北宋三司使職能探析

黃亞娟

[摘 要]三司使是北宋主管鹽鐵、度支、戶部的財政長官,作為朝廷(政府)主管財政的最高首腦,有“計相”之稱。三司使不僅具有處理三司日常事務(wù)的權(quán)力,還有經(jīng)度軍費、參議軍政、薦舉官員、編撰會計錄等權(quán)力,曾在北宋財政史上發(fā)揮了重要作用。

[關(guān)鍵詞]三司使;經(jīng)度軍費;參議軍政;薦舉官員;編撰會計錄

[中圖分類號]K244[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

三司使是指主管鹽鐵、度支、戶部三方面事務(wù)的財政長官。這一職官萌芽于唐末,確立于五代,完善于北宋。北宋時期,主管財政的三司使備受皇帝重視,“舉四海之大,而一毫之用必會于三司”[1](P466)。三司使總領(lǐng)天下之財賦,量入為出,成為皇帝以下主管財政的最高首腦,在北宋財政史上發(fā)揮了重要作用?！端问贰穼⑵渎毮芸偨Y(jié)為[2](P3807-3808):

掌邦國財用之大計,總鹽鐵、度支、戶部之事,以經(jīng)天下財賦而均其出入焉。 鹽鐵,掌天下山澤之貨,關(guān)市、河渠、軍器之事,以資邦國之用。度支,掌天下財賦之?dāng)?shù),每歲均其有無,制其出入,以計邦國之用。戶部,掌天下戶口、稅賦之籍,榷酒、工作、衣儲之事,以供邦國之用。

凡是與邦國財用相關(guān)之事,三司使幾乎無所不統(tǒng)。蘇轍曾說三司:“所領(lǐng)天下事幾至大半。權(quán)任之重,非他司比?！盵1](P916)北宋三司使的職能主要包括以下幾個方面。

一、處理三司日常事務(wù)

三司使作為中央理財機(jī)構(gòu)——三司的最高首腦,統(tǒng)領(lǐng)鹽鐵、戶部、度支三部,三部以下又設(shè)立了二十余案。宋太祖、宋太宗時期三司設(shè)為二十四案:“兵、刑、胄、鐵、商稅、茶、課鹽末鹽、設(shè)、賞給、錢帛、發(fā)運、百官、斛斗、糧料、騎、夏稅、秋稅、東上供、西上供、修造、竹木、曲、衣糧、倉?！盵3](P298)宋真宗咸平四年(公元1001年),并夏稅、秋稅為一,稱為戶稅案;并東西上供兩案為一;并竹木案歸修造案;并倉案歸衣糧案。宋真宗大中祥符七年(公元1014年)又別置常平案,這時的三司共二十一案。上述諸案均為三司的職能辦事機(jī)構(gòu),在三司使的領(lǐng)導(dǎo)下處理日常事務(wù)。

二十余案之外,三司使下又有一套直屬機(jī)構(gòu),即諸子司,包括勾院、都磨堪司、主轄支收司、拘收司、理欠司、憑由司、開拆司、發(fā)放司、勾鑿司、催驅(qū)司、受事司、馬步軍專勾司、河渠司、衙司等。諸子司不僅負(fù)責(zé)財政上監(jiān)督、核算、防漏、補(bǔ)缺等事宜,還負(fù)責(zé)水利工程等建設(shè)事務(wù)。

三司中每一子司的職權(quán),都涉及不止一案的事務(wù),與二十余案的職掌縱橫交錯。三司使統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)這些機(jī)構(gòu),總攬全國財政收支之大計,奪戶部之權(quán);兼管城池土木等建筑工程,奪工部之權(quán);負(fù)責(zé)庫藏、貿(mào)易、四方賦稅、百官俸祿,奪太府寺之權(quán)。

