種領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行了認(rèn)真分析總結(jié)和反復(fù)比較研究后所做出的一種理性選擇,它比較適合中小學(xué)管理的需要。但是,這一體制在執(zhí)行過程中,由于規(guī)定不甚完備,使得人們對校長負(fù)責(zé)制的理解出現(xiàn)差別,加之每個校長自身修養(yǎng)和素質(zhì)的不同,導(dǎo)致了學(xué)校管理中產(chǎn)生了一些問題。完善和加強(qiáng)校長負(fù)責(zé)制有多種途徑,但從現(xiàn)實(shí)來看,堅(jiān)持依法治校是完善和加強(qiáng)校長負(fù)責(zé)制,提高中小學(xué)的管理水平的有效途徑。

[關(guān)鍵詞]校長負(fù)責(zé)制;依法治校

一、中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制的確立及其內(nèi)涵

校長負(fù)責(zé)制是目前我國中小學(xué)實(shí)行的校內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制,它是在經(jīng)歷了多次變更和反復(fù)之后,才逐漸得以確立的,也是在對中小學(xué)多種領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行了認(rèn)真的分析、總結(jié)和反復(fù)的對比研究后所做出的一種理性選擇。中華人民共和國成立以來,隨著國內(nèi)政治形勢的變化,學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制大體經(jīng)歷了校務(wù)委員會制——校長責(zé)任制——黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制——校長負(fù)責(zé)制——革委會制——黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負(fù)責(zé)制——校長負(fù)責(zé)制這樣一個曲折的歷史過程。1985年,中共中央在《關(guān)于教育體制改革的決定》中提出:“學(xué)校逐步實(shí)行校長負(fù)責(zé)制”,并給定了校長負(fù)責(zé)制的大致框架。1993年國務(wù)院頒布實(shí)施的《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確規(guī)定:“中等及中等以下各類學(xué)校實(shí)行校長負(fù)責(zé)制。”1995年《中華人民共和國教育法》第30條規(guī)定:“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的舉辦者按照國家有關(guān)規(guī)定,確定其所舉辦的學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)的管理體制。學(xué)校的教學(xué)及其他行政管理,由校長負(fù)責(zé)?！?006年修訂后的《中華人民共和國義務(wù)教育法》第二十六條再次明確規(guī)定:“學(xué)校實(shí)行校長負(fù)責(zé)制?！憋@然,我國對中小學(xué)實(shí)行校長負(fù)責(zé)制的規(guī)定是非常明確的。但是,所有這些法規(guī)和文件都沒有對這一領(lǐng)導(dǎo)體制的內(nèi)涵做出規(guī)范化的概念界定,也沒有對校長的權(quán)力及責(zé)任范圍做出明確的說明。

在推行這一領(lǐng)導(dǎo)體制的過程中,各地方政府的有關(guān)條例、制度、教育部門的文件以及有關(guān)教科書都曾試圖對這一領(lǐng)導(dǎo)體制的基本含義作出規(guī)定和說明,雖然這些規(guī)定和說明的文字表述略有不同,但基本含義區(qū)別不大,概括說來,校長負(fù)責(zé)制基本含義是:校長是學(xué)校的法人代表,是學(xué)校行政的最高負(fù)責(zé)人,處于學(xué)校的中心地位,對外代表學(xué)校,對內(nèi)全面領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)教育、教學(xué)、科學(xué)研究、人事管理和行政管理工作。校長向他的任命機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)管理好學(xué)校的全面責(zé)任。具體說來,實(shí)行校長負(fù)責(zé)制的學(xué)校,校長對學(xué)校的各項(xiàng)工作擁有決策權(quán)、指揮權(quán)、人事權(quán)和財(cái)經(jīng)權(quán)。決策權(quán)是指,學(xué)校管理工作的重大問題由校長在校務(wù)會議審議或辦公會討論的基礎(chǔ)上最終拍板決定。指揮權(quán)是指,學(xué)校中的一切人、財(cái)、物、事等都要接受校長的統(tǒng)一指揮和調(diào)遣。人事權(quán)是指,校長擁有組閣領(lǐng)導(dǎo)班子權(quán),副校長由校長提名、經(jīng)組織人事部門或教育行政部門考察任命產(chǎn)生,學(xué)校中層干部由校長任命,報上級教育行政部門備案;校長有權(quán)組建、調(diào)整內(nèi)部組織機(jī)構(gòu),有權(quán)聘用干部、教師及其他工作人員,實(shí)施獎勵或處分。財(cái)經(jīng)權(quán)是指,上級的撥款和學(xué)校的各種收入,由校長遵循財(cái)經(jīng)制度統(tǒng)籌支配。所謂“校長直接向他的任命機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)管理好學(xué)校的全面責(zé)任”,是指學(xué)校管理的效益如何,教育質(zhì)量情況如何,師生員工在學(xué)校中的工作、學(xué)習(xí)、生活和健康狀況如何,校長要向上級黨委和教育行政部門承擔(dān)輿論的、行政的、經(jīng)濟(jì)的和法律的直接責(zé)任。

