新自由主義經(jīng)濟思潮的沉浮與美國電子傳媒管制政策的變遷

肖贊軍

摘要：20世紀(jì)的美國電子傳媒管制政策經(jīng)歷了兩次重大轉(zhuǎn)型，先是在20世紀(jì)30年代前后放棄自由放任的傳統(tǒng)逐步加強管制，然后自20世紀(jì)70年代末開始又全面放松管制。人們通常從技術(shù)視角來認(rèn)識這種變遷，但是，美國政府力量在傳媒業(yè)的大規(guī)模進(jìn)入與全面退卻已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出技術(shù)考慮，技術(shù)因素僅是兩次轉(zhuǎn)型的一個謗因。由于美國一直存在“國家干預(yù)主義”和“市場自由主義”的分野，美國電子傳媒管制的全面建立與全面放松僅是凱恩斯革命和新自由主義的“反革命”在傳媒業(yè)的一個縮影，美國電子傳媒管制政策的變遷與新自由主義的沉浮息息相關(guān)，

關(guān)鍵詞：新自由主義；凱恩斯主義；傳媒管制；管制放松

中圖分類號：G210，9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-2529(2009)04-0111-04

20世紀(jì)的美國傳媒政策經(jīng)歷了兩次重大轉(zhuǎn)型，20世紀(jì)30年代前后，美國政府逐步放棄自由放任的傳統(tǒng)，開始加強對傳媒業(yè)的管制，而自20世紀(jì)70年代末開始，美國政府又不斷放松這些苛刻的管制。人們通常從技術(shù)視角來認(rèn)識這種變遷。20世紀(jì)30年代的技術(shù)限制(無線電波頻譜的稀缺性)使美國政府大規(guī)模進(jìn)入傳媒業(yè)，20世紀(jì)80年代之后的技術(shù)進(jìn)步(數(shù)字技術(shù)革命)又使美國政府從傳媒業(yè)大規(guī)模撤出。然而，在美國政府加強傳媒管制的時代，大量管制政策已經(jīng)超越技術(shù)淵源，競爭主體的利益平衡、產(chǎn)業(yè)的平衡發(fā)展等紛紛進(jìn)入美國政府的管制目標(biāo)；在數(shù)字技術(shù)革命進(jìn)程中，新自由主義者和凱恩斯主義者也有不同的政策主張來制定產(chǎn)業(yè)規(guī)則，促進(jìn)傳媒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。技術(shù)因素僅能對美國傳媒管制政策的變遷進(jìn)行部分解釋。

在美國，經(jīng)濟理論和政策實踐一直存在“國家干預(yù)主義”和“市場自由主義”的分野。20世紀(jì)的這種分野主要體現(xiàn)在凱恩斯主義和新自由主義之間的對立。前者主張由政府制定游戲規(guī)則，建立市場秩序，矯正市場失靈；后者推崇市場機制，主張放寬或取消政府對企業(yè)的限制，給予企業(yè)充分自由。從20世紀(jì)30年代開始，凱恩斯主義成為西方世界的正統(tǒng)，而自20世紀(jì)70年代末開始，新自由主義在西方世界躍居主流。顯然，傳媒管制政策的普遍建立和全面放松與這種分野不無關(guān)聯(lián)，新自由主義的沉浮應(yīng)該是認(rèn)識傳媒管制政策變遷的重要線索。

一、早期新自由主義的流產(chǎn)與美國電子傳媒管制框架的確立

早期的新自由主義萌芽于20世紀(jì)20年代。此前，資本主義世界一直以亞當(dāng)·斯密“看不見的手”的理論為圭臬，奉行自由放任的經(jīng)濟政策。壟斷資本主義的殘酷競爭、第一次世界大戰(zhàn)的慘重?fù)p失，意味著自由放任政策的破產(chǎn)，而俄國十月革命的偉大勝利更使自由放任的整個資本主義世界面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。于是，以米塞斯、哈耶克等為代表的經(jīng)濟自由主義者，開始對古典自由主義進(jìn)行反思，在狂熱反對社會主義計劃經(jīng)濟和“任何中間的社會組織形式”的過程中繼續(xù)捍衛(wèi)古典自由主義，早期的新自由主義由此登上歷史舞臺。然而，自由放任的經(jīng)濟政策被20世紀(jì)30年代資本主義世界的大蕭條徹底否定，米塞斯、哈耶克的新自由主義探索尚未付諸實踐就流產(chǎn)了。20世紀(jì)30年代，以“羅斯福新政”為起點，西方世界開始進(jìn)行凱恩斯革命，放棄自由放任政策，確立國家干預(yù)主義，政府不僅對宏觀經(jīng)濟進(jìn)行有效調(diào)控，而且在市場失靈的領(lǐng)域進(jìn)行微觀管制。自此開始，在很長的時期內(nèi)，新自由主義者只能在凱恩斯世界中通過批評國家干預(yù)主義來闡明自己的自由主義情結(jié)。

