土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制中的土地供應(yīng)問題思考

母小曼　高　鈺　趙　越　殷湖北

中圖分類號(hào):F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

內(nèi)容摘要:目前我國大多數(shù)地方建立了土地儲(chǔ)備制度,一般運(yùn)作程序由土地收購—土地儲(chǔ)備—土地供應(yīng)三個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成。由于城市化進(jìn)程加速,土地供應(yīng)缺乏前瞻性和連續(xù)性。本文針對(duì)土地供應(yīng)存在的問題,就土地供應(yīng)的方式進(jìn)行思考,并提出在考慮城市中長(zhǎng)期建設(shè)規(guī)劃的同時(shí)要重視對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的預(yù)測(cè)分析;并運(yùn)用地價(jià)管制手段,及時(shí)更新基準(zhǔn)地價(jià),注意價(jià)格機(jī)制的應(yīng)用;將土地使用權(quán)的招拍掛轉(zhuǎn)變?yōu)橐栽搩?chǔ)備土地使用權(quán)為基礎(chǔ)的建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)等解決方案。

關(guān)鍵詞:土地供應(yīng) 土地儲(chǔ)備制度 土地收購

我國土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制發(fā)展?fàn)顩r

我國城市土地歸國家所有,通過實(shí)行土地有償有期限使用,形成土地市場(chǎng)。在這種土地制度框架下,國家是惟一的土地所有者,國有土地使用權(quán)出讓和出租形成壟斷性的城市土地一級(jí)市場(chǎng);從國家取得的合法土地使用權(quán)在合同規(guī)定的范圍內(nèi)可以進(jìn)入市場(chǎng)流通,進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)租,形成競(jìng)爭(zhēng)性的土地二級(jí)市場(chǎng)。建立土地儲(chǔ)備制度是我國經(jīng)濟(jì)體制改革、土地使用制度改革和土地管理改革深化的必然結(jié)果。

目前我國大多數(shù)地方建立了土地儲(chǔ)備制度,一般運(yùn)作程序由土地收購—土地儲(chǔ)備—土地供應(yīng)三個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成。土地收購是指根據(jù)市政府授權(quán)和土地儲(chǔ)備計(jì)劃,土地儲(chǔ)備中心購買或收回市區(qū)范圍內(nèi)國有土地使用權(quán)的活動(dòng);土地儲(chǔ)備是指對(duì)于進(jìn)入土地儲(chǔ)備體系的土地,在出讓給新的土地使用單位以前,由土地儲(chǔ)備中心負(fù)責(zé)組織前期開發(fā)和經(jīng)營管理的活動(dòng);土地供應(yīng)是指根據(jù)城市建設(shè)用地的需要,政府將那些經(jīng)過一段時(shí)間的儲(chǔ)備,并已完成前期開發(fā)的熟地,分期分批推向市場(chǎng)的活動(dòng)。

由于我國土地供給機(jī)制不完善、相關(guān)體系不健全,導(dǎo)致相當(dāng)部分地區(qū)沒有按照供給計(jì)劃供應(yīng)土地,大多數(shù)城市采用的還是“以需定供,總量不限”的方式。有些地方即使有供應(yīng)計(jì)劃但還是立足于年供給計(jì)劃,缺乏長(zhǎng)期供給策略。政府為適應(yīng)城市發(fā)展規(guī)模,每年制定土地供給計(jì)劃,根據(jù)市場(chǎng)需求提供一定量的土地,然而由于城市化進(jìn)程加速,城市人口規(guī)模增長(zhǎng)速度過快和供應(yīng)的土地被開發(fā)商囤積等原因,造成土地二級(jí)市場(chǎng)有效供給不足。從土地收購到土地出讓的過程中,土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為土地的開發(fā)整理所投入的巨額土地資本,必然要在土地價(jià)格中得到體現(xiàn),從而引起土地價(jià)格的上漲。土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制中的土地供應(yīng)問題,應(yīng)從以下方面進(jìn)行調(diào)整和完善。

土地供應(yīng)要符合城市中長(zhǎng)期建設(shè)規(guī)劃要求

城市政府應(yīng)該以城市中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和城市土地利用規(guī)劃為基礎(chǔ),制定詳盡、科學(xué)的土地出讓計(jì)劃。土地供應(yīng)計(jì)劃的制定應(yīng)堅(jiān)持層次性、公開性和合理性原則。

所謂層次性是指要有短期城市土地供應(yīng)計(jì)劃,即一年期的供應(yīng)計(jì)劃,又要有中期的土地供應(yīng)計(jì)劃,即3-5年期的供應(yīng)計(jì)劃。這樣就可以保持土地利用的連續(xù)性,促進(jìn)土地的合理利用。

所謂公開性,是指城市土地供應(yīng)計(jì)劃要向社會(huì)公布,特別要使定期公布短期城市土地供應(yīng)計(jì)劃成為一種制度,這樣就可以使公眾了解未來一年內(nèi)城市政府供應(yīng)土地的面積、區(qū)域、方式和時(shí)間,增加了土地市場(chǎng)的信息量,為投資者提供了可靠的決策依據(jù)。