二、校長負(fù)責(zé)制的積極作用和容易出現(xiàn)的問題

中小學(xué)校實(shí)行校長負(fù)責(zé)制既然是對建國后多種體制進(jìn)行了認(rèn)真分析總結(jié)和反復(fù)對比研究后所做出的一種理性選擇,又是我國法律法規(guī)和有關(guān)文件的要求,因此它很快就在全國各地實(shí)行開來。實(shí)行多年的實(shí)踐表明,它是比較適合我國國情和中小學(xué)管理需要的校內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制,其作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是有利于協(xié)調(diào)校長與教育行政部門的關(guān)系,有利于擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán),有利于從學(xué)校實(shí)際出發(fā),確定辦學(xué)目標(biāo)和辦學(xué)方式,有利于教育教學(xué)改革和發(fā)展。

二是有利于理順校長與黨支部的關(guān)系,轉(zhuǎn)變學(xué)校在此之前的名為集體領(lǐng)導(dǎo),實(shí)際無人承擔(dān)責(zé)任,辦事效率低下的狀況。通過實(shí)行校長負(fù)責(zé)制,從法律上明確了校長作為學(xué)校法人代表和行政最高負(fù)責(zé)人的權(quán)力和責(zé)任,有利于形成政出一門、令行禁止、雷厲風(fēng)行的高效指揮中心,避免和減少了學(xué)校管理工作的低效和混亂。

三是有利于協(xié)調(diào)校長與教職工的關(guān)系,校長負(fù)責(zé)制賦予校長一定的決策和裁量權(quán),可以強(qiáng)化教育改革的推進(jìn)力度。

在確立校長負(fù)責(zé)制的同時,有關(guān)文件和法規(guī)也提出了黨支部的政治核心作用和監(jiān)督保證作用,以及教職工代表大會的民主監(jiān)督作用,從而在總體上使得校長負(fù)責(zé)制這一中小學(xué)內(nèi)部管理體制比較理想。

但是,這一制度在執(zhí)行過程中,由于規(guī)定不甚完備,使得人們對校長負(fù)責(zé)制的理解出現(xiàn)差別,加之每個校長的自身修養(yǎng)和素質(zhì)不同,導(dǎo)致了學(xué)校管理中一些問題的產(chǎn)生,這些問題主要表現(xiàn)在以下方面。

首先,有人認(rèn)為校長負(fù)責(zé)制就是校長作出任何決定都可以不經(jīng)過集體討論和民主程序,一切都由校長說了算。這種思想有可能導(dǎo)致個人專斷,會挫傷其他領(lǐng)導(dǎo)和教師的積極性。

其次,有的校長缺乏依法治校和規(guī)范辦學(xué)的理念,缺乏民主意識和服務(wù)意識,不重視學(xué)校的制度建設(shè),不愿受規(guī)章制度的約束,撇開黨支部和民主監(jiān)督,不尊重全體教師的“知情權(quán)”和“參與權(quán)”,不重視發(fā)揮教代會民主管理的作用,決策隨意,往往給學(xué)校的整體利益和教師的個人利益帶來不良影響。

再次,校長負(fù)責(zé)制在實(shí)行中缺少與之相配套的規(guī)章或制度。比如,對校長產(chǎn)生的方式,校長與黨支部、校務(wù)委員會和教代會的關(guān)系,校長履行職責(zé)的條件,校長的專業(yè)化等等問題,目前還沒有明確的法規(guī)和制度,因此導(dǎo)致理解多樣,在執(zhí)行中容易產(chǎn)生偏差。

