瀏陽(yáng)市國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及政策建議

王坤球

摘要:文章以在長(zhǎng)沙地區(qū)率先進(jìn)行支付改革的湖南省瀏陽(yáng)市(縣級(jí)市)為例,對(duì)瀏陽(yáng)市支付改革的現(xiàn)狀進(jìn)行了全面介紹,對(duì)改革中存在的問(wèn)題進(jìn)行了深入的剖析,在此基礎(chǔ)上提出了完善改革的政策建議。瀏陽(yáng)市采取的模式、遇到的問(wèn)題以及完善改革的辦法,對(duì)于縣一級(jí)推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付改革有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞:國(guó)庫(kù)集中支付制度;賬戶體系;支付改革

中圖分類號(hào):F810文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1674-1145(2009)24-0178-02

一、瀏陽(yáng)市國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的現(xiàn)狀

(一)瀏陽(yáng)市國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的模式

瀏陽(yáng)市的國(guó)庫(kù)集中支付改革,主要是著力構(gòu)建國(guó)庫(kù)單一賬戶體系,規(guī)范支出撥付程序,形成國(guó)庫(kù)集中支付運(yùn)行機(jī)制。瀏陽(yáng)市國(guó)庫(kù)集中支付的基本框架是:“一個(gè)建立、二個(gè)原則、三個(gè)不變、四個(gè)統(tǒng)一?！?/p>

“一個(gè)建立”:就是取消各預(yù)算單位所有的銀行賬戶,由財(cái)政部門建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系,將所有財(cái)政性資金和單位其他資金全部納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理?！皟蓚€(gè)原則”:一是整體設(shè)計(jì)、分步實(shí)施的原則。按照改革的目標(biāo)整設(shè)計(jì)改革方案,先入軌、后規(guī)范;先規(guī)范支出改革,后規(guī)范收入改革。二是方便用款、提高效率的原則。改變財(cái)政資金撥付方式,減少申請(qǐng)和撥付環(huán)節(jié),方便預(yù)算單位及時(shí)用款?！叭齻€(gè)不變”:實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度后,不改變預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行主體,不改變預(yù)算單位的資金使用權(quán),不改變預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理權(quán)和會(huì)計(jì)核算權(quán)。“四個(gè)統(tǒng)一”:就是通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付制改革達(dá)到四個(gè)統(tǒng)一,即統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、統(tǒng)一支付流程、統(tǒng)一資金調(diào)度、統(tǒng)一信息反饋。

(二)瀏陽(yáng)市國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的主要成效

1.增強(qiáng)了財(cái)政宏觀調(diào)控能力。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后,使原來(lái)大量沉淀在預(yù)算單位的財(cái)政資金,全部聚集在國(guó)庫(kù),這樣既保證了財(cái)政資金的安全,又有利于對(duì)國(guó)庫(kù)資金的統(tǒng)籌安排、合理調(diào)度,增強(qiáng)了財(cái)政的調(diào)控能力。瀏陽(yáng)市日均直接支付和授權(quán)支付余額保持在6800萬(wàn)元左右,有效緩解了資金壓力。

2.提高了財(cái)政資金使用效率。國(guó)庫(kù)集中支付改革后,資金支付直達(dá)供應(yīng)商或最終用款單位,減少了層層轉(zhuǎn)撥的中間環(huán)節(jié),大大方便了單位用款。如2007年春節(jié)前瀏陽(yáng)市撥付鄉(xiāng)村公路建設(shè)補(bǔ)助資金5200多萬(wàn)元,都是由交通部門編制計(jì)劃,國(guó)庫(kù)直接撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn),當(dāng)天就到達(dá)了用款單位。

3.加強(qiáng)了項(xiàng)目資金管理。以前各預(yù)算單位以各種名義打報(bào)告要求增加項(xiàng)目經(jīng)費(fèi),但追加的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)主要用于了單位的日常開(kāi)支、人員福利待遇等。改革后,項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)一般要求直接支付到項(xiàng)目,預(yù)算單位不能調(diào)作機(jī)動(dòng)開(kāi)支,從而保證了項(xiàng)目資金的?？顚Ｓ?防止了單位套取財(cái)政資金現(xiàn)象的發(fā)生。

