農(nóng)村最低生活保障的現(xiàn)狀分析與政策建議

曾云燕

[摘 要]中國農(nóng)村最低生活保障建設(shè)已全面展開,并取得了長足進(jìn)步,但在制度建設(shè)和實(shí)踐環(huán)節(jié)上還存在諸如城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差距大、地區(qū)間保障水平不平衡、低保標(biāo)準(zhǔn)低且覆蓋面窄、保障對象界定困難等問題,其原因在于城鄉(xiāng)分割的最低生活保障制度不利于農(nóng)村低保的發(fā)展,且農(nóng)村低保還缺少資金來源和法制保障。完善農(nóng)村低保制度應(yīng)以“城鄉(xiāng)一體化”為目標(biāo),完善其資金籌措機(jī)制,合理確定對象與標(biāo)準(zhǔn),并采取配套的改革措施。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村低保;城鄉(xiāng)分割;城鄉(xiāng)一體化

[中圖分類號(hào)]C912.82

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

中國農(nóng)村最低生活保障(以下簡稱“農(nóng)村低?！?是對傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)工作的改革和創(chuàng)新,是按照低保標(biāo)準(zhǔn)保障農(nóng)村貧困群眾基本生活的新型社會(huì)救助制度,是整個(gè)社會(huì)保障體系中最基礎(chǔ)、最重要、最后一道社會(huì)安全網(wǎng)。黨的十七大提出加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系,完善城鄉(xiāng)居民低保制度,逐步提高保障水平。農(nóng)村低保制度的全面建立和實(shí)施,是消除貧困、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要制度安排,也是繼農(nóng)村稅費(fèi)改革后的又一項(xiàng)重大惠農(nóng)政策,在我國農(nóng)村反貧困事業(yè)中具有里程碑式的意義。

一、我國農(nóng)村低保發(fā)展現(xiàn)狀

中國最早實(shí)施農(nóng)村居民低保制度的地區(qū)是上海市。1994年,上海市通過實(shí)施農(nóng)村低保制度,探索科學(xué)有效的農(nóng)村貧困群體救濟(jì)方式。1995年,民政部結(jié)合農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)試點(diǎn)工作,分別在山西省陽泉縣、山東省煙臺(tái)市、四川省彭州市建立了農(nóng)村低保制度建設(shè)試點(diǎn)。民政部于1996年印發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見》和《農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)指導(dǎo)方案》,要求把建立農(nóng)村低保制度作為農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的重點(diǎn)來抓,認(rèn)真部署,逐步推進(jìn)。

從2004年中央一號(hào)文件提出“有條件的地方,要探索建立農(nóng)民最低生活保障制度”,到2005年中央一號(hào)文件提出“有條件的地方,要積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”,再到十六屆六中全會(huì)提出“逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度”,中央對農(nóng)村低保制度的要求越來越高。民政部公布的《2006年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示,2006年底,全國有23個(gè)省、市、自治區(qū)建立了農(nóng)村低保制度,2 133個(gè)縣(市)開展了農(nóng)村低保工作,有1 593.1萬人、777.2萬戶得到了農(nóng)村低保,分別比上年增長93.1%和91.4%;2006年共有325.8萬戶、775.8萬人得到了特困救助,由于部分特困戶逐步納入了農(nóng)村低保,特困戶的數(shù)量比上年同期有所減少。

2007年初,黨中央、國務(wù)院決定在全國建立農(nóng)村低保制度,探索建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系,中央財(cái)政安排專項(xiàng)補(bǔ)助資金支持財(cái)政困難的地方。2007年8月,《國務(wù)院關(guān)于全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》發(fā)布,要求農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)要隨著當(dāng)?shù)厣畋匦杵穬r(jià)格的變化和人民生活水平的提高而適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。2007年中央財(cái)政下達(dá)的農(nóng)村低保補(bǔ)助資金是30億元,地方財(cái)政投入超過70億元,截至2007年6月底,全國31個(gè)省、市、自治區(qū)都已建立農(nóng)村低保制度,覆蓋了2 068萬人。全國各地年低保標(biāo)準(zhǔn)的平均數(shù)為857元,其中最低的600元(甘肅省),最高的2 560元(上海市),月人均實(shí)際補(bǔ)助水平28元。此外,農(nóng)村特困救助對象(“特困戶”)還有474.2萬人,月人均救助14元,這部分人在2007年下半年轉(zhuǎn)為低保對象,到2007年末農(nóng)村貧困居民已全部納入農(nóng)村低保體系。到2007年底,全國農(nóng)村享受低保人數(shù)已達(dá)3400多萬人,給廣大農(nóng)民群眾特別是生活困難群眾帶來了實(shí)實(shí)在在的好處。[1]

