如何加快信息化建設(shè)以完善政府危機(jī)管理

楊　莉　張俊國

中圖分類號:D631 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

內(nèi)容摘要:完善政府危機(jī)管理,必須用全新的思維重構(gòu)應(yīng)急管理體系。文章指出,加快政府信息化建設(shè),創(chuàng)新政府管理理念,構(gòu)建信息網(wǎng)絡(luò)應(yīng)急響應(yīng),實現(xiàn)信息資源的整合與共享,將信息化應(yīng)急體系納入國家應(yīng)急體系,能夠推動政府的職能改革和管理創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞:政府 信息化建設(shè) 突發(fā)事件 應(yīng)急體系 危機(jī)管理

地震、臺風(fēng)、甲型H1N1流感等自然災(zāi)害和公共衛(wèi)生事件的頻發(fā),為我國應(yīng)急體系提出新的課題:將信息化應(yīng)急體系納入國家應(yīng)急體系。順應(yīng)信息時代的要求,加快政府信息化建設(shè),將信息化應(yīng)急體系納入國家應(yīng)急體系,能夠推動政府的職能改革和管理創(chuàng)新。

政府信息化建設(shè)對應(yīng)急體系效率的影響

(一)促進(jìn)公眾參與和社會監(jiān)督

應(yīng)急管理工作的時效性和復(fù)雜性要求政府有較好的快速反應(yīng)能力,并在行動過程中能夠很好地整合其他社會力量。沒有社會力量的參與,僅僅依靠政府部門的力量,很難做到應(yīng)急處置的高效、快捷與協(xié)調(diào)。政府信息化改變了傳統(tǒng)的公眾參與模式,政府信息的網(wǎng)上公開消除了現(xiàn)實社會因身份差異而導(dǎo)致的信息分化,公眾參與的深度、廣度與有效程度得到了極大的提高,有利于動員社會各部門和各方面力量協(xié)同行動,動員群眾參與控制工作。

同時,又由于“危機(jī)決策是一種非常規(guī)決策或非程序性決策”,危機(jī)爆發(fā)后政府必須在有限的時間、資源、人力等約束條件下完成應(yīng)對危機(jī)的策略和具體措施,公眾參與對危機(jī)管理中危機(jī)決策和決策執(zhí)行的失誤進(jìn)行及時和有效的監(jiān)督和控制就顯得十分必要。政府信息化搭建了政府與公眾溝通的渠道,能夠保證公共政策正確反映公眾利益要求,充分協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系,從而改進(jìn)政府決策的質(zhì)量,使公共政策更加民主化、科學(xué)化。

(二)推動政府職能轉(zhuǎn)變并提高政府行政運(yùn)作效率

政府信息化“是政府全局信息化,不僅包含政府各部門,且是含司法、行政、立法在內(nèi)的廣義政府信息化,必然針對政府管理創(chuàng)新和改革,以減少管理環(huán)節(jié)和層次,實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性高效率和低成本”。政府信息化建設(shè)不只是信息技術(shù)在政務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用,而是要實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和管理方式的創(chuàng)新,把政府信息化建設(shè)與轉(zhuǎn)變政府職能和政府機(jī)構(gòu)改革結(jié)合起來,通過信息化建設(shè)改造傳統(tǒng)政務(wù),使政府信息化向信息服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

在應(yīng)急管理中,信息傳遞是關(guān)鍵。政府信息化使應(yīng)急體系信息流由單向流動變?yōu)殡p向、多向流動,大大縮減了信息傳遞的時間,提高了應(yīng)急體系的效率。

(三)提高政府工作透明度并有利于社會監(jiān)督

政府信息化的發(fā)展使政府的管理呈現(xiàn)出動態(tài)的特點,及時快速的信息傳遞、發(fā)布和反饋,為政府的動態(tài)管理提供了可能。同時,政府信息化又使政府的管理更加透明化,政府在網(wǎng)絡(luò)上的信息公開,使公眾對政府的監(jiān)督也成為可能。在應(yīng)對突發(fā)事件時,政府通過信息網(wǎng)絡(luò)宣傳應(yīng)急政策,增加了政府工作的透明度,既能“簡政提速”,又能“陽光行政”,便于廣大人民群眾對政府工作進(jìn)行監(jiān)督和檢查,有利于消除官僚主義和反腐倡廉。