4.實(shí)現(xiàn)了源頭反腐。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后,所有資金的支付必須先有預(yù)算指標(biāo),才能編制用款計(jì)劃和支付申請(qǐng)。對(duì)于無(wú)預(yù)算、超預(yù)算的項(xiàng)目開(kāi)支,管理系統(tǒng)自動(dòng)拒絕支付。這樣,實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)式、全過(guò)程的系統(tǒng)跟蹤監(jiān)控,由原來(lái)的事后監(jiān)督變?yōu)榱爽F(xiàn)在的事前、事中、事后全程監(jiān)督,有效地保證了財(cái)政資金使用的真實(shí)性、合法性,維護(hù)了預(yù)算的嚴(yán)肅性,為從源頭上防止腐敗提供了制度保障。

二、瀏陽(yáng)市國(guó)庫(kù)集中支付改革中存在的問(wèn)題

(一)預(yù)算執(zhí)行難度較大

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付,必須以部門預(yù)算為基礎(chǔ),以用款計(jì)劃為控制手段,并嚴(yán)格按照預(yù)算指標(biāo)和每月用款計(jì)劃執(zhí)行支付。在過(guò)去的部門預(yù)算安排中,基本支出一塊的資金安排不足,造成單位基本支出擠占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的情況較為嚴(yán)重,改變資金用途的情況很多,一方面單位為保機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)要占用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi),而另一方面改變資金用途又不合法,使支付處于兩難境地。

(二)配套制度有待進(jìn)一步完善

在瀏陽(yáng)市國(guó)庫(kù)集中支付改革過(guò)程中,由于相關(guān)會(huì)計(jì)法規(guī)和制度還不配套,在解決會(huì)計(jì)核算、支付流程等問(wèn)題時(shí)遇到了法規(guī)和制度的空白,解決問(wèn)題時(shí)缺乏相應(yīng)的法規(guī)和制度依據(jù)。這些問(wèn)題的解決都迫切需要從財(cái)政相關(guān)法規(guī)和制度根源上進(jìn)行徹底解決。特別是在財(cái)政專戶管理方面,與目前實(shí)施的支付改革產(chǎn)生了矛盾。20世紀(jì)90年代以來(lái),為了加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理,確保專款專用,在各級(jí)各部門的要求下,各級(jí)財(cái)政部門設(shè)立了社保資金、扶貧資金、科技三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、基建資金等相當(dāng)數(shù)量的專戶。

(三)項(xiàng)目資金管理有待進(jìn)一步加強(qiáng)

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付改革后,從制度上對(duì)資金的使用實(shí)行事前、事中、事后全程監(jiān)督,但項(xiàng)目資金的使用仍然存在一些問(wèn)題。主要有:項(xiàng)目資金有需要通過(guò)政府采購(gòu)的沒(méi)有納入政府采購(gòu)預(yù)算;將項(xiàng)目資金轉(zhuǎn)付到非項(xiàng)目實(shí)施單位;將項(xiàng)目資金用于基本支出,彌補(bǔ)單位公用經(jīng)費(fèi)的不足;將項(xiàng)目資金轉(zhuǎn)撥給二級(jí)機(jī)構(gòu),變相用于彌補(bǔ)單位人員經(jīng)費(fèi)和公用支出。

(四)支付改革效率仍需進(jìn)一步提高

在改革初期,為提高資金安全系數(shù),確保改革成功,對(duì)各審批流程作了比較嚴(yán)格的規(guī)定。但隨著改革的深入,各預(yù)算單位對(duì)手續(xù)煩瑣、用款不方便的問(wèn)題反映較多,矛盾也較為突出。

(五)財(cái)力不足成為國(guó)庫(kù)集中支付改革瓶頸

推行國(guó)庫(kù)集中支付制度的首要目的就是最大限度地減少財(cái)政資金的庫(kù)外沉淀和閑置浪費(fèi),同時(shí),要確保預(yù)算資金及時(shí)足額支付。然而,由于近年來(lái)瀏陽(yáng)市加大基礎(chǔ)設(shè)施投入力度,財(cái)政墊付資金包袱重,加之可用財(cái)力增長(zhǎng)慢,預(yù)算收入進(jìn)度滯后,造成資金調(diào)度緊張,導(dǎo)致項(xiàng)目資金支付不能及時(shí)到位,單位為實(shí)施項(xiàng)目不得不從其他渠道拆借資金,待支出計(jì)劃下達(dá)時(shí)已無(wú)法實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中支付。

