去行政化：中資銀行商業(yè)化改革的重要內(nèi)容

趙麗敏

摘要:近5年來,中資商業(yè)銀行進(jìn)行了一系列的改革,這些改革的一個重要內(nèi)涵就是去行政化。去行政化給銀行帶來一個重要變化就是經(jīng)營的透明化。透明化已經(jīng)成為中資銀行改革的成果和深化改革的重力。但由于中國銀行業(yè)的先天特點和外部環(huán)境特殊性,去行政化仍是今后中資銀行改革的重要內(nèi)容。

關(guān)鍵詞:中資銀行;商業(yè)化;改革;去行政化

中圖分類號:F832文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)20-0103-02

自2004年以來,以國有商業(yè)銀行為主體的中資商業(yè)銀行進(jìn)行了包括注資、改制、引進(jìn)戰(zhàn)略投資者、公開上市等一系列改革,這一過程也成為中資商業(yè)銀行去行政化的過程。但在國家和各國有銀行都積極推進(jìn)股份制改革,主動淡化行政命令對銀行經(jīng)營的影響,建立更為市場化的績效考核機(jī)制的同時,很多銀行,尤其是經(jīng)營管理層還享受著行政化帶來的壟斷利益,還自覺不自覺地把自己與政府官員對接起來。而社會輿論也未完全把中資銀行當(dāng)成商業(yè)機(jī)構(gòu),還或多或少地賦予其行政功能與色彩。銀行業(yè)去行政化仍是商業(yè)銀行深化改革的重要內(nèi)容,還要進(jìn)行相當(dāng)長的時間。

一、去行政化之前的中國銀行業(yè)弊端

在商業(yè)化改革之前,中國銀行業(yè)的許多弊端都根源于中國銀行業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度,不僅四大國有銀行是國家獨資銀行,其他股份制商業(yè)銀行的股東也多為地方政府、國有企業(yè)持股。這種幾乎完全由國家持股的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)存在所有者虛化、產(chǎn)權(quán)邊界不清晰和資產(chǎn)權(quán)責(zé)不明確的弊端,銀行無法以獨立的法人身份走向市場,其帶來的結(jié)果就是商業(yè)銀行經(jīng)營的政策化、金融資金的財政化、組織機(jī)構(gòu)的行政化等問題,嚴(yán)重制約了銀行商業(yè)化發(fā)展的進(jìn)程。在銀行的日常經(jīng)營中,政府可以對銀行經(jīng)營活動進(jìn)行直接干預(yù),國有商業(yè)銀行的盈利性目標(biāo)常常要受制于政府的政策性目標(biāo),國有獨資的壟斷地位與市場競爭機(jī)制相矛盾,政府承擔(dān)了無限責(zé)任,由國家通過多發(fā)行貨幣的形式來承擔(dān)銀行經(jīng)營失敗所造成的全部損失,國家對銀行各級經(jīng)理人員的選聘不能做到民主化、市場化,各銀行無法建立健全的、激勵兼容的分配機(jī)制。

高度行政化經(jīng)營的后果使中資銀行經(jīng)營的成果難以進(jìn)行評價:一方面各家銀行都積累了巨額的不良貸款,有研究表明2004年以前的主要中資銀行從技術(shù)上均已達(dá)到破產(chǎn)的條件,他們之所以能持續(xù)經(jīng)營,完全是靠國家信用的支撐;另一方面,無論是公眾,還是監(jiān)管者都無法對銀行的經(jīng)營者進(jìn)行有效問責(zé),其中的原因既包括被監(jiān)管者具有相當(dāng)高的行政級別,基層監(jiān)管部位與之不對等,也包括不良貸款的形成原因比較復(fù)雜,無法判定是由于經(jīng)營不善造成的,還是由于政策干預(yù)產(chǎn)生的。改革開放的前20多年,國有銀行改革之所以成效不大,關(guān)鍵在于這種改革僅僅在淺層次的經(jīng)營管理上做文章,而沒有涉及深層次的產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)沒有發(fā)生變化,使中資銀行的經(jīng)營機(jī)制、決策機(jī)制、人事任免機(jī)制、評價機(jī)制不可能產(chǎn)生根本性變化,從而使既往的改革只能是事倍功半。