現(xiàn)階段政府信息化建設(shè)應(yīng)對突發(fā)事件時存在的問題

(一)主觀認(rèn)識層面

當(dāng)前政府各部門比較注重自己“系統(tǒng)”內(nèi)部的信息化建設(shè),注重業(yè)務(wù)系統(tǒng)的開發(fā),注重與本部門職權(quán)有關(guān)的信息采集和保護(hù),信息化建設(shè)的重心也主要放在了提高工作效率和增加透明度上,其它方面效果并不明顯。就信息網(wǎng)絡(luò)應(yīng)急體系而言,沒有有效利用各類信息網(wǎng)絡(luò)資源讓更多的公眾參與危機(jī)應(yīng)對,也沒有及時消除恐慌等。

(二)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)層面

目前,我國政府信息化建設(shè)工作雖然取得了一定的成效,各個部門都有一定的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ),負(fù)有直接處置突發(fā)事件職責(zé)的部門,都建有相應(yīng)的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)、信息通訊系統(tǒng)、防災(zāi)設(shè)施裝備、應(yīng)急救援隊伍,建立了監(jiān)測預(yù)報體系、 組織指揮體系和救援救助體系。但是由于應(yīng)急信息系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范,完備程度參差不齊,條條分割、條塊分隔、信息孤島等現(xiàn)象仍然存在。

(三)應(yīng)用層面

第一,信息資源整合力度不夠,缺乏有效的信息共享機(jī)制。由于應(yīng)急信息系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范,以及各個部門在信息化的認(rèn)知上不平衡,應(yīng)急信息系統(tǒng)基本上是相互割裂的垂直系統(tǒng),不利于有效的溝通與合作,以及各類信息資源的應(yīng)急整合。這種分行業(yè)、分部門,以“條”為主的垂直系統(tǒng)和單災(zāi)種防御體系,在突發(fā)事件發(fā)生時,往往信息不能共享。“各個應(yīng)急管理信息系統(tǒng)相互分割,缺乏互通互連,難以實現(xiàn)信息資源共享,是導(dǎo)致綜合性的信息分析和判斷不足,綜合評估和預(yù)測預(yù)警欠缺的體制性原因”。

此外,政府信息化在應(yīng)對突發(fā)事件時所起的作用,僅僅停留在信息發(fā)布、數(shù)字的報送、災(zāi)情的直觀展現(xiàn),以及提供一些人際溝通。也就是說,所起的作用還是“行政”的成分居多,對于支持災(zāi)情的控制沒有起到實質(zhì)性的推動作用。

第二,在應(yīng)急信息發(fā)布系統(tǒng)方面,存在著時效性、信息不對稱等誤區(qū)。由于各級政府長期以來缺乏信息公開的主動性和制度性,或把社會突發(fā)事件作為“負(fù)面消息”或淡化處理,甚至有的下級機(jī)關(guān)怕追究責(zé)任而瞞報。如2008年3月28日,安徽阜陽一名兒童死于手足口病,雖然市人民醫(yī)院在當(dāng)天就已經(jīng)將死亡情況通報給當(dāng)?shù)匦l(wèi)生局,但直到4周之后,官方才正式公布疫情。此時,疾病已經(jīng)奪走20個幼小的生命。

加快信息化建設(shè)以完善政府危機(jī)管理的策略

突發(fā)事件的突發(fā)性、緊急性,以及事態(tài)發(fā)展的不確定性,使得信息傳遞和處理成為制約突發(fā)事件應(yīng)急管理能力和水平的關(guān)鍵要素,是突發(fā)事件應(yīng)急處理系統(tǒng)的核心內(nèi)容。因此,從這個意義上來說,加快信息化建設(shè),將信息化應(yīng)急體系納入國家應(yīng)急體系,對完善政府危機(jī)管理具有重要意義。