三、瀏陽(yáng)市國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的政策建議

(一)完善國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的配套制度

國(guó)庫(kù)集中支付改革政策性強(qiáng),涉及面廣,情況復(fù)雜,要確保改革的順利進(jìn)行并進(jìn)一步深化,必須有關(guān)相關(guān)制度作保障。因此,有關(guān)部門應(yīng)盡快修訂《預(yù)算法》、《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》、《行政單位會(huì)計(jì)制度》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》及相關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)則、規(guī)章,并針對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革,制定相應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)章等。在此基礎(chǔ)上,瀏陽(yáng)市可結(jié)合國(guó)庫(kù)集中支付改革實(shí)際工作中出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題,進(jìn)一步修訂完善具體制度,使國(guó)庫(kù)集中支付工作不斷法制化、制度化、規(guī)范化,以保障國(guó)庫(kù)集中支付改革順利運(yùn)行并不斷深化。

(二)加強(qiáng)銀行賬戶管理

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付改革,建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系后,國(guó)庫(kù)集中支付資金先從零余額賬戶劃出,再通過(guò)零余額賬戶與國(guó)庫(kù)存款戶進(jìn)行清算。零余額賬戶作為國(guó)庫(kù)集中支付資金的中轉(zhuǎn)站,對(duì)其加強(qiáng)管理,理順體系是一項(xiàng)十分必要的工作。要加強(qiáng)財(cái)政零余額賬戶的管理。要理順財(cái)政零余額賬戶的開(kāi)戶銀行,控制財(cái)政零余額賬戶數(shù)量,為發(fā)揮人民銀行在資金安全和清算方面的優(yōu)勢(shì),建議優(yōu)先在當(dāng)?shù)厝嗣胥y行開(kāi)設(shè)財(cái)政零余額賬戶。財(cái)政部門要加強(qiáng)財(cái)政零余額賬戶印鑒和相關(guān)清算憑據(jù)的管理,代理銀行要制訂實(shí)施規(guī)范的清算程序,在確保清算順暢的同時(shí)要把好資金清算關(guān),確保財(cái)政資金安全。同時(shí),要規(guī)范實(shí)有資金賬戶管理。財(cái)政部門和各預(yù)算單位根據(jù)開(kāi)展業(yè)務(wù)工作的需要開(kāi)設(shè)的特設(shè)專戶和其他賬戶,是零余額賬戶之外的實(shí)有資金賬戶,應(yīng)予以規(guī)范,加強(qiáng)管理。要嚴(yán)格開(kāi)戶條件和范圍,嚴(yán)格賬戶審批。

(三)深化部門預(yù)算改革

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付,必須以明晰的部門預(yù)算為基礎(chǔ),只有預(yù)算內(nèi)容完整、項(xiàng)目明確、定額科學(xué)、程序規(guī)范,才能順利實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付,這對(duì)部門預(yù)算的編制提出了很高的要求。因此,要細(xì)化預(yù)算編制,實(shí)事求是、科學(xué)合理地編制部門預(yù)算。建議真正做到“開(kāi)前門、堵后門”,根據(jù)財(cái)力和各單位實(shí)際足額安排人員經(jīng)費(fèi),合理安排公用經(jīng)費(fèi),打足基本支出;對(duì)一些實(shí)際用于彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足的項(xiàng)目,建議從部門預(yù)算編制源頭上進(jìn)行調(diào)整,將項(xiàng)目支出調(diào)到基本支出,盡量避免在部門預(yù)算中用項(xiàng)目資金安排基本支出。建立全市項(xiàng)目庫(kù),按輕、重、緩、急排序,資金安排從有到無(wú),能安排多少項(xiàng)目就安排多少項(xiàng)目。根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)和實(shí)施的具體進(jìn)度和內(nèi)容安排預(yù)算指標(biāo),逐步實(shí)行項(xiàng)目預(yù)算精細(xì)化。同時(shí),預(yù)算一經(jīng)批復(fù),即具有法定效力,必須不折不扣執(zhí)行。國(guó)庫(kù)集中支付部門要嚴(yán)格按批復(fù)下達(dá)的部門預(yù)算執(zhí)行。