二、我國農(nóng)村低保制度目前存在的主要問題及成因分析

1.城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差距較大,城鄉(xiāng)分割的社會(huì)保障制度不利于農(nóng)村低保的發(fā)展

2007年1—7月,全國農(nóng)村低保人口月均計(jì)劃安排民政資金36元,實(shí)得29元,分別相當(dāng)于城鎮(zhèn)低保水平的34%和28%,建立在公共財(cái)力基礎(chǔ)上的低保的實(shí)際城鄉(xiāng)差距,甚至大于更多基于市場形成的城鄉(xiāng)收入差距(2006年農(nóng)村居民人均純收入相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的31%)。[2]以北京市為例,城鄉(xiāng)居民的低保標(biāo)準(zhǔn)相差就很懸殊。市區(qū)居民的低保標(biāo)準(zhǔn)是月人均290元,另有40元的糧油幫困補(bǔ)貼和多種配套救助措施;而農(nóng)村居民的保障標(biāo)準(zhǔn)是月人均170元,且缺乏其他附加救助。同樣,青海海東全區(qū)城市居民執(zhí)行的年人均低保標(biāo)準(zhǔn)為1 080元,而農(nóng)村居民人均低保標(biāo)準(zhǔn)為279元。[3]由于城、鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)不同,在城鄉(xiāng)接合部或部分征地轉(zhuǎn)居的地區(qū),往往出現(xiàn)居住在同一個(gè)地區(qū)的居民,有的享受城市低保,有的享受農(nóng)村低保,兩者之間的懸殊差距常常引發(fā)矛盾和沖突,影響社會(huì)穩(wěn)定。全國31個(gè)省、市、自治區(qū)中,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低的中西部地區(qū),低保水平的城鄉(xiāng)差距更大。

我國長期實(shí)行城鄉(xiāng)分割的社會(huì)保障制度,社會(huì)保障資金投入重城市、輕農(nóng)村的現(xiàn)象比較嚴(yán)重,這在一定程度上阻礙了農(nóng)村低保制度的建立與實(shí)施。改革開放以來,占總?cè)丝?0%的農(nóng)民只占到全國社會(huì)保障支出的10%左右,而占總?cè)丝?0%的城市居民卻占到全國該項(xiàng)支出的90%。從1991—2001年的社會(huì)保障資金水平來看,城市人均社會(huì)保障支出占人均GDP的比重平均為15%,而農(nóng)村只占到0.18%,城市人均享受的社會(huì)保障費(fèi)用支出是農(nóng)村的90倍之多,兩者差距之大超過任何一個(gè)國家。[4]而農(nóng)村社保資金的主要來源是依靠傳統(tǒng)的農(nóng)村集體補(bǔ)助和投入,農(nóng)村社會(huì)保障主要以“五保”、救災(zāi)救濟(jì)、優(yōu)撫等為主要內(nèi)容,家庭保障成為主要保障方式。包括在社會(huì)保障制度之內(nèi)的低保制度當(dāng)然也不例外,也在城鄉(xiāng)采取兩種不同的做法。

顯然,嚴(yán)重落后于城市的農(nóng)村低保制度不符合構(gòu)建和諧社會(huì)的要求。在財(cái)力不變的情況下,一些地區(qū)如福建和遼寧,由于領(lǐng)導(dǎo)干部的重視,低保覆蓋面有了大幅度上升。這說明,低保制度的關(guān)鍵是財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整和財(cái)政支出的傾斜。

