對完善政府危機管理機制的思考

陳曉軼

摘要突發(fā)的危機事件是當今世界各國普遍面臨的一個問題,如果事態(tài)控制不好往往會影響到國家、社會的穩(wěn)定與安全,政府迫切需要加強危機管理。 政府危機管理是政府為了預防危機的發(fā)生,應付各種可能發(fā)能的危機的一整套機制。我國初步建立了突發(fā)危機管理機制,但仍然存在一些不足,我們應在認識這些不足的前提下,從危機的潛在期,突發(fā)期及事后管理等方面爭取全面完善我國的政府危機管理機制。

關鍵詞危機管理 潛在期 突發(fā)期 事后管理

中圖分類號:D63 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-199-02

一、政府危機內(nèi)涵及特征

(一)內(nèi)涵

政府危機是指在政府管理國家事務中,突然發(fā)生的如地震、流行病、經(jīng)濟波動、恐怖活動等對社會公共生活與社會秩序造成重大損失的事件。從維護社會安全和社會秩序的角度來看,危機管理是一種最典型的公共產(chǎn)品,在危機發(fā)生越來越頻繁的今天,一個國家要減少危機的發(fā)生,降低危機的損失,提高政府應對危機的效率,必須建立系統(tǒng)的危機管理機制。系統(tǒng)的危機管理包括危機的預防與應對。有效的危機管理機制,能夠?qū)⒄奈C管理納人一個有序、規(guī)范、條理的軌道中,保證政府在危機發(fā)生時能在最短時間內(nèi)有效調(diào)動社會資源,將危機帶來的損失減少到最低程度。

(二)特征

1.危機影響范圍的廣泛性

危機的出現(xiàn)會影響到社會生活的各個方面,牽涉各方利益,以致影響到社會整體的穩(wěn)定和發(fā)展。危機的突如其來,往往會使公眾的日常生活習慣及心理認知能力產(chǎn)生巨大變化,并隨著危機的蔓延產(chǎn)生非正常波動。

2.危機的不確定性

所謂不確定性,一般是指人們不可能或無法對問題進行客觀分類的情形。危機出現(xiàn)與否與出現(xiàn)的時機是無法完全掌控的,包括狀態(tài)的不確定性、影響的不確定性,危機回應的不確定等。

3.危機反應時間的有限性

危機往往突然降臨,決策者必須作出快速處置措施與響應,在時間有限的條件下,獲取所有相關的信息,作出正確的決策以遏止危機的擴大,是對合格決策者的必然要求,因為危機持續(xù)時間的長短與管理的好壞有必然聯(lián)系。

4.危機結(jié)果的危害性

危機的突然出現(xiàn),對社會的正常有序發(fā)展會產(chǎn)生巨大的沖擊,造成財產(chǎn)資源的巨大浪費,影響人民群眾安定有序的生活,甚至對人身安全產(chǎn)生巨大威脅。同時會對人民群眾的世界觀、價值觀產(chǎn)生不利影響甚至扭曲。

5.危機的兩面性

與“高風險,高收益”同理,危機在帶來各種破壞和損失的同時,也會帶來機會和收益。每一次突如其來的危機后,都會反應出當前制度的不足,會引起決策者的反思。

二、我國政府危機管理的現(xiàn)狀及存在的問題

我國政府在長期的建設和改革實踐中,經(jīng)受住了各種各樣的公共突發(fā)事件的考驗,并在如何管理與應對方面積累了大量實戰(zhàn)經(jīng)驗,初步建立了突發(fā)危機事件管理機制,制訂了一系列處理突發(fā)事件問題的法律法規(guī),應對突發(fā)事件的法制化建設取得了長足進步,但是,不足仍然存在。

(一)指導思想角度

政府對危機公共事件的管理與應對納入到國家發(fā)展的重要議事日程上來,政府管理與應對公共突發(fā)事件的觀念沒有從治理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑婪稙橹?沒有防患于未然的意識,對公共突發(fā)事件的預防缺乏足夠的重視,存在麻痹和僥幸心理,往往是事后才想辦法補救。

(二)管理戰(zhàn)略角度

我們國家尚未制定詳實的、周延的、長期的危機管理規(guī)劃。缺乏對公共突發(fā)事件的管理與應對相關的人力物力資源的的保障機制和整合溝通協(xié)調(diào)機制,會對突發(fā)事件反應能力不足,遇到突發(fā)事件往往被動。我們只有居安思危,根據(jù)變化了的國際格局、國內(nèi)形勢、公眾心態(tài)以及執(zhí)政基礎,制定反危機戰(zhàn)略,才可以構(gòu)建操作層面的危機管理體系,做到有備無患。

