我國獨立學院的十年“獨立”之路

[摘 要]1999年以來,獨立學院從依附于母體高校辦學到獨立自主辦學,其身份也經(jīng)歷了從“二級學院”到“獨立學院”再到“民辦普通高?！钡那垩莼瘹v史。這既是國家政策逐步引導的結果,也是獨立學院自身發(fā)展的必經(jīng)之路。當前,要把握好教育部“26號令”確定的5年驗收考察期限,切實加強基礎設施和師資隊伍建設,提高管理水平和教育教學質(zhì)量,加速實現(xiàn)從獨立學院向民辦普通高校的“轉設”進程。

[關鍵詞]獨立學院 民辦普通高校 “轉設”

[中圖分類號] G648.7 [文獻標識碼] A [文章編號]1005—5843 (2009)04-0041-04

[作者簡介]姜代武,長春理工大學光電信息學院副院長、副研究員(吉林長春 130012)

獨立學院是近10年來我國高等教育辦學體制改革創(chuàng)新的重要成果,為發(fā)展民辦高等教育事業(yè)、促進高等教育大眾化作出了積極貢獻。當前,隨著《獨立學院設置與管理辦法》(教育部令第26號,簡稱“教育部‘26號令”)的頒布與實施,尤其是部分獨立學院經(jīng)教育部批準成功轉設為民辦普通高校,標志著我國獨立學院的發(fā)展進入了一個新的歷史階段。

一、借助母體高校辦學的“依附”期(1999-2002)

一般認為,我國獨立學院產(chǎn)生于1999年,以浙江大學與杭州市人民政府聯(lián)合創(chuàng)辦浙江大學城市學院為標志。在創(chuàng)辦初期,這類機構統(tǒng)稱為“二級學院”,后期則稱為“民辦二級學院”或“新制二級學院”,對申辦高校的“依附性”是它們與生俱來的基本特征。

1.辦學目標服務于申辦高校的整體利益。辦學目標是辦學者對學校性質(zhì)及目的的總體認識。它不僅體現(xiàn)為學校的辦學理念,而且體現(xiàn)在包括辦學指導思想、治學方略和發(fā)展戰(zhàn)略等方面,是一所學校在較長時期內(nèi)帶有全局性和方向性的根本追求與價值取向。由于獨立學院在初創(chuàng)時期不具有獨立辦學的主體資格,因而它們的一切辦學活動都是為申辦高校的整體利益服務的。表現(xiàn)在:一是服務于申辦高校擴招的需要?！案咝U招”與“創(chuàng)辦獨立學院”這兩件高教史上的重要事件同時發(fā)生于世紀之交,看似有著很大的偶然性,實則有著必然的聯(lián)系,而后者是為前者服務的。1999年,中央做出擴大高校招生規(guī)模的決定,當年招生人數(shù)達到159.68萬人,比1998年增加51.32萬人,增幅達47.4%;其后的三年中擴招幅度分別達到了38.16%、21.61%和19.46%。到2002年,高校招生320萬人,本?？圃谛Ｉ_到1 462.52萬人,高等教育毛入學率達到15%,總規(guī)模一躍超過美國(1 420萬)而居世界第一位。高校擴招需要具備一定的基本條件,但按照當時國家的財政性經(jīng)費投入力度,高校持續(xù)擴招的能力明顯不足。在這種背景下,普通高校以民辦機制創(chuàng)立“二級學院”,成為這些高校擴大招生規(guī)模的普遍做法。從1999年到2002年三年大擴招時期,全國高校共舉辦二級學院300多所,承擔了高校擴招的很大份額。吉林省2000年批建9所“新制二級學院”,當年招收本科生4 000人,占全省擴招總數(shù)的40%,擴容效果十分顯著。二是服務于申辦高校增加收入的需要。世紀之交的高校大擴招,本身就是國家拉動經(jīng)濟增長的策略之一,而創(chuàng)辦獨立學院更是吸引社會資金投入的重要舉措。據(jù)估算,僅擴招頭兩年新增的67所民辦高校、100多所“二級學院”,就至少拉動了200多億元的社會投資。從申辦高?？?舉辦“二級學院”更是一本萬利的事情。據(jù)測算,普通高校如果通過銀行貸款自辦一所3 000人規(guī)模的獨立學院,扣除征地、基建、購置教學設備和圖書等硬件投入,人頭經(jīng)費、行政教學業(yè)務費、固定資產(chǎn)折舊等成本等支出,其學費收入結余只需10年左右即可全部還清貸款本息,“凈賺”一所“二級學院”;而與非教育機構或個人合作辦學,更是一樁“無本生意”,因為普通高校實際上是靠出租其“本科辦學特許權”于“二級學院”來獲取收益的,類似于產(chǎn)業(yè)界的“貼牌生產(chǎn)”,其收益之豐與其實際投入是不成比例的。這也是普通高校長期不愿放棄對獨立學院控制權的重要原因。