(四)提高支付改革效率

簡(jiǎn)化支付流程,取消基本支出用款計(jì)劃業(yè)務(wù)科室審批環(huán)節(jié),預(yù)算單位申報(bào)后,由國(guó)庫(kù)科直接審核。簡(jiǎn)化項(xiàng)目支出用款計(jì)劃審批環(huán)節(jié)。項(xiàng)目支出用款計(jì)劃在業(yè)務(wù)科室內(nèi)部只要科長(zhǎng)審批,不要再由科室經(jīng)辦人和科長(zhǎng)兩人審批。取消支付申請(qǐng)領(lǐng)導(dǎo)網(wǎng)上審批環(huán)節(jié)。改變電子用款計(jì)劃與紙制計(jì)劃并行的做法,可在確保資金安全的前提下,取消紙制計(jì)劃,以電子計(jì)劃為準(zhǔn)。購(gòu)置掃描設(shè)備,面審和網(wǎng)審相結(jié)合,逐步解決部分單位辦理集中支付業(yè)務(wù)路程遠(yuǎn)的問(wèn)題。規(guī)范其他資金審批。各預(yù)算單位使用上級(jí)補(bǔ)助資金和已進(jìn)入部門預(yù)算的非稅收入按時(shí)間進(jìn)度使用時(shí),只需非稅收入管理局將資金繳入國(guó)庫(kù)部門,通知預(yù)算部門下達(dá)指標(biāo)后,預(yù)算單位即可使用,不必再辦理其他審批手續(xù);使用其他非稅收入和超進(jìn)度使用已進(jìn)入部門預(yù)算的非稅收入時(shí),需要辦理其他資金審批,由非稅收入管理局、業(yè)務(wù)科室、預(yù)算科和局領(lǐng)導(dǎo)審批,國(guó)庫(kù)科不再審批。規(guī)范特殊業(yè)務(wù)授權(quán)支付審批。轉(zhuǎn)變財(cái)政職能,轉(zhuǎn)變理財(cái)觀念,寓財(cái)政管理于服務(wù)中。實(shí)行科室歸口、定期辦結(jié)制度,每個(gè)審批崗位從受理到辦結(jié)原則上不超過(guò)兩天。加快非稅資金周轉(zhuǎn),由目前的按月解繳改為按旬解繳。財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)代理銀行的監(jiān)督,建立代理銀行考評(píng)機(jī)制,督促其加強(qiáng)國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn),規(guī)范處理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù),提高服務(wù)質(zhì)量和國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)辦理效率。

(五)加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度

國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)是一項(xiàng)全新的工作,對(duì)參與其中的每一位業(yè)務(wù)人員素質(zhì)要求都很高。特別是很多地方是在會(huì)計(jì)集中核算的基礎(chǔ)上實(shí)行支付改革的,單位財(cái)務(wù)管理和核算能力受到了相當(dāng)程度的削弱。因此,要全方位加強(qiáng)相關(guān)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn),培訓(xùn)內(nèi)容要涵蓋財(cái)經(jīng)法規(guī)、財(cái)政政策、會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)、電算會(huì)計(jì)、新的收支分類改革、國(guó)庫(kù)集中支付操作系統(tǒng)等各個(gè)方面。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部,特別是主管財(cái)經(jīng)的領(lǐng)導(dǎo)要熟悉相關(guān)政策和要求,要熟悉國(guó)庫(kù)集中支付的資金流程和審批業(yè)務(wù)。財(cái)政干部要帶頭學(xué)習(xí),嚴(yán)謹(jǐn)操作,歸口管理,優(yōu)質(zhì)服務(wù),成為業(yè)務(wù)能手,當(dāng)好改革的主力軍。各單位要按《會(huì)計(jì)法》規(guī)定,配備專職會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu),配強(qiáng)專職財(cái)會(huì)人員。財(cái)會(huì)人員要從單純的財(cái)務(wù)聯(lián)絡(luò)工作中走出來(lái),加強(qiáng)學(xué)習(xí),提升素質(zhì),力爭(zhēng)成為行家里手,切實(shí)為單位當(dāng)好高參。