三司使可以根據(jù)實際需要對以上機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。宋太宗至道二年(公元996年)閏七月,“命鹽鐵使陳恕詳定減省三司官局,(陳)恕請以理欠、憑由兩司并歸一司”[4](P2479)。宋神宗熙寧七年(公元1074年)章惇為三司使,曾經(jīng)“廢開拆司入三部”。熙寧八年沈括為三司使,認(rèn)為“失關(guān)防點檢”[5](P6640),又重置開拆司。

三司使領(lǐng)導(dǎo)的下屬官吏眾多,有三司副使、三司判官、三部副使、三部判官、子司判官、推官、巡官等官員;又有眾多的吏員,史載三司有吏千余人[5](P437),即使在宋真宗景德元年(公元1004年)詔令三司裁減吏員的情況下,仍定留897人[3](P305)。另有三司大將、軍將等武職人員,宋神宗熙寧七年下詔,大將、軍將以1500為定額。[4](P5778)另外,從三司的宏偉建筑規(guī)模上,也能看出三司官吏之多;宋仁宗天圣二年(公元1024年),新建成的三司官署共1 172區(qū);宋神宗熙寧七年,三司遭遇火災(zāi),燒毀的屋子達(dá)1 080間。[5](P2368,6256)

三司使具有升降裁減屬官的權(quán)力。宋仁宗景祐三年(公元1036年),“上患三司吏員猬多,命中丞杜衍與三司使副擇其能否而升降之”[6]。章衡為鹽鐵判官時,“三司使忌其能,出知汝州、穎州”[2](P11007)。宋神宗熙寧七年,三司使章惇“減罷都孔目官、勾覆官各一人”[4](P5782) ,通過裁減冗官來提高三司的行政效率。

總之,三司使需領(lǐng)導(dǎo)三司諸機(jī)構(gòu)及眾官吏,“以經(jīng)天下財賦而均其出入焉”。其不僅負(fù)責(zé)中央財計,又要干預(yù)地方財計;不僅負(fù)責(zé)財物出納,還要負(fù)責(zé)財物監(jiān)督;不僅要負(fù)責(zé)軍器制造,還要負(fù)責(zé)土木建筑、水利工程等事務(wù)。簡而言之,三司使在管理國家財政事務(wù)中居于核心和主導(dǎo)地位。

二、經(jīng)度軍費,參議軍政

北宋知諫院范鎮(zhèn)言:“中書主民,樞密院主兵,三司主財,各不相知?！盵2](P10784)這使人們產(chǎn)生三司使不知兵、不議軍政的誤解。但通過對史料的梳理可以看出,三司使不僅負(fù)責(zé)經(jīng)度軍費,還經(jīng)常參議軍政。

三司使負(fù)責(zé)經(jīng)度軍費,調(diào)發(fā)軍糧。宋太祖于建隆元年(公元960年)親征李筠,命令三司使張美調(diào)發(fā)軍糧。此前,因李筠招募亡命之徒,常干不法之事,張美已料到其會叛亂,便暗地里囤積了大量軍糧。等到宋太祖率領(lǐng)十萬大軍作戰(zhàn)時,遂得以軍糧充足、經(jīng)費無缺。此戰(zhàn)的勝利,很大程度上得益于三司使張美在戰(zhàn)前所做的充分準(zhǔn)備。[2](P8998)宋代每三年都有一次南郊大禮:由皇帝在冬至日親自祭天于南郊。祭祀時會大量發(fā)放軍賞,三司使也要精心準(zhǔn)備,絲毫不敢怠慢。宋仁宗天圣六年(公元1028年)就曾下詔,“自今南郊軍賞有缺,其三司官吏并劾罪以聞”[5](P2461)。稍有耽擱,三司官吏就會受到嚴(yán)懲。宋仁宗康定元年(公元1040年),有人上疏論兵事,建議出賣爵位籌集錢財,作為士兵們?nèi)粘ｉ_支及修葺營房的費用,后由于三司使鄭戩等人不同意,此建議最終未能實施。[5](P3016-3017)宋仁宗慶歷年間,為加強(qiáng)西北邊備,招募士兵以及賞賜的費用不計其數(shù),全靠三司使姚仲孫精心調(diào)度。[2](P9972)通過以上材料不難看出,三司使不知兵的說法是不正確的。經(jīng)度軍費、調(diào)發(fā)軍糧是三司使的基本職責(zé),如不能完成,將受到嚴(yán)厲的懲罰。