(三)立法的角度

目前我國公共應急立法滯后,無法適應危機管理法制化、規(guī)范化、制度化的要求。實踐證明,無論在正常狀態(tài)下,還是在危機狀態(tài)下,政府行為法制化,依法行政都應該政府實施有效治理的基本原則。沒有完善的公共危機管理的法制,就沒有高效的突發(fā)事件的政府管理;完善的危機管理法制是政府危機管理系統(tǒng)中最重要的支撐,也是我國社會主義法律體系的重要組成部分。經(jīng)過20多年的法制建設,我國危機管理的法制已經(jīng)有一定的基礎,但是從整體上來看,法律法規(guī)體系尚不健全。首先,我國憲法沒有關于危機狀態(tài)和緊急狀態(tài)的具體規(guī)定,政府的緊急管理權也沒有在憲法中得到明確的授權;其次,現(xiàn)有的危機管理條款分散在《防洪法》、《地震法》、《安全生產(chǎn)法》等部門法中,部門管理色彩濃厚,在突發(fā)性事件的應對上協(xié)調(diào)不力;第三,現(xiàn)有的應對危機的相關法律法規(guī)中還有不少漏洞和空白點,特別是應急預案的編制、責任追究的條款缺失。

(四)危機管理組織機構(gòu)和危機管理職能的建設角度

中央政府缺少具有決策、會商、協(xié)調(diào)功能的常設性的危機處理機構(gòu);在地方政府層面上,沒有根據(jù)各地的具體情況,因地制宜地設立相關的常設性的危機管理機構(gòu),并且以法律或者法規(guī)的形式明確它們的職責、權限、運作程序。簡單的說,就是缺乏組織化保障,缺乏應急協(xié)調(diào)指揮中心和危機管理體系,目前我國危機管理職能由不同的政府部門承擔,相互之間的整體聯(lián)動機制不健全,危機管理的資源無法有效整合,在綜合性的危機面前合力較差,整體上沒有形成相互協(xié)調(diào)、分工合作的格局。

(五)危機管理運作程序角度

輕危機預警和善后,重危機爆發(fā)后的現(xiàn)場處理,出現(xiàn)兩頭輕中間重的畸形資源配置格局。首先從突發(fā)事件的應急預案看,目前應對自然災害的應急預案比較全面,但對抗突發(fā)社會安全事件的應急預案基本上缺位。缺乏詳實的應急預案使人們面臨突發(fā)事件時,可能會驚慌失措、貽誤戰(zhàn)機,導致危機事態(tài)的惡化和蔓延。其次,危機后的救助、危機原因的調(diào)查、責任人員的追究、受害公眾生命財產(chǎn)的賠償、心理的慰藉以及相關管理法規(guī)、技術的完善也存在很多漏洞。

(六)政府官員和公眾的危機意識角度

危機防范和應對技能低下,社會整體的抗逆水平和自我救助能力差。在我國無論是學校還是社會技能培訓都沒有危機事件應對內(nèi)容和管理的教育內(nèi)容,特別是缺少結(jié)合危機管理知識,組織實戰(zhàn)演練,所以在突發(fā)事件來臨時,易于猝不及防,驚慌失措,加大了生命傷亡與財產(chǎn)損失的幾率。

(七)危機管理的基礎研究和應用研究比較薄弱,沒有形成系統(tǒng)的符合中國國情的危機管理理論

現(xiàn)在的研究基本上停留在介紹和引進西方危機管理理論的階段;學者研究與實際工作者之間的經(jīng)驗總結(jié)沒有很好地契合在一起;不同專業(yè)的專家之間的交叉性、邊緣性研究的互動機制沒有形成;現(xiàn)有學術資源沒有及時變成政府的決策。

三、完善政府危機管理機制

在現(xiàn)代社會,處理危機事件,實行公共危機管理,是任何國家政府不可避免要面對的,我國也不例外,我們不僅要建立健全公共危機管理中各項制度建設,還要提高各級領導干部和行政工作人員應對公共危機的能力,以及要提高全民預防、處理危機的意識,從兩方面入手,爭取“兩手抓,兩手都要硬”。 立足于我國政府危機處理體制的現(xiàn)狀,從危機的各個階段特點出發(fā),提出如下對策與建議。

(一)危機潛在期

這是危機尚未全面成型的階段,也是危機處理最容易的階段。

1.強化危機意識

公共管理部門必須充分認識到,我國社會存在著各種安全隱患和不穩(wěn)定因素,危機已經(jīng)成為現(xiàn)代社會不可或缺的重要組成部分。決策者應樹立強烈的憂患意識與危機意識,不回避、不掩飾。另一方面要盡快提高公眾的危機意識,這是預防公共危機發(fā)生和提高危機處置能力的關鍵環(huán)節(jié)。

2.建立危機預警機制

中央政府應制定權威性的、前瞻性的國家安全戰(zhàn)略,對各種可能出出現(xiàn)的危機進行列舉分類,認真分析危機可能出現(xiàn)的誘因,涉及應對預案,并保證經(jīng)濟財政人力的充足。在很大程度上,危機狀態(tài)的預防比單純的解決某一危機事件跟為重要。如果能防患于未然,消除各種危機隱患,確保社會政治經(jīng)濟的穩(wěn)定健康發(fā)展。