可見,校長負(fù)責(zé)制雖然總體說來是適合我國國情和中小學(xué)管理的一種領(lǐng)導(dǎo)體制,但還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步完善。

三、堅(jiān)持依法治校是完善校長負(fù)責(zé)制的有效途徑

完善校長負(fù)責(zé)制有多種途徑,但從現(xiàn)實(shí)來看,堅(jiān)持依法治校是完善校長負(fù)責(zé)制的有效途徑。堅(jiān)持依法治校,就是要按照法制的原則和精神管理和規(guī)范學(xué)校事務(wù),開展教育教學(xué)活動,維護(hù)師生的合法權(quán)益,把學(xué)校各項(xiàng)工作納入法治軌道。依法治校是建立現(xiàn)代學(xué)校制度的必然選擇,是學(xué)校管理的高層次目標(biāo)和理想狀態(tài),校長負(fù)責(zé)制也只有在堅(jiān)持依法治校的前提下,才能得到進(jìn)一步的完善和加強(qiáng)。

從依法治校的角度來看,校長負(fù)責(zé)制應(yīng)該是一個完整的概念,其涵義應(yīng)當(dāng)包括校長的全面負(fù)責(zé)、黨組織的保證與監(jiān)督、教職工的民主管理等基本的內(nèi)容。因此,堅(jiān)持依法治校,完善校長負(fù)責(zé)制應(yīng)從以下幾個方面著手。

1、充分發(fā)揮黨組織的政治核心作用和保證監(jiān)督作用

中小學(xué)黨組織應(yīng)在學(xué)校中保證黨的方針、政策和國家的法律、法規(guī)貫徹執(zhí)行,積極支持校長依法行使職權(quán);應(yīng)參與學(xué)校重大問題的決策;應(yīng)負(fù)責(zé)本校干部的教育、培養(yǎng)、選拔、考核等工作;應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校思想政治工作和精神文明建設(shè),抓好黨組織的思想、組織和作風(fēng)建設(shè),充分發(fā)揮共產(chǎn)黨員的先鋒模范作用;應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)本校工會、共青團(tuán)等群眾組織,領(lǐng)導(dǎo)教職工代表大會開展工作。校長仍應(yīng)定期向?qū)W校黨組織通報工作,重大問題主動與黨支部協(xié)商。

2、完善教職工代表大會制度

堅(jiān)持依法治校就要切實(shí)保證教職工對學(xué)校重大事項(xiàng)的知情權(quán)和民主參與權(quán)。目前,教職工代表大會制度是教職工參與民主管理的重要形式,應(yīng)該發(fā)揮其民主管理學(xué)校的作用,維護(hù)教師的合法利益,同時支持校長依法行使職權(quán),從而完善和加強(qiáng)校長負(fù)責(zé)制。校長堅(jiān)持依法治校,就應(yīng)該支持教代會定期召開會議。校長應(yīng)定期向教代會報告工作,聽取意見,認(rèn)真研究和處理教代會的提案。校長還應(yīng)將學(xué)校的重大決定,特別是涉及教職工切身利益的大事交給教代會討論。在學(xué)校內(nèi)部管理制度中,民主管理應(yīng)該是校長負(fù)責(zé)制的重要組成部分。實(shí)際上,校長依靠廣大教職工辦學(xué),讓教職工參與學(xué)校的管理工作,主動接受廣大教職工的監(jiān)督,只會加強(qiáng)而并不會影響校長負(fù)責(zé)制的實(shí)行。

3、充分發(fā)揮校務(wù)委員會和校長辦公會在決策中的作用

校務(wù)委員會議由校長主持。會前個別醞釀,認(rèn)真準(zhǔn)備,會上充分討論,民主集中,是校長決策重大問題的一種形式。校長辦公會則是學(xué)校處理日常工作的一種決策形式,其成員為校級中層以上行政職能和技術(shù)職能部門負(fù)責(zé)人,根據(jù)需要可安排其他相關(guān)人員出席會議。校長辦公會可隨時召開,通常可固定時間,每周召開一次,在校長的主持下對學(xué)校的日常工作進(jìn)行研究和決策。其形式為民主討論,然后由校長決定,分工執(zhí)行。充分發(fā)揮校務(wù)委員會和校長辦公會在決策中的作用,可避免校長個人決策的片面性和局限性,有利于發(fā)揮集體的智慧,同時有利于調(diào)動全體領(lǐng)導(dǎo)成員的積極性,有利于完善和加強(qiáng)校長負(fù)責(zé)制。