2.不具有獨立的辦學主體資格。創(chuàng)辦獨立學院是一件新生事物,沒有先例可循。初創(chuàng)時期,獨立學院一般是由省級教育行政部門審批的,對于普通高校如何與非教育機構尤其是民營非教育機構或個人合作辦學的問題,缺少可以依據(jù)的具體規(guī)程。因而審批機關只是把創(chuàng)辦“二級學院”當做高校在其內(nèi)部增設一個附屬機構一樣來處理,所以并不去嚴格把關申辦高校的資質(zhì)和辦學條件,只要申報一般都能獲得批準。正因為如此,這些“二級學院”并沒有獲得至關重要的獨立辦學資格。包括:一是不具有獨立的學校名稱。獨立學院在初創(chuàng)時期一般叫做“××大學(學院)××學院”,也有叫做“××大學××分?！钡?統(tǒng)稱為“二級學院”。母體高校不僅是這些民辦二級學院的申辦者,也是他們的管理者和實際上的擁有者。二是不具有獨立頒發(fā)學歷文憑的資格。這一時期,獨立學院頒發(fā)的學歷證書的方式極不統(tǒng)一,有的學校以獨立學院的名義頒發(fā),有的學校則以母體高校的名義頒發(fā)。三是一般都沒有獲得國家的辦學資格認證。根據(jù)我國的有關規(guī)定,本科院校的申辦必須經(jīng)由國家教育行政部門批準。但獨立學院在初創(chuàng)時期缺少這一環(huán)節(jié),因而在較長一段時期內(nèi)一直處于國家宏觀調(diào)控缺位的狀態(tài)。

3.辦學條件不足以支撐其獨力運行。舉辦一所高校,僅有強烈的意愿是不夠的,還要具備基本的辦學條件。獨立學院在初創(chuàng)時期,其辦學條件是由母體高校提供的。其一,母體高校是獨立學院師資來源的主渠道。據(jù)估計,在初創(chuàng)時期獨立學院的專任教師至少有1/3是由母體高校在職教師兼任的,有1/3聘用了包括母體高校在內(nèi)的退休教師,另外1/3才是獨立學院自己的教師。這樣做,對利用和盤活普通高校閑置的教師資源、通過提高師生比改善申辦高校的辦學效益發(fā)揮了重要作用。但正因為如此,多數(shù)獨立學院的教師都把自己擺在一個“打工者”的位置上,缺少“建設者”和主人翁意識,缺乏對獨立學院的認同感、歸屬感和共同的價值觀念,也不去關心獨立學院的建設,很難形成獨立學院自主發(fā)展的向心力和凝聚力。其二,學科專業(yè)設置以“克隆”母體高校為普遍特征。不少獨立學院的專業(yè)開設完全依托母體高校,母體高校有什么優(yōu)勢學科、特色專業(yè),獨立學院也開設什么學科、什么專業(yè)。這一現(xiàn)象一直延續(xù)到現(xiàn)在。據(jù)統(tǒng)計,2008年湖北省17所省屬高校舉辦的20所獨立學院,共有416個本科專業(yè)獲準招生。這些專業(yè)直接與母體高校雷同的有403個,比例高達96.87%;而其中13所獨立學院的專業(yè)設置則與母體高校完全相同。正因為它們沒有特色、沒有追求,因而也就失去了獨立生存、獨立發(fā)展的前提與動力。其三,法人、產(chǎn)權等重大法律關系不明確。在獨立學院初創(chuàng)時,責任義務權利關系的約定一般不是很規(guī)范,因而時有民事責任、債權債務等糾紛發(fā)生,而在糾紛處理上獨立學院及其辦學合作方往往處于弱勢地位。

二、增強辦學自主性的“獨立”期(2003-2008)