第一,全面應急預案系統(tǒng)。突發(fā)事件管理的真諦在于預案在先。制定詳細的危機管理預案,是公共管理者的一項重要任務。為了保證危機處理的行為更有針對性和有效性,在危機爆發(fā)之前需要預先創(chuàng)制一定的行為規(guī)程,使危機管理者在真正面臨危機時反應更為積極迅捷,最大限度地降低危機處理行為的不確定性和人為性。

第二,危機意識和應急技能的訓練系統(tǒng)。危機管理理論告訴我們,某個突發(fā)事件(災害源)是否能夠?qū)姷纳敭a(chǎn)安全構(gòu)成威脅,除了突發(fā)事件的嚴重程度外,另外一個重要因素就是社會公眾本身(受災體)的抵御能力。危機管理者應該通過公共教育與培訓在公眾中普及危機管理知識,提高公眾抵御風險的能力,以避免風險來臨時的社會恐慌。

第三,應急資金的募集和應急物資的儲備系統(tǒng)。資源準備是危機準備中最為基礎性的內(nèi)容,應當成為危機準備的主要活動。危機的應對與公眾的危機抵御能力離不開充足資源的支撐。對一個政府而言,資源的儲備水平與抗風險能力是成正比的;一個國家希望抵御自然與非自然的災害的侵襲,就必須作好資金、糧食、藥品、基礎設施等物資儲備。

3.完善危機管理的法律制度

首先要在憲法中對緊急狀態(tài)、緊急狀態(tài)的確認、緊急狀態(tài)的實施作出規(guī)定。其次應把分散的應對危機的法律法規(guī)集中起來,制定一部完整的緊急狀態(tài)法,對政府在緊急狀態(tài)下的權限、應對措施、法律責任以及公眾的權利義務作出詳細的規(guī)定,以預防公共管理者在危機處理中的行為失當,降低危機回應行為的不確定性,協(xié)調(diào)危機處理過程中公共權力與公民權利之間的關系。其三,根據(jù)形勢的變化,完善應對各種突發(fā)事件的專門法律、法規(guī),使每個領域突發(fā)事件的應對都有章可循,有法可依。

4.分配政府機構(gòu)權限

中央政府應設立具有決策、指揮、協(xié)調(diào)功能的綜合性危機管理機構(gòu),主要負責制定危機管理的戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃;進行危機信息管理;進行危機風險的評估;對公眾進行危機管理的教育和培訓;在危機來臨時,收集信息、制定決策、統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)行動。地方政府也應因地制宜建立常設性的危機管理機構(gòu),最好設在各地方政府的辦公廳局中,由地方行政首長負責,賦予這個機構(gòu)法定的職權、職責、職能,配備相應的人員、經(jīng)費與編制。這是做好危機管理的組織保證。

(二)危機突發(fā)期

明確政府的職責。當危機來臨不可避免時,政府必須發(fā)揮其核心作用,領導人民群眾順利度難關。

1.關注危機事件,關心公眾安全,主動公布信息

只有先入為主,搶占先機,在第一時間建立權威的消息渠道,才有助于危機的化解。危機來臨,面對公眾和媒體目光的聚焦,信息及時適當?shù)墓?對于澄清真相、化解謠言,維護政府信用以及消除公眾的不安恐懼心理是十分必要的。有些部門的反應則是緘口不言、“無可奉告”。而失語、回避只能招致公眾更強烈的質(zhì)疑和不信任,損害政府形象,喪失政府信用。

2.組織動員必要資源投入危機管理

危機應對需要大量的資源,包括人力、物力和財力。并且要求迅速集中使用,所以單靠政府儲備一家之力很難完成,募集和征用社會資源成為必由之路。所以政府應通過與大眾媒體的互動,建立與民眾的溝通對話機制,增強民眾的自我保護意識和對政府的信任感,從而動員更多的民眾來參與應對突發(fā)事件。

3.充分發(fā)揮公共應急管理機制

公共突發(fā)事件發(fā)生時,要快速啟動公共事件預警體系,要迅速選擇適合特定情形的應急預案,組織相應的緊急指揮部,迅速調(diào)動人力、物力、財力資源,形成一個有條不紊、權責分明的應急管理機制。按照條塊結(jié)合,以塊為主,分級管理的原則,統(tǒng)一指揮,分工合作。

(三)事后管理

危機后特定時期的跟蹤、反饋工作,確保危機事件得以根本解決。

1.完善危機后政府問責制,盡快恢復社會秩序

為避免危機的重復發(fā)生和惡性循環(huán),做到對公眾負責,必須按照有關的法律法規(guī)對危機事件的責任人員進行嚴肅處理,以維護公共利益和法律的尊嚴。我們必須按照法治政府、責任政府的理念,完善與規(guī)范政府問責制的主體、程序、時效等,塑造一個“有權必有責,用權受監(jiān)督,侵權要賠償”的政府形象。

2.變危機為機遇

危機后要順利進行觀念更新、組織變革,重新塑造組織在公眾心目中的良好形象,維護組織和社會系統(tǒng)的活力和生命力。

相信通過理論與實踐的結(jié)合,我國政府危機管理機制定能逐步完善

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