?126?鄭州輕工業(yè)學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版)2009年

三司使經(jīng)常參議軍政大事。葉清臣任三司使之時,宋仁宗就曾詢問其御邊之策。[7]晏殊任三司使,也曾上奏朝廷,請求“罷內(nèi)臣監(jiān)兵,不以陣圖授諸將,及募弓箭手教之,以備戰(zhàn)斗”,又曾“請出宮中長物助邊費”。[5](P2988)宋仁宗景祐元年(公元1034年),三司使程琳上疏“兵在精不在眾,河北、陜西軍儲數(shù)匱,而招募不已”,建議“罷河北、陜西募住營兵,勿復(fù)增置,遇缺即選廂軍精銳者補(bǔ)之”。[5](P2675-2676)宋仁宗慶歷六年(公元1046年),三司使王拱辰言:“太祖時兵十二萬,太宗時十八萬,章圣時四十萬,今遂倍之。兵在精不在眾,冗散坐食,非計也。三司雖總財用大計,而事實在外,請諸道帥臣并任其責(zé)?！盵5](P3839)由以上諸例可知,三司使通過參議軍政事務(wù),在防御邊疆、訓(xùn)練軍隊、減少冗兵等方面提出了不少建設(shè)性意見。

三、薦舉官員

三司使薦舉的官員大體分為兩類:三司屬官和三司以外官員。

1.薦舉三司屬官

宋太宗淳化三年(公元992年),“自三部判官高象先而下,改授者十五人,皆三司使之舉也”[4](P2474)。如宋真宗天禧四年(公元1020年),詔三司使李士衡等“各舉常參官堪錢谷任使者二人……限十日內(nèi)具名以聞”[5](P2215)。宋仁宗慶歷年間,三司使姚仲孫薦舉施昌言為度支副使。[5](P3231)王堯臣為三司使期間,奏辟張昷之、杜卮等十余人為副使、判官,薦舉燕度為戶部判官。[2](P9775,9911)總之,三司使向朝廷奏舉了一大批有才能的三司屬官。宋英宗治平三年(公元1066年),三司使韓絳薦舉梁端“管勾三司使廳薄籍”[4]。宋神宗時三司使李承之奏辟王兢管勾度支帳司。[8]宋神宗熙寧七年,章惇奏辟了3人,分別充任三司中三部的主薄。熙寧八年,三司使章惇薦舉王安上為權(quán)發(fā)遣度支判官。[4](P5782)三司使可以薦舉三司副使、判官及其他屬官,擁有用人權(quán),從而可以更好地控制下屬,這使得三司使的權(quán)力和職能進(jìn)一步加強(qiáng)。