(一)創(chuàng)新政府管理理念

完善政府危機(jī)管理,就要改變傳統(tǒng)的管理思維。信息化對傳統(tǒng)的生活、管理方式等方面產(chǎn)生深刻的變化,如果還用老思維來看待新事物的話,就難免會出現(xiàn)困惑、迷茫和失落,在處理很多問題上也會事倍功半,甚至力不從心。因此,信息時代要用信息化思維來處理各種社會問題,用信息化思維來武裝人的意識、生活與工作方式。

在應(yīng)對突發(fā)事件時,應(yīng)以實事求是的科學(xué)態(tài)度發(fā)布突發(fā)事件信息,用信息化思維采取應(yīng)急措施。加快信息化建設(shè),將信息化應(yīng)急體系納入國家應(yīng)急體系,是在建設(shè)服務(wù)型政府的大背景下,政府信息化向信息服務(wù)型的一種轉(zhuǎn)變,是政府管理理念的創(chuàng)新。

(二)統(tǒng)一應(yīng)急信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)

目前,我國政府信息化應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)還沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范,信息的共享和系統(tǒng)的互聯(lián)互通很難實現(xiàn),存在低水平重復(fù)建設(shè)。要改變這種狀況,政府信息化建設(shè)應(yīng)結(jié)合信息技術(shù)、電子政務(wù)及其它應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)化工作,統(tǒng)一應(yīng)急信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上,進(jìn)一步規(guī)范信息系統(tǒng)的通信平臺、數(shù)據(jù)接口、數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)、功能需求,建立統(tǒng)一的系統(tǒng)建設(shè)程序和驗收規(guī)范,指導(dǎo)應(yīng)急信息系統(tǒng)的開發(fā)和建設(shè),以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)我國應(yīng)急信息系統(tǒng)的建設(shè),實現(xiàn)應(yīng)急信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通、信息共享,避免重復(fù)建設(shè)。

(三)實現(xiàn)信息資源整合與共享

第一,做好應(yīng)急預(yù)警。以防范突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例,美國組建了國家應(yīng)急行動中心、電子網(wǎng)絡(luò)疾病監(jiān)測報告系統(tǒng)、大都市癥狀監(jiān)測系統(tǒng)、臨床公共衛(wèi)生溝通系統(tǒng)四個層次的防范系統(tǒng),其中電子網(wǎng)絡(luò)疾病監(jiān)測報告系統(tǒng)按疾病設(shè)立不同的報告系統(tǒng),可以對普通傳染病、艾滋病、結(jié)核病等進(jìn)行全面監(jiān)控。良好的預(yù)警機(jī)制可以起到“花少量的錢預(yù)防,而不是花大量的錢治療”的作用,應(yīng)當(dāng)成為應(yīng)對重大突發(fā)事件的最佳管理模式。

做好應(yīng)急預(yù)警,就要打破部門對信息的壟斷和封閉,實現(xiàn)各種信息資源的整合和互聯(lián)互通。如浙江省寧波市北侖區(qū)政府,“利用已基本建成的無線城區(qū)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)和先進(jìn)的無線傳感技術(shù)進(jìn)行動態(tài)實時的監(jiān)控管理,并整合商檢、環(huán)保、公安、消防、安監(jiān)五大視頻監(jiān)控源,全面增強(qiáng)了政府應(yīng)急處置能力,改變對突發(fā)事件的靜態(tài)管理方式”。完善政府應(yīng)急管理機(jī)制,必須用全新的思維重構(gòu)應(yīng)急管理體系,實現(xiàn)資源整合與共享,做好應(yīng)急預(yù)警,進(jìn)行科學(xué)預(yù)測。