所謂合理性,是指城市土地供應(yīng)計(jì)劃既要科學(xué),又要具有可操作性。在制定計(jì)劃時(shí),應(yīng)對(duì)城市的土地需求進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè),調(diào)查城市房地產(chǎn)市場(chǎng)現(xiàn)狀,并對(duì)其發(fā)展進(jìn)行預(yù)測(cè),再結(jié)合城市現(xiàn)有存量土地面積、未來回收土地以及新增土地面積,制定計(jì)劃草案,草案應(yīng)征詢房屋、環(huán)境、交通等部門的意見,進(jìn)行修改后再上報(bào)上級(jí)主管部門進(jìn)行審批,最后向公眾公布。

城市土地供應(yīng)計(jì)劃還應(yīng)具有可操作性,計(jì)劃不僅規(guī)定擬供應(yīng)土地的區(qū)位和面積,還應(yīng)規(guī)定土地的供應(yīng)方式、供應(yīng)時(shí)間、規(guī)定用途和利用限制等。制定和公布土地供應(yīng)計(jì)劃是完善城市土地供應(yīng)機(jī)制的基礎(chǔ),它將有助于提高城市土地管理的科學(xué)性,促進(jìn)城市土地市場(chǎng)的規(guī)劃和完善。

重視房地產(chǎn)市場(chǎng)預(yù)測(cè)分析

2008年美國的金融海嘯席卷了全球,面對(duì)國際國內(nèi)的嚴(yán)峻形勢(shì),我國應(yīng)保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展,防止出現(xiàn)大的起落。做好宏觀調(diào)控的首要任務(wù)就是要對(duì)市場(chǎng)有很好的了解和把握,不僅要清楚市場(chǎng)目前的狀況,還要預(yù)測(cè)市場(chǎng)未來的發(fā)展和走勢(shì),做到既充分發(fā)揮土地儲(chǔ)備的作用,又盡可能減小壟斷的負(fù)面影響,保證供給和需求的均衡。

(一)商品房市場(chǎng)需求預(yù)測(cè)

我國城市的商品房真實(shí)需求需要結(jié)合各地往年的銷售數(shù)據(jù)來進(jìn)行初步預(yù)測(cè)。影響商品房市場(chǎng)需求的因素大概有如下幾方面:一是國民收入及人均消費(fèi)性支出。收入決定了需求的層次和數(shù)量,因此住房需求與人均消費(fèi)性支出緊密相關(guān)。二是城市人口發(fā)展。人口發(fā)展客觀上加大了房屋需求量,因此可以通過預(yù)測(cè)人口增長(zhǎng)率和人均住房面積增長(zhǎng)率來預(yù)測(cè)商品房的需求量。三是房屋的空置情況。對(duì)于以上兩種預(yù)測(cè)方法所求出的預(yù)測(cè)年的商品房需求量進(jìn)行綜合,取平均值。同時(shí),還必須考慮到房屋空置情況,將房屋預(yù)計(jì)需求量減掉空置房屋量,才是市場(chǎng)上比較準(zhǔn)確的商品房需求量。

(二)土地市場(chǎng)需求預(yù)測(cè)

對(duì)商品房市場(chǎng)需求的預(yù)測(cè)是對(duì)土地需求預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)。在實(shí)際預(yù)測(cè)土地市場(chǎng)的需求量時(shí),必須要考慮多方面因素:首先是企業(yè)土地儲(chǔ)備情況。目前大量土地進(jìn)入了企業(yè)的土地儲(chǔ)備范圍,這部分土地需要政府認(rèn)真普查,重點(diǎn)清理。要通過限期開發(fā)和到期收回等方式對(duì)該部分土地進(jìn)行控制,以實(shí)現(xiàn)城市政府對(duì)土地的壟斷權(quán),才能真正體現(xiàn)土地儲(chǔ)備制度的作用。其次是城市規(guī)劃版圖限制。每個(gè)城市都有自己的地形特征和發(fā)展規(guī)劃方案,因此,土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)必須綜合考慮整個(gè)城市的規(guī)劃和版圖限制,對(duì)可開發(fā)用地有一個(gè)通盤的估計(jì)和掌握。既不能過度開發(fā),也不能盲目限制,必須科學(xué)制定土地使用計(jì)劃,使每年的土地出讓量始終保持在一個(gè)科學(xué)合理的水平。

合理引導(dǎo)土地供應(yīng)價(jià)格且抑制地價(jià)過快上漲

土地供應(yīng)價(jià)格由土地收購價(jià)、土地儲(chǔ)備成本和一定比例的預(yù)期土地增值收益組成。引導(dǎo)土地供應(yīng)價(jià)格必須控制和把握好土地收購、整理儲(chǔ)備和供應(yīng)每一個(gè)環(huán)節(jié)。通過理性引導(dǎo)土地供應(yīng)價(jià)格,達(dá)到相對(duì)穩(wěn)定地價(jià)的目的。