2.薦舉三司以外官員

像所有的高官一樣,三司使可以薦舉三司以外的眾多官員,包括在京諸司的庫務(wù)司官員、轉(zhuǎn)運使、武官等。

宋仁宗皇祐五年(公元1053年),“詔三司自今京師百萬倉、左藏庫、都商稅務(wù)、榷貨務(wù)、東西八作司、文思院、事材場、南北作坊、店宅、曲院、內(nèi)香藥庫、裁造院、作坊料物庫、西染院、陜西折博務(wù)、解州鹽池、緣邊便糴糧草、諸茶場、榷貨務(wù)、轉(zhuǎn)般倉、米倉、銀銅坑冶場、鹽井監(jiān),仍舊舉官監(jiān)當(dāng)”[5](P4237)。以上京師諸司庫務(wù),分別隸屬于不同的機(jī)構(gòu)。如榷貨務(wù)、店宅隸屬于太府寺;文思院、裁造院隸屬于少府監(jiān);南北作坊、作坊隸屬于軍器監(jiān);東西八作司隸屬于將作監(jiān)等。三司使對以上機(jī)構(gòu)的官員都具有薦舉權(quán)。歐陽修對此還有一段有趣的記載:“京師諸司庫務(wù),皆由三司舉官監(jiān)當(dāng),而權(quán)貴之家子弟親戚,因緣請托,不可勝數(shù),為三司使者常以為患。田元均(況)為人寬厚長者,其在三司,深厭干請者,雖不能從,然不欲峻拒之,每溫顏強(qiáng)笑以遣之。嘗謂人曰:‘作三司使數(shù)年,強(qiáng)笑多矣,直笑得面似靴皮?！盵9]為了杜絕這種請托薦舉官員的行為,宋太宗曾下詔:“自今文武職官不得輒入三司公署,及不得以書札往來請托公事。門吏謹(jǐn)察之,違者以吿”[5](P478)這從側(cè)面反映出三司使薦舉權(quán)力之大、之重。

三司使對路一級的最高長官——轉(zhuǎn)運使——也有薦舉的權(quán)力。宋真宗咸平元年(公元998年),詔令三司使等舉薦轉(zhuǎn)運使候選人,“于常參官內(nèi),舉材堪轉(zhuǎn)運使者,不限人數(shù)”[5](P984)。宋仁宗慶歷二年(公元1042年),張昷之為河北路轉(zhuǎn)運使,便是“從三司使姚仲孫所舉也”[5](P3227)。三司使甚至還能薦舉武官。宋仁宗景祐三年“詔三司使至天章閣待制,舉三班使臣殿直以上,曾歷邊任,有武勇智略者各一人”[5](P2779)。這進(jìn)一步說明了三司使薦舉官員的范圍之廣。

四、編撰會計錄

會計錄,即記錄各種財政統(tǒng)計數(shù)字,并附有分析說明文字的著作。宋朝最早的會計錄是宋真宗景德四年(公元1007年)三司使丁謂主持編撰的《景德會計錄》。當(dāng)時準(zhǔn)備封禪泰山,宋真宗怕經(jīng)費不足,便詢問三司使丁謂。丁謂說府庫充實,并且進(jìn)呈了《景德會計錄》。[10](P858)其內(nèi)容主要是“以景德四年民賦戶口之籍,較咸平六年之?dāng)?shù)”[2](P9576),以便考察國家的收支平衡問題。蘇轍認(rèn)為編撰會計錄的目的是:“有司得以居今而知昔,參酌同異,因時施宜?！盵1](P1326-1327)南宋殿中侍御史張絢,也認(rèn)為會計錄“總括巨細(xì)、綱羅出納,凡天下賦入之?dāng)?shù)、養(yǎng)兵之?dāng)?shù),條章各立,支費有限,謹(jǐn)視其書,上下遵守,此作會計錄之本意也”[11]。會計錄通過對以往財政情況的全面總結(jié),得到豐富的財政數(shù)據(jù)和管理經(jīng)驗,為財政預(yù)算提供重要前提條件。

《景德會計錄》之后,三司使相繼編撰了一批會計錄。宋真宗大中祥符九年(公元1016年)編成的林特上《祥符會計錄》,主要反映“大中祥符八年天下戶口財賦”[10](P858)。宋仁宗皇祐年間,三司使田況上《皇祐會計錄》。宋英宗治平年間,三司使蔡襄主持編撰《治平會計錄》,治平四年(公元1067年)成書時蔡襄已離任,由后任韓絳呈上,“三司使韓絳上治平會計錄六卷,降詔獎諭”[4](P5779)。宋神宗熙寧年間也有《熙寧會計錄》。元豐改制后,戶部尚書取代了三司使,但是編撰會計錄的傳統(tǒng)保留了下來。正如南宋章如愚所述:“自景德、皇祐、治平、熙寧、元祐,主計者必有會計成書,其戶口之籍、輿地之圖、謂度之多寡、賦予之厚薄,其名、其色、其制、其數(shù),莫不備矣?！盵10](P1184)三司使以及元豐改制后的戶部尚書,通過編撰詳細(xì)的會計錄,掌握全國財政的收支情況。從會計錄中可看出國家財力的歷史狀況、現(xiàn)有狀況以及變化趨勢,以便確定適合國家現(xiàn)實情況的財政制度和財政措施。