第二,設(shè)立信息化應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)。傳統(tǒng)的應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)由于無法實現(xiàn)不同區(qū)域、不同部門、不同行業(yè)的整體聯(lián)動,往往給處置事件帶來時間延誤。目前,應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)的“客觀需求”已經(jīng)發(fā)生了很大的變化,對應(yīng)急指揮系統(tǒng)的需求認(rèn)識要“與時俱進(jìn)”,不能“只應(yīng)急不聯(lián)動”,信息化應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)應(yīng)該朝著“專業(yè)化”、“智能化”、“知識化”和“標(biāo)準(zhǔn)化”方向邁進(jìn)。信息化應(yīng)急指揮系統(tǒng)的核心功能應(yīng)該從基本的通信調(diào)度“升級”為更廣泛的“信息調(diào)度”,成為支持科學(xué)決策和專業(yè)化的信息處理支撐平臺。

(四)健全應(yīng)急信息發(fā)布制度

2007年8月30日通過的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第五十三條規(guī)定,履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的政府,應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息。這就明確規(guī)定了政府在應(yīng)急管理中有信息披露與發(fā)布的義務(wù)。在突發(fā)事件發(fā)生后,政府公開相關(guān)應(yīng)急信息,這是現(xiàn)代政府發(fā)展的必然結(jié)果,是構(gòu)建誠信政府的基礎(chǔ),是政府對民眾知情權(quán)的尊重。2008年5月1日,政府信息公開條例正式實施后, 全國各地出現(xiàn)多起“信息公開申請”熱潮,這表明了中國公民存在著大量潛在的或者被壓抑的政府信息公開需求。加快信息化建設(shè),及時發(fā)布突發(fā)事件信息、處置進(jìn)展情況及各級政府所采取的緊急措施等,第一時間讓公眾了解真相,擴(kuò)大公民知情權(quán),可以提高突發(fā)事件處置效率。

然而,“由于信息時代中信息的特點,每個人都可以根據(jù)自己的利益及價值取向來衡量信息,或者制造信息,公眾通過手機(jī)、網(wǎng)絡(luò)這種交互傳播形式,可以實現(xiàn)人人制造信息、改變信息并且發(fā)布信息,從而影響社會生活的意愿?！币虼?加快政府信息化建設(shè),健全應(yīng)急信息發(fā)布制度,真正把群眾欲知、想知、應(yīng)知的信息及時、準(zhǔn)確、完整地告知群眾,既可以矯正視聽,避免信息傳遞失真,提高政府公信力,又可以有效避免和控制事件升級。

(五)充分利用各種信息資源消除恐慌

突發(fā)事件不僅會造成生命和財產(chǎn)的損失,而且還會對人的心理帶來極大沖擊,導(dǎo)致嚴(yán)重的心理問題。美國“9?11”事件之后,心理學(xué)報告指出,恐怖襲擊嚴(yán)重影響了美國人的心理健康,成千上萬紐約青少年罹患心理疾病。在1976年唐山大地震后,我國對近2000名幸存者的心理調(diào)查顯示,他們中心理健康者僅占14.67%,嚴(yán)重者甚至一直有自殺傾向。5?12汶川地震后,國家啟動了有史以來規(guī)模最大的心理救助行動。很多實例都已經(jīng)證明,在一個突發(fā)災(zāi)害事故中,不少人會產(chǎn)生心理問題,因此利用各種信息資源消除突發(fā)事件所造成的心理影響,在應(yīng)急管理中具有舉足輕重的地位。

綜上所述,面對突發(fā)事件,信息的公開與快速傳遞是打勝信息時代“應(yīng)急戰(zhàn)”的關(guān)鍵。政府信息化建設(shè),由于縮減甚至取消中間管理層,大大簡化了行政運(yùn)作的環(huán)節(jié)和程序,更能提高應(yīng)急體系效率。加快信息化建設(shè),構(gòu)建信息網(wǎng)絡(luò)應(yīng)急響應(yīng),完善政府危機(jī)管理,是順應(yīng)信息時代和高科技時代之潮流,是推動政府職能改革和管理創(chuàng)新的內(nèi)在要求,也是建設(shè)創(chuàng)新型、服務(wù)型政府的必要舉措。

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