二、經(jīng)營透明化是銀行去行政化改革重要成果和深化改革的動力源泉

從2004年起,各主要國有銀行通過上市而變成“國有控股銀行”,這是我國銀行業(yè)去行政化改革最重要的成果。很多人都認(rèn)為,國有銀行上市的主要意義在于募集資金彌補(bǔ)歷史壞賬,或引入戰(zhàn)略合作伙伴以提高銀行經(jīng)營水平,提高員工素質(zhì)。但實際上,經(jīng)營透明化才是股份制改革帶來的珍貴成果。

根據(jù)新巴塞爾協(xié)議的要求,新的監(jiān)管機(jī)制包括三部分:充足的資本、監(jiān)管者的作用和市場紀(jì)律。所謂市場紀(jì)律,就是在充分的信息披露基礎(chǔ)上,發(fā)揮市場各類經(jīng)濟(jì)主體的能動作用,對商業(yè)銀行的經(jīng)營行為進(jìn)行評價。為此,銀監(jiān)會在2004年3月11日發(fā)布了針對率先進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度的中國建設(shè)銀行和中國銀行的《公司治理改革與監(jiān)管指引》,在《指引》的第10條規(guī)定:“兩家試點銀行應(yīng)按照現(xiàn)代金融企業(yè)和上市銀行的標(biāo)準(zhǔn)和要求,實行審慎的會計制度和嚴(yán)格的信息披露制度,加強(qiáng)財務(wù)管理,做好信息披露工作?！辈⒃凇秶猩虡I(yè)銀行公司治理及相關(guān)監(jiān)管指引》、《股份制商業(yè)銀行董事會盡職指引》等文件中多次對中資銀行的信息披露進(jìn)行了規(guī)范。尤其是對于資產(chǎn)質(zhì)量較差的城市商業(yè)銀行制訂了嚴(yán)格的年報披露時間表,通過強(qiáng)制各商業(yè)銀行進(jìn)行披露,推動了其產(chǎn)權(quán)制度、內(nèi)部管理體制等方面的改革,使中資商業(yè)銀行真正朝著市場化、商業(yè)化、去行政化開始轉(zhuǎn)變。

經(jīng)營透明化一方面使銀行管理者實現(xiàn)了從以政績?yōu)槟繕?biāo)向以業(yè)績?yōu)槟繕?biāo)的轉(zhuǎn)變,為銀行主動接受外來監(jiān)督奠定了內(nèi)部基礎(chǔ);作為上市公司的強(qiáng)制性信息披露機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制將各銀行的經(jīng)營行為置于每時每刻都存在的股東、媒體、專家、監(jiān)管當(dāng)局的約束下,使其經(jīng)營活動不能偏離方向。

另一方面,經(jīng)營透明化也成為各主要銀行進(jìn)一步去行政化改革的動力。銀行經(jīng)營透明化的過程也就是去行政化的過程。在境內(nèi)外投資者、專業(yè)機(jī)構(gòu)、輿論的監(jiān)督下,政府要求銀行發(fā)放“包餃子貸款”、“安定團(tuán)結(jié)貸款”等各類“特色”貸款的現(xiàn)象銳減,“介紹,推薦但不指定”成為政府與銀行交往的基本原則。政府在銀行經(jīng)營透明化的背景下,或多或少地進(jìn)行了自律。銀行也通過上市重新認(rèn)識了自己與政府的關(guān)系,敢于對政府部門說“不”了。

在透明化作用的影響下,銀行管理者的職業(yè)化轉(zhuǎn)變更加明顯。作為股份制企業(yè),上市銀行的管理者不再僅僅作為國家代表來管理銀行。為了實現(xiàn)股東回報,行長必須具備合格的專業(yè)素質(zhì)才能在這個位置上坐穩(wěn)。這就無形中讓銀行行長的角色發(fā)生了轉(zhuǎn)變——從單一的面對政府要求,轉(zhuǎn)為同時來自面對政府和股東兩個方面的需求。行長做決策時也更多的考慮商業(yè)市場規(guī)則,而不是僅僅考慮政府命令。從實際工作效果來看,銀行近年來越來越敢“不買政府的賬”,開始主動遠(yuǎn)離沒有投資收益的種類政府項目。去行政化改革后,銀行管理者的專業(yè)、獨立決策機(jī)制,幫助銀行遠(yuǎn)離了這些隱蔽的高風(fēng)險業(yè)務(wù)。