綜上所述,三司使的職能體現(xiàn)在處理三司日常事務(wù)、經(jīng)度軍費、參議軍政、薦舉官員、編撰會計錄等幾個方面。此外,在某些特殊情況下,朝廷還會特派三司使審理案件、出使鄰國。如宋仁宗明道年間,京師出現(xiàn)荊王趙元儼出任天下兵馬都元帥的流言,在調(diào)查此事的過程中,許多人被牽連入獄。宋仁宗很是生氣,特派三司使蔡齊前往審理。[2](P9637)又如權(quán)發(fā)遣三司使王博文,也曾與監(jiān)察御史崔暨、內(nèi)侍羅崇勛一起,“鞫真定府曹汭獄”[2](P9745)。此外,宋仁宗天圣四年(公元1026年),權(quán)三司使范雍被任命為契丹生辰使。[5](P2420)宋仁宗至和元年(公元1054年),三司使王拱辰被任命為回謝契丹使。[5](P4281)審理案件、出使鄰國是三司使在特定情況下?lián)蔚呐R時差事,有一定偶然性,應(yīng)視為三司使職權(quán)范圍以外的兼差。

宋太祖以黃袍加身兵變得天下,對于五代之前車之鑒刻骨銘心。他深知作為皇權(quán)重要支柱的“君權(quán)神授”的光環(huán)已經(jīng)在五代的腥風(fēng)血雨中消失,天子是“兵強(qiáng)馬壯者當(dāng)為之,寧有種耶”[12]。要兵強(qiáng)馬壯,必須有深厚的財力作后盾。于是,主管財政的三司使備受皇帝重視,直接對皇帝負(fù)責(zé),成為皇帝以下主管財政的最高首腦,有“計相”之稱,成為晉升宰執(zhí)的近途,權(quán)力和地位達(dá)到了歷史最高點。

北宋的中央集權(quán)把三司使推到了權(quán)力地位的頂峰,但也為其衰退埋下伏筆。由于過度的集權(quán)使得三司使的責(zé)任過于繁重,三司機(jī)構(gòu)過于龐大,要有效地控制整個財政機(jī)構(gòu)的運轉(zhuǎn)不出現(xiàn)問題,顯然是困難的。宋太宗時三司使陳恕就曾指出:“三司之中,簿牒填委”[5](P849),三司使等官員救過不暇。宋真宗咸平年間已經(jīng)出現(xiàn)“天下文牒,有經(jīng)五七歲不為裁決者”[5](P1061)。宋仁宗嘉祐年間時更為嚴(yán)重,“三司簿書不治,其滯留者,自天禧以來,朱帳六百有四,明道以來,生事二百一十二萬”[13],可三司機(jī)構(gòu)臃腫已造成案牘堆砌、行政效率低下。為了扭轉(zhuǎn)此種局面,宋神宗熙寧年間設(shè)立三司賬司,追查、清理三司的各種陳年舊賬,但收效甚微。長期以來積累的弊端,依靠三司內(nèi)部的調(diào)整已不能根治;再加上前代遺留的三省六部諸寺監(jiān)等官僚體制的存在,使得冗官現(xiàn)象日益嚴(yán)重,改革官制勢在必行。宋神宗元豐五年(公元1082年)實行官制改革,三司使為戶部尚書所替代,完成了其歷史使命。三司使作為宋代的一種官職設(shè)計,曾在中國政治制度、財政制度史上寫下了重要篇章。

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