2.各地區(qū)之間保障水平很不平衡,中西部省份缺乏穩(wěn)定的低保資金來源

除了東部發(fā)達(dá)地區(qū),一般地方都參照國家每年公布的貧困標(biāo)準(zhǔn)來確定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。2007年國家公布的貧困標(biāo)準(zhǔn)是年人均純收入693元,中西部地區(qū)農(nóng)村年低保標(biāo)準(zhǔn)一般在600至800元之間(如山西省是676.5元),東部地區(qū)一般在1 000至2 000元之間(如浙江省確定的農(nóng)村低保線接近1 800元,福建省為1 200元)。從2006年實(shí)施農(nóng)村低保的23個(gè)省、市、自治區(qū)的情況來看,各地的低保補(bǔ)助水平也不一樣,北京等9個(gè)東部省份月平均50.9元,河北等9個(gè)中部省份月平均25.3元,內(nèi)蒙古等5個(gè)西部省份月平均25.5元。[5]比較而言,我國東部地區(qū)94.4%的農(nóng)村社會(huì)救助人口是享受低保者,而中西部地區(qū)只有37.7%的救助對象是享受低保者。[6]但實(shí)際上,中國的大多數(shù)急需獲得低保的農(nóng)村人口集中在中西部地區(qū)。造成這一現(xiàn)象的主要原因是中西部大部分農(nóng)村地區(qū)低保制度沒有可持續(xù)發(fā)展的能力,而沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市郊區(qū)有能力為這項(xiàng)制度的開展提供穩(wěn)定的財(cái)政保障。

國家規(guī)定農(nóng)村低保資金的籌集以地方為主,地方各級人民政府應(yīng)將農(nóng)村低保資金列入財(cái)政預(yù)算,省級人民政府應(yīng)加大投入,中央財(cái)政對財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。但不可否認(rèn)的是,對于任何一級政府來說,這筆錢都不是一個(gè)小數(shù)目,在地方財(cái)政狀況好的時(shí)候,執(zhí)行起來問題不大,一旦財(cái)政狀況不好,就很難得到有效執(zhí)行。對于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的政府來說更是如此。缺乏穩(wěn)定的新增低保資金來源,是中西部地方政府不敢貿(mào)然實(shí)行低保的制約因素。隨著將農(nóng)村特困戶救助制度過渡為農(nóng)村低保制度,西部省份將面臨因保障人數(shù)增加以及保障標(biāo)準(zhǔn)提高而導(dǎo)致的資金需求壓力。

農(nóng)村稅費(fèi)改革縮減了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村一級的財(cái)政收入,地方財(cái)政狀況持續(xù)吃緊。通常情況下,越是財(cái)政緊張的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村,貧困人口往往越多,分擔(dān)低保經(jīng)費(fèi)的任務(wù)就越重,落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障的壓力就越大,結(jié)果就是常常不能落實(shí)。2007年7月農(nóng)村低保人口人均計(jì)劃安排,東部、中部和西部分別是48元、30元和25元,但前7個(gè)月平均實(shí)際發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)分別是44元、20元和19元,均低于計(jì)劃發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。[2]盡管中央財(cái)政會(huì)對財(cái)政困難地區(qū)實(shí)施農(nóng)村低保制度給予資金補(bǔ)助,但從長期來看,這個(gè)問題還是讓人擔(dān)憂的。

3.農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)低,覆蓋面不足,保障對象界定困難,缺乏應(yīng)有的制度保障

很多地區(qū)就農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)制定的依據(jù)和程序做出了規(guī)定,但在實(shí)際工作中許多地方的標(biāo)準(zhǔn)制定是不科學(xué)的、甚至是隨意的。有些地方基本上是在原先特困戶救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,參照當(dāng)?shù)厣钏胶拓?cái)政負(fù)擔(dān)能力制定的,“以錢定人”的情況比較普遍。這導(dǎo)致農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。農(nóng)村低保全面推行后,在主要食品價(jià)格大幅上漲的情況下,2007年全國平均的低保補(bǔ)助水平比2006年底明顯下降了(2006年底全國平均月人均低保補(bǔ)助為33.2元)。[7]事實(shí)上,有些地區(qū)的保障標(biāo)準(zhǔn)過低還有認(rèn)識(shí)方面的原因,即認(rèn)為農(nóng)民多少可以利用土地自我保障,象征性地給點(diǎn)補(bǔ)助就可以了。