在土地收購階段,可以考慮從繳入地方國庫的土地出讓金中,劃出一定比例資金,并廣泛吸收社會(huì)上閑散的資金來建立國有土地收益基金,其主要用于土地收購儲(chǔ)備;在土地儲(chǔ)備階段,要在土地整理前期引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,通過招投標(biāo)方式來選取專業(yè)化的土地整理公司,由中標(biāo)的專業(yè)造地公司負(fù)責(zé)土地整理的具體實(shí)施,從而達(dá)到提高土地整理的質(zhì)量,節(jié)約土地整理成本的目的;在土地供應(yīng)階段,我國法律規(guī)定各類經(jīng)營性用地必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。本文認(rèn)為,在今后土地出讓過程中,可以作多元化考慮,綜合考慮樓盤的品質(zhì)、戶型等各種因素進(jìn)行招投標(biāo),保證競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)又體現(xiàn)了政府對(duì)土地市場(chǎng)的引導(dǎo)。

創(chuàng)新城市儲(chǔ)備土地供應(yīng)方式

由于土地使用權(quán)作為一種價(jià)值單一的財(cái)產(chǎn)權(quán),可以采取招標(biāo)、拍賣和掛牌的交易方式供應(yīng);而建設(shè)項(xiàng)目是由技術(shù)因素與價(jià)值因素多個(gè)要素構(gòu)成,不適合采取單一準(zhǔn)則的拍賣和掛牌方式交易,而只能采取招標(biāo)的方式。變儲(chǔ)備土地使用權(quán)的出讓為以儲(chǔ)備土地為基礎(chǔ)的建設(shè)項(xiàng)目的出讓,實(shí)際上就意味著土地使用權(quán)價(jià)格不再是唯一的成交指標(biāo)而只是建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)評(píng)標(biāo)指標(biāo)中的一個(gè)因素,這必然會(huì)使得用地單位加大對(duì)非地價(jià)的技術(shù)因素的重視,同時(shí)減少城市政府以及用地單位對(duì)土地使用權(quán)價(jià)格的預(yù)期,由此產(chǎn)生對(duì)高地價(jià)的抑制,從而達(dá)到削弱和改善儲(chǔ)備土地招拍掛供應(yīng)方式導(dǎo)致地價(jià)高漲所帶來的上述負(fù)面效應(yīng)。解決城市儲(chǔ)備土地供應(yīng)問題,可以更多的創(chuàng)新城市儲(chǔ)備土地的供應(yīng)方式。

將土地使用權(quán)的招拍掛轉(zhuǎn)變?yōu)橐栽搩?chǔ)備土地使用權(quán)為基礎(chǔ)的建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo),這種轉(zhuǎn)變將會(huì)改變政府的形象,進(jìn)一步完善我國的城市土地儲(chǔ)備制度。以儲(chǔ)備土地為基礎(chǔ)的建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo),標(biāo)的是建設(shè)項(xiàng)目,擬出讓的土地使用權(quán)是項(xiàng)目建設(shè)的物質(zhì)實(shí)現(xiàn)條件。對(duì)住宅用地采用新的建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)方式,與現(xiàn)行的土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣和掛牌出讓方式相比,開發(fā)商獲取土地所花費(fèi)的成本有所下降,因?yàn)榉績(jī)r(jià)是由地價(jià)、開發(fā)建設(shè)費(fèi)用、稅費(fèi)、資金成本、利潤(rùn)以及供求關(guān)系等諸多因素共同決定的,倘若開發(fā)商對(duì)地價(jià)中政府的讓利進(jìn)行攔截,轉(zhuǎn)化為自己的利潤(rùn),則政府采取新的供應(yīng)方式的目的落空。

因此,以儲(chǔ)備土地為基礎(chǔ)的建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)方式的實(shí)施還必須要有對(duì)開發(fā)商利潤(rùn)監(jiān)督和限制機(jī)制的配套,以防止開發(fā)商對(duì)政府讓利的攔截,保證該利益最大程度上轉(zhuǎn)移到廣大的城市居民手中。

結(jié)論

土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制在發(fā)展中難免會(huì)出現(xiàn)一些問題,但應(yīng)以積極扶持的態(tài)度對(duì)待,使之逐步加以完善和健康發(fā)展。政府有關(guān)職能部門著手開始了這方面的立法工作。2006年4月17日,為建立健全土地儲(chǔ)備制度,國土資源部發(fā)出《關(guān)于請(qǐng)協(xié)助開展土地儲(chǔ)備管理辦法研究工作的函》,旨在加強(qiáng)土地儲(chǔ)備職能、范圍、拆遷、規(guī)劃、前期開發(fā)、資金管理和儲(chǔ)備土地供應(yīng)等方面的管理,從而推動(dòng)和促進(jìn)我國土地儲(chǔ)備運(yùn)作機(jī)制的規(guī)范化建設(shè)。各地方政府也應(yīng)本著因地而異、因時(shí)而異、因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而異的原則,逐步構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、適合地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制。

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