三、中資銀行去行政化改革仍有很長的路要走

目前,雖然大部分國有銀行都已經(jīng)變成為國有控股的商業(yè)銀行,但還依然有很多行政化的印記。比如,2008年上半年,央行為了控制通貨膨脹,對各銀行的貸款增長采取了“一刀切”式的窗口指導(dǎo);利率浮動空間還有下浮方向的單向限制;商業(yè)銀行間的高管會不定期調(diào)動,嚴(yán)重違反有關(guān)法律“競業(yè)禁止”的規(guī)定;銀行高管和政府官員的互相調(diào)動,使銀行家和政治家兩個身份之間的區(qū)別難以界定。商業(yè)銀行內(nèi)部人事安排時,往往會考慮正處、副處等行政級別因素。這些特色使銀行還遠(yuǎn)沒有徹底離開政府的直接控制,銀行的發(fā)展還在一定程度上要遵循行政需要,而不是完全遵循市場規(guī)律。

由于中國銀行業(yè)國有控股的特色可以使中資銀行保留了比較高的利差空間,能夠獲得穩(wěn)定的收益,比如2008年中資銀行在去年全球危機(jī)的大背景下仍然獲得了5 800多億的利潤。但這種特色帶來的損失也是明顯的:中國的銀行業(yè)很難做到完全市場化經(jīng)營,其市場適應(yīng)能力、應(yīng)變能力一直倍受爭議。而且政府部門也難以把監(jiān)管和干預(yù)區(qū)別開來,使我國難以建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的銀行業(yè)監(jiān)管體制。

四、中資銀行深化去行政化改革的政策建議

經(jīng)過近些年的摸索,中國的銀行業(yè)已經(jīng)在去行政化改革的道路上取得了顯著的成績。但是,如何保持中國銀行業(yè)繼續(xù)走在正確的道路上,還需要中國銀行從業(yè)人員以及金融管理部門不斷摸索、探求。

第一,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能是中資銀行去行政化的必要條件。目前,我國各級政府既承擔(dān)著提供公共服務(wù)、保民生等職能,也承擔(dān)著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理的職能。在市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展,全球經(jīng)濟(jì)一體化趨勢明顯的背景下,經(jīng)濟(jì)管理與促進(jìn)職能對政府官員的執(zhí)政能力提出更高、更專業(yè)的要求。政府部門不可避免地要與商業(yè)機(jī)構(gòu),尤其是銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行人員的交流。而政府官員本身的行政化特點就不可避免地會影響銀行的內(nèi)部機(jī)制。只有在政府職能真正轉(zhuǎn)向提供金融服務(wù),而把其他職能都外包給專業(yè)性機(jī)構(gòu),終止政府部門與商業(yè)機(jī)構(gòu)的人事交流,才可能為去行政化創(chuàng)造外部條件。

第二,要充分發(fā)揮股東大會、董事會的作用。完善中資銀行的法人治理結(jié)構(gòu),增強(qiáng)股東大會、董事會的履職能力,對包括政府干預(yù)在內(nèi)的外部影響進(jìn)行有效抵制,可以進(jìn)一步弱化中資銀行管理層和從業(yè)人員的行政化取向。

第三,強(qiáng)化以業(yè)務(wù)能力評價為核心的考核機(jī)制。在商業(yè)銀行內(nèi)部,后行政化的選擇只能是以業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向的考核評價機(jī)制,而在員工的等級序列制度建設(shè)上,除了考慮學(xué)歷、年功、資歷在內(nèi)的行員等級制外,應(yīng)該強(qiáng)化以業(yè)務(wù)能力為導(dǎo)向的考核、評價機(jī)制,引導(dǎo)員工在進(jìn)行個人職業(yè)生涯規(guī)劃時,以專業(yè)技術(shù)能力提高為導(dǎo)向,在行內(nèi)的晉升機(jī)制中消除行政化影響。

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[責(zé)任編輯 張 凌]