長期以來,農(nóng)村低保覆蓋面較窄,相當(dāng)部分貧困農(nóng)民得不到救濟(jì)和補(bǔ)助,使得農(nóng)村貧困群體的最低生活保障只是處于零敲碎打的小規(guī)模狀態(tài)。我國農(nóng)村絕對貧困群體的成因主要有五種:一是疾病,二是體殘,三是年老體弱,四是缺乏勞動(dòng)力或勞動(dòng)者的勞動(dòng)能力低下,五是生存條件惡劣。這部分人占我國農(nóng)村人口的3.5%左右。2007年上半年統(tǒng)計(jì)表明,農(nóng)村低保人數(shù)只占農(nóng)村人口的0.36%,低保制度發(fā)展比較緩慢。以特困救助為主的省份如黑龍江、江西、重慶、貴州、西藏、青海,低保對象占所有救助對象的比例低于10%;占10%~30%的有安徽、湖北、廣西、云南和寧夏;占30%~50%的有山西、河南、湖南;占50%~70%的有新疆。[6]

目前各地低保對象一般由村鄉(xiāng)縣逐級確定,復(fù)雜且準(zhǔn)確性差。由于國家沒有明確立法,在確定保障對象的范圍方面,地方政府都有自己的規(guī)定范圍,地區(qū)差異性很大。比如對于有法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人或扶養(yǎng)人的貧困對象,符合農(nóng)村最低生活保障對象條件的家庭中的成年子女等,各地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一,使受保障對象的界定很不規(guī)范。同時(shí),各地認(rèn)定低保對象的主要依據(jù)是共同生活的家庭成員年人均純收入低于最低生活標(biāo)準(zhǔn),但該方法沒有考慮致貧原因,不能完全反映貧困農(nóng)戶的真實(shí)面貌;二是農(nóng)村居民收入有其自身特點(diǎn),年人均純收入難以準(zhǔn)確評定。另外,農(nóng)民的非種植業(yè)農(nóng)業(yè)收入、外出務(wù)工收入、臨時(shí)性收入等情況變化異常復(fù)雜,這些都造成了受保障對象界定的困難。

沒有全國性的《社會(huì)救濟(jì)法》,沒有一部完整的對救濟(jì)對象、救濟(jì)內(nèi)容、救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)來源、救濟(jì)方式等加以規(guī)范的法律,立法滯后導(dǎo)致無法可依,是出現(xiàn)上述問題的根本原因。目前只有極少數(shù)地方出臺(tái)了操作性較強(qiáng)的農(nóng)村低保管理辦法,大部分農(nóng)村地區(qū)還缺乏制度化措施,無統(tǒng)一的操作規(guī)程,管理上缺乏制約機(jī)制,個(gè)別地方甚至出現(xiàn)占用、挪用救助資金的現(xiàn)象,給農(nóng)村低保制度帶來了消極影響。

三、完善我國農(nóng)村低保制度的政策建議

1.堅(jiān)持以“城鄉(xiāng)一體化”為目標(biāo)

城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度不是兩個(gè)獨(dú)立并行、封閉運(yùn)行的系統(tǒng),在制度形式上應(yīng)該是統(tǒng)一的,城鄉(xiāng)都應(yīng)納入社會(huì)保障的總體框架之中。政府應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化的政策導(dǎo)向,改變重城市、輕農(nóng)村的社會(huì)保障政策,逐步縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平的差距。一方面,應(yīng)逐步削減政府在城鎮(zhèn)的福利開支,取消或降低城鎮(zhèn)居民的福利補(bǔ)貼,如食品補(bǔ)貼、交通水電補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼等;同時(shí),按照權(quán)利與義務(wù)對等的原則,完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度。另一方面,應(yīng)改變長期以來實(shí)行的重城輕鄉(xiāng)的政策,加大對農(nóng)村社會(huì)保障的投入力度,提高農(nóng)村已有的社會(huì)保障水平。以前政府采取的“挖農(nóng)補(bǔ)工”的政策,以“剪刀差”的形式從農(nóng)村抽走的大量利潤,應(yīng)適當(dāng)返還給農(nóng)村和農(nóng)民,把此資金作為建立農(nóng)村保障機(jī)制的基金,實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。同時(shí),國家應(yīng)當(dāng)在政策和資金上向農(nóng)村、農(nóng)民傾斜,加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育的投入力度,以加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,為農(nóng)村低保制度的建立奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路來構(gòu)建農(nóng)村低保制度,既可借鑒城市居民低保制度建設(shè)的一些經(jīng)驗(yàn)和做法,又要充分考慮我國農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)生活方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的實(shí)際情況,采取有別于城市的做法,使農(nóng)村低保制度既符合社會(huì)保障的一般性質(zhì)與特征,又符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)有水平。