2003年,以教育部發(fā)布《關于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》(教發(fā)〔2003〕8號,簡稱“教育部‘8號文件”)為標志,我國獨立學院開始在國家政策的支持下向自主辦學機構過渡。表現(xiàn)在:

1.對獨立學院的性質(zhì)有了明確的認定。教育部“8號文件”第一次提出了“獨立學院”的概念,并在其第一條就開宗明義指出:“本文所稱獨立學院,是專指由普通本科高校按新機制、新模式舉辦的本科層次的二級學院。一些普通本科高校按公辦機制和模式建立的二級學院、‘分?；蚱渌愃频亩夀k學機構不屬此范疇?！北M管所謂“新機制、新模式”仍然語焉不詳,但它用排除法排除了按公辦機制舉辦的類似機構,因此其所指仍然十分清楚。具體講,“獨立學院”有三大特征:一是實行新的機制辦學。獨立學院從本質(zhì)上是民辦高校,其投入主要由合作方承擔或者以民辦機制共同籌措,收費標準也按照國家關于民辦高校招生收費的相關政策制定。二是實行新的辦學模式。在辦學和管理上首次提出“五個獨立”,即獨立學院校本部相對獨立、有獨立的法人資格、獨立頒發(fā)證書、有獨立的校園、實行獨立的財務核算,從而賦予了獨立學院確切的內(nèi)涵。三是實行新的管理體制。獨立學院的管理制度和辦法由申請者和合作者共同商定,雙方的責、權、利關系通過簽署具有法律效力的協(xié)議來規(guī)范、體現(xiàn)。另外,獨立學院實行董事會領導下的院長負責制,校董會的組成及人選由雙方商定,院長由申請者推薦、校董會選舉。這些特征已初步具備了民辦高校應有的基本要件,只要得到切實落實,獨立學院轉設為民辦普通高校就是一件水到渠成的事。

2.帶有明顯的過渡期“雙軌制”特征。為強化對獨立學院的宏觀管理,教育部于2003年下半年開始對原有360多所所謂“二級學院”進行清理整頓、重新登記。經(jīng)過逐個審查,取消了其中100多所“二級學院”的辦學資格,并對其中249所進行了重新登記。通過整頓,獨立學院 “優(yōu)”、“民”、“獨”的特征獲得了各界的廣泛認同。但是,由于其舉辦體制的公有性和運行機制的民營性之間存在著深刻的矛盾,因而這一時期獨立學院的發(fā)展帶有明顯的“雙軌制”特征,其弊端在招生工作中被充分暴露出來。一方面,這一時期獨立學院大規(guī)模、高速度發(fā)展,規(guī)模與數(shù)量急劇增加;另一方面,達到“三本”分數(shù)線且家庭具有支付能力的考生則越來越少。這導致獨立學院之間展開激烈的生源競爭,不少獨立學院鉆“雙軌制”下的制度空白,發(fā)生了“降分錄取”、“代理招生”、“虛假宣傳”等違規(guī)行為。對此,教育部于2005年發(fā)布通知,對獨立學院招生工作提出了“五個不得”規(guī)定,即規(guī)定獨立學院不得擅自超計劃招生,不得委托任何中介機構組織生源或進行錄取工作,不得向學生收取國家規(guī)定的收費項目和標準以外的任何費用,不得違規(guī)降低標準錄取考生,不得以?？其浫　础皩１具B讀”培養(yǎng)等。為進一步規(guī)范獨立學院的辦學行為,教育部還對已經(jīng)注冊登記的獨立學院的基本辦學條件、招生情況和教學工作進行了專項檢查,并將檢查結果予以通報,糾正了違規(guī)問題。2005年,教育部對湖北省7所違規(guī)招生的獨立學院進行了通報批評,減少了這7所獨立學院當年的招生計劃,并責成各省教育行政部門對所轄區(qū)域內(nèi)存在辦學條件不達標、申辦方和投資方未盡職責等問題的獨立學院進行整改;2006年,教育部對6所完全靠租賃土地和教學行政用房辦學的獨立學院停止了2006年度招生資格,對38所自有土地、教學行政用房不達標的獨立學院限制了2006年度的招生人數(shù),對189所資產(chǎn)未過戶的獨立學院提出通報批評,對77所因統(tǒng)計報表填報錯誤或因計入中等職業(yè)教育在校生規(guī)模而導致了辦學條件達不到有關規(guī)定要求的普通高校、獨立學院也給予了通報批評。通過一系列強化管理與政策引導,獨立學院自主辦學、自我管理、自我約束能力逐步得到增強。