4、依法制定學(xué)校章程,健全各項(xiàng)規(guī)章制度

學(xué)校章程和各項(xiàng)管理制度是實(shí)施依法治校的重要前提。依法治校,最重要的是建立健全規(guī)章制度,在管理學(xué)校的過程中靠制度說話。校長在行使權(quán)力時,應(yīng)嚴(yán)格遵守工作程序,根據(jù)章程、制度的規(guī)定辦事。當(dāng)然,校長負(fù)責(zé)制不應(yīng)該僅僅是一種制度的管理,而應(yīng)該是人性和制度的完美結(jié)合,人性的弱點(diǎn)需要制度去克服和改造,人性的優(yōu)點(diǎn)和潛能需要去喚醒和挖掘。學(xué)校管理一方面要以制度來說話,用法定的形式來完善校長負(fù)責(zé)制;另一方面在管理的過程中又要充分體現(xiàn)“以人為本”的思想,給教師充分的成長空間,用尊重和關(guān)愛去激發(fā)教師的潛能。

5、實(shí)行校務(wù)公開制度

“參與權(quán)”是以“知情權(quán)”為基礎(chǔ)的,落實(shí)“知情權(quán)”是為了更好地行使“參與權(quán)”。推行校務(wù)公開是實(shí)施教職工參與民主管理的有效方法,也是實(shí)施民主監(jiān)督的有效形式,其最大作用在于讓教職工知情,從而更好地參與和監(jiān)督,更好的支持校長的工作。因此,學(xué)校應(yīng)實(shí)行校務(wù)公開,凡是學(xué)校改革與發(fā)展的重大決策、財(cái)務(wù)收支情況以及涉及教職工權(quán)益的其他事項(xiàng),都應(yīng)及時向教職工公布;學(xué)校的招生規(guī)定、收費(fèi)項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng),應(yīng)及時向?qū)W生、家長和社會公開,接受師生及家長的監(jiān)督。校務(wù)透明度高,有利于提高校長的威信和工作力度,有利于完善和加強(qiáng)校長負(fù)責(zé)制。

6、校長要增強(qiáng)法律意識和民主意識,不斷提高自身素質(zhì)

實(shí)施校長負(fù)責(zé)制,增大了校長的權(quán)力,同時也增大了校長的責(zé)任和對校長素質(zhì)的要求。作為校長必須清醒地認(rèn)識到:“校長負(fù)責(zé)制”這個名稱的關(guān)鍵在“負(fù)責(zé)”二字。賦予校長一定的權(quán)力是為校長能更好地履行職責(zé)和承擔(dān)責(zé)任服務(wù)的,而不是像有人所理解的那樣“校長想怎么辦就怎么辦”。只有堅(jiān)持民主與法治,才能建設(shè)和諧校園。因此,校長要增強(qiáng)法律意識和民主意識,嚴(yán)格自律,敢做慎為,做到及時決策而不武斷,負(fù)責(zé)而不專斷,更多地運(yùn)用非權(quán)力的影響力,摒棄那種“一言九鼎”、“唯我獨(dú)尊”的工作方式,廣開言路,發(fā)揚(yáng)民主,發(fā)揮集體的智慧,以減少失誤,提高辦學(xué)效益,并使依法治校成為校長的自覺行為。

總之,堅(jiān)持依法治校就是要使學(xué)校的各項(xiàng)工作納入法治軌道,它并不會削弱校長負(fù)責(zé)制,而是可以避免其可能產(chǎn)生的問題和弊端,從多方面完善和加強(qiáng)校長負(fù)責(zé)制,使校長的權(quán)力更具科學(xué)性和權(quán)威性,從而進(jìn)一步優(yōu)化學(xué)校的管理機(jī)制,有效地提高中小學(xué)的管理水平,促進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展。

(作者:石家莊市第八十五中學(xué)校長)

責(zé)任編輯:樊平軍