2.完善農(nóng)村居民低保制度的資金籌措機(jī)制

資金問題是建立農(nóng)村低保制度的核心問題。應(yīng)建立中央、省、市(縣)、鄉(xiāng)四級資金負(fù)擔(dān)體系,理順以政府為主、集體為輔、社會(huì)互助的多元化資金籌措渠道,確保制度運(yùn)行的可持續(xù)性。一是建立以市縣為主的資金保障與管理機(jī)制。為了確保最低生活保障對象都能享受或領(lǐng)取到足額的保障金,最低生活保障資金應(yīng)改變縣、鄉(xiāng)、村共同負(fù)擔(dān)的做法,改由市、縣財(cái)政負(fù)擔(dān)。因?yàn)橐粋€(gè)市、縣轄區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)、村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距不會(huì)太大,易于在最低保障標(biāo)準(zhǔn)上達(dá)成統(tǒng)一;另外,市縣一級政府與省、中央級政府相比,具有地區(qū)信息優(yōu)勢,便于發(fā)揮管理職能。二是整合救濟(jì)資源。中央應(yīng)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。對貧困人口實(shí)施救助,是政府義不容辭的責(zé)任,是政府對公民生存權(quán)的保護(hù),是人權(quán)保障的重要內(nèi)容。將中央各種專項(xiàng)救助資金納入農(nóng)村低保范疇,突出中央政府的責(zé)任,建立覆蓋面更廣的農(nóng)村低保制度,有助于形成合力,充分利用資源,提高農(nóng)村低保資金的保障度,防止一些地方因財(cái)力困難而出現(xiàn)農(nóng)村低保中的“以錢定人”的不規(guī)范做法。三是進(jìn)一步擴(kuò)大其他輔助資金來源?？梢钥紤]采取與社會(huì)保障費(fèi)同步征收的形式籌集資金,這樣就把企業(yè)和個(gè)人(尤其是高收入者)的繳費(fèi)義務(wù)用法律的形式確定下來了。這種籌集方式具有征收面廣、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、力度大等特點(diǎn),同時(shí)也體現(xiàn)了低保金再分配的社會(huì)功能,在一定程度上消除了城鄉(xiāng)之間、居民之間過大的貧富差距。要鼓勵(lì)政府部門、企事業(yè)單位、民間和個(gè)人為實(shí)施農(nóng)村低保提供捐贈(zèng)和資助,嘗試將部分福利彩票和個(gè)人收入所得稅納入農(nóng)村低保資金。

3.合理確定低保對象和保障標(biāo)準(zhǔn)

保障對象的認(rèn)定應(yīng)以低保線為依據(jù),但并不是說低于低保線的農(nóng)村家庭都應(yīng)實(shí)施保障救助。低保制度要堅(jiān)持既保障農(nóng)村貧困家庭的基本生活又不養(yǎng)懶漢的原則。因此,核定保障對象需要結(jié)合分析貧困形成的原因。一般而言,具有當(dāng)?shù)卣睫r(nóng)業(yè)戶口、共同生活的家庭成員年人均收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的人都可申請享受農(nóng)村低保。與傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)制度相比,低保制度的保障對象有所擴(kuò)大,除了“五保戶”、“特困戶”外,還應(yīng)包括下列人員:家庭成員無勞動(dòng)能力或基本喪失勞動(dòng)能力的無勞力戶;家庭主要成員因嚴(yán)重殘疾而喪失勞動(dòng)能力以致家庭生活困難者;家庭主要成員因長年有病而基本喪失或大部分喪失勞動(dòng)能力以致家庭生活困難者;家庭主要成員因病、災(zāi)死亡,其子女不到勞動(dòng)年齡或是在校學(xué)生,生活特別困難者。各地對低保對象收入的計(jì)算宜采用因地制宜的辦法:東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)由于已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)低保一體化運(yùn)行,可考慮按照申請人家庭年人均純收入與保障標(biāo)準(zhǔn)的差額發(fā)放低保金;在廣大的中西部地區(qū)和部分東部地區(qū),基于家庭收入難以準(zhǔn)確核算、但困難家庭的情況左鄰右舍都清楚等實(shí)際情況,可在初步核查申請人家庭收入的基礎(chǔ)上,更多地依靠民主評議等辦法來確定低保對象。