3.開始向應用型本科教育的辦學方向轉型。如前所述,我國的獨立學院一般是在申辦高校的優(yōu)勢學科、特色專業(yè)的基礎上發(fā)展起來的,與母體高校在培養(yǎng)目標、專業(yè)設置方面的雷同現(xiàn)象十分嚴重。這在獨立學院創(chuàng)辦初期,尤其是由母體高校頒發(fā)學歷文憑時期對考生具有相當強的吸引力。但隨著招生中母體高?！肮猸h(huán)效應”的逐漸減退,原有的學科專業(yè)不僅不再是吸引考生的優(yōu)勢,反而成為獨立學院與母體高校爭生源、爭就業(yè)市場的根源。迫于生存壓力,不少獨立學院開始轉變辦學方向,面向區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展打造應用型本科人才培養(yǎng)特色。比如,最早創(chuàng)辦的浙江大學城市學院推行“錯開定位,配套發(fā)展”方略,建設了應用型專業(yè)體系,構建了“橫向可以轉移,縱向可以提升”的應用型人才培養(yǎng)模式;江南大學太湖學院按照兩年通識教育、一年專業(yè)教育、一年自主教育的思路設計人才培養(yǎng)方案,形成了“2+1+1”的人才培養(yǎng)新模式;西安交通大學城市學院以培養(yǎng)服務于區(qū)域經(jīng)濟建設的高素質(zhì)應用型人才為目標,提出了“三突出”人才培養(yǎng)模式,即在理論教學中突出夠用、能用、會用,在實踐教學中突出基本技能、專業(yè)工作能力和綜合技能,在實驗教學中突出基本實驗、綜合實驗、仿真與開放實驗。這些獨立學院的辦學模式已經(jīng)明顯區(qū)別于母體高校尤其是研究型大學的辦學傳統(tǒng),踏出了獨立學院走向獨立的最重要一步。當然,辦學特色的形成是一個長期的過程。為了生存,許多獨立學院爭辦短線專業(yè)、熱門專業(yè)、低成本專業(yè),盡管避免了與母體高校的惡性競爭,卻導致了獨立學院之間辦學方向的嚴重趨同。據(jù)統(tǒng)計,全國三百多所獨立學院中有75%開設了英語專業(yè),71%開設了計算機科學與技術專業(yè),62%開設了國際經(jīng)濟與貿(mào)易專業(yè),開設藝術設計、市場營銷、電子信息工程、法學、工商管理、信息管理與信息系統(tǒng)、會計學等熱門專業(yè)的獨立學院也超過了40%。因此,如何打造辦學特色,是新時期獨立學院面臨的重要課題。

三、向民辦普通高?！稗D設”的過渡期(2008-)

根據(jù)教育部部署,將現(xiàn)有部分獨立學院“轉設”為民辦普通高校,將有一個5年的過渡期。獨立學院“轉設”為民辦普通高校,將會開創(chuàng)出我國高等教育發(fā)展的新局面。

1.獨立學院獲得了新的發(fā)展基點。2008年教育部“26號令”的發(fā)布,廓清了10年來一系列困擾人們的理論與實踐問題,使得獨立學院的發(fā)展前景也更加清晰。其一,關于獨立學院的性質(zhì),教育部“26號令”第二條明確指出:“本辦法所稱獨立學院,是指實施本科以上學歷教育的普通高等學校與國家機構以外的社會組織或者個人合作,利用非國家財政性經(jīng)費舉辦的實施本科學歷教育的高等學校。”與教育部“8號文件”相比,“26號令”突出了“舉辦者”和“經(jīng)費來源”這兩項最基本的辦學要件,從而明確了獨立學院各辦學主體所應擔負的責任與義務。其二,關于獨立學院的權益,教育部“26號令“明確提出獨立學院依法享有《民辦教育促進法》及其實施條例所提出的所有鼓勵性、扶持性政策,包括專項資金支持、閑置土地出租出讓支持、金融信貸支持、稅收優(yōu)惠支持、公益事業(yè)用地支持、教職工權益保護、家庭經(jīng)濟困難學生資助等。其三,關于申辦高校的權益,教育部“26號令”突出強調(diào):普通高等學校對獨立學院投入的學校名稱、知識產(chǎn)權等無形資產(chǎn),可以按照《民辦教育促進法》及其實施條例的規(guī)定,從獨立學院的辦學結余中取得合理回報;獨立學院使用普通高等學校的管理資源和師資、課程等教育教學資源,其相關費用也要按照雙方約定或者國家有關規(guī)定列入獨立學院的辦學成本。其四,關于參與舉辦者的權益,教育部“26號令”明確規(guī)定:參與舉辦獨立學院的社會組織或者個人,與普通高等學校一樣都是獨立學院的舉辦者之一;獨立學院出資人依法可以從獨立學院的辦學結余中取得合理回報。這些規(guī)定較好地回答了有關獨立學院舉辦者能否取得、如何取得“合理回報”的核心問題,有利于吸引更多社會資源投入民辦高等教育事業(yè)。

2.向民辦普通高校“轉設”是根本出路。教育部“26號令”不是針對現(xiàn)存獨立學院推出的專項政策,而是為今后舉辦新的獨立學院而提出的設置標準與管理辦法。但在“附則”當中,教育部“26號令”依然對已經(jīng)設立的三百多所獨立學院提出了一個5年的考察驗收期。在此期間,獨立學院將面臨五種選擇:或者以獨立學院的形式繼續(xù)辦學,或者“回歸”申辦普通高校,或者轉設為民辦普通高校,或者并入其他民辦院校,或者被終止辦學資格。其中,對于那些以民間資本為主體的獨立學院,教育部將推動其逐步轉設為獨立建制的民辦普通高校。這既是國家宏觀政策的價值導向,也是多數(shù)獨立學院求生存、謀發(fā)展的必然選擇。事實上,由于獨立學院具有本科起點的明顯優(yōu)勢,因而它更應該成為我國民辦普通本科高校的“孵化器”。在此之前,我國只批準設置了27所民辦普通本科高校;而2008年10月,教育部就一次性批準4所獨立學院轉設為民辦普通本科高校;2009年6月又有一所獨立學院實現(xiàn)了成功轉設,其力度之大實屬罕見。

3.要以普通高校設置標準指導“轉設”工作。當前,教育部規(guī)定的5年過渡期已經(jīng)過去了1/5時間。必須按照國家的統(tǒng)一部署與獨立學院的發(fā)展要求,做好迎接考察驗收的準備工作。因此,必須對相關政策和規(guī)定進行認真解讀,力爭在規(guī)定期限內(nèi)成功實現(xiàn)由獨立學院向民辦普通高校的“轉設”。早在2006年教育部發(fā)布的《關于“十一五”期間普通高等學校設置工作的意見》(教發(fā)〔2006〕17號)就已經(jīng)明確提出:“獨立學院視需要和條件按普通高等學校設置程序可以逐步轉設為獨立建制的民辦普通高等學校。”為此,教育部配發(fā)了《普通本科學校設置暫行規(guī)定》(教發(fā)〔2006〕18號),對普通高校的各項設置標準都提出了明確要求;2008年教育部發(fā)布的“26號令”更進一步提出了獨立學院的設置標準和管理辦法,這既是國家實施考察驗收的依據(jù),也是獨立學院自身發(fā)展的方向。根據(jù)“轉設”工作的特殊要求,要特別關注其中的三項規(guī)定:一是關于普通高校設置標準的要求,包括辦學規(guī)模、學科專業(yè)設置、師資隊伍、教學科研水平、基礎設施、辦學經(jīng)費及領導班子配備等;二是關于學校名稱的確定,必須根據(jù)人才培養(yǎng)目標、辦學層次、類型、學科門類、教學科研水平、規(guī)模、領導體制、所在地等來確定;三是關于“轉設”的申請程序,這應當由學校主管部門委托其教育行政部門邀請規(guī)劃、人才、勞動人事、財政、基本建設等有關部門和專家共同進行考察、論證,并提出論證報告,報請國家教育部審批。在此期間,獨立學院必須在有限的時間內(nèi)努力改善辦學條件,尤其要加強基礎設施和師資隊伍建設,同時按照學校發(fā)展目標和人才培養(yǎng)要求積極調(diào)整專業(yè)設置,完善教學計劃、教學規(guī)范及教學管理制度,力爭使各項辦學條件都達到民辦普通高校所應有的基本要求。

參考文獻:

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(責任編輯:袁海軍)