美國傳媒業(yè)的管制政策就是起始于古典自由主義的這一沒落時期。此前，美國傳媒業(yè)曾經(jīng)歷了較長時期的自由放任。1791年的美國憲法第一修正案使當(dāng)時的報業(yè)免于政府、國會的任何直接管制。在廣播業(yè)發(fā)展初期，美國政府曾對其放任自由，任何人都可以用任何頻率傳送廣播信號。但是，廣播市場的自由可能導(dǎo)致廣播電臺之間的信號相互干擾，這便是自由市場無法自行解決的市場失靈問題。在古典自由主義日益沒落的背景下，由政府超越其“夜警”職能來治理市場失靈，已經(jīng)逐漸被人們所接受。美國政府開始涉足廣播市場，形成了初步的管制政策。1910年，《船舶無線電通訊法案》(Wireless ship Act 0f 1910)通過，美國政府第一次認(rèn)識到通信對于安全和商業(yè)的重要性；1912年，《廣播法案》(Radio Act of 1912)為廣播電臺執(zhí)照建立了最基本的優(yōu)先權(quán)順序。該法案規(guī)定，商務(wù)和勞工部無權(quán)拒絕公民的申請，因為當(dāng)時認(rèn)為無線電波頻率是足夠用的。1915年，美國最高法院認(rèn)定，在憲法第一修正案下，不同媒體享有不同的自由權(quán)利。20世紀(jì)20年代，美國廣播業(yè)的蓬勃發(fā)展使頻譜資源的短缺驟然凸現(xiàn)，過量的執(zhí)照發(fā)放終于導(dǎo)致了頻道擁擠、信號干擾的混亂局面。1922年至1926年行業(yè)自律嘗試失敗之后，美國廣播業(yè)一致呼喚聯(lián)邦政府和國會的干預(yù)。1927年，國會通過新的《廣播法案》(RadioAct 0f 1927)，創(chuàng)立了廣播業(yè)管制的法律基礎(chǔ)。該法案把無線電波視為稀缺的公共資源，政府是其代理人，廣播公司是其托管人，政府必須對廣播公司進(jìn)行管制，以確保其通訊服務(wù)符合“公益、便利和需要”的原則。這種管制主要通過聯(lián)邦廣播委員會(FRC)對執(zhí)照的發(fā)放和更新而實現(xiàn)。這一法案在廣播業(yè)中確立了國家干預(yù)主義。

凱恩斯革命將美國政府在廣播業(yè)的管制由初步嘗試迅速轉(zhuǎn)入全面推進(jìn)。在富蘭克林·羅斯福大刀闊斧地推行“新政”之際，美國國會通過《1934年電信法案》(CommunicationAct 0f 1934)，奠定了美國電子傳媒的管制政策框架。該法案確定由新的管理機構(gòu)——聯(lián)邦通訊委員會(FCC)來替代聯(lián)邦廣播委員會，所有的電子媒體，包括廣播、電話、電報、電視，都被納入這一機構(gòu)的管制范圍。其中，有關(guān)廣播的管制規(guī)定是由《1927年廣播法案》發(fā)展而來的?！?934年電信法案》沿襲了《1927年廣播法案》無線電波公有的管制思路，授權(quán)聯(lián)邦通訊委員會給商業(yè)性和非營利性電臺、電視臺發(fā)放及更新許可證，對稀缺的頻譜資源進(jìn)行管理，使其利用合乎“公益、便利和需要”的原則。為實現(xiàn)這一原則，聯(lián)邦通訊委員會可以制定必要的管制規(guī)則。事后證明，《1934年電信法案》一直是美國電子媒介管制政策的基礎(chǔ)，即使《1996年電信法案》(Telecommunication Act 0f 1996)對有關(guān)廣播電視、有線電視和電信業(yè)的規(guī)定進(jìn)行了重大變更，《1934年電信法案》的基礎(chǔ)性規(guī)定也并沒有被修改和動搖。

二、新自由主義漸次復(fù)興時期美國電子傳媒的管制政策

在美國廣播電視業(yè)管制政策的全面推進(jìn)時期，由于傳統(tǒng)自由主義在大蕭條中遭受重創(chuàng)，新自由主義沒有任何力量反對國家干預(yù)。然而，有線電視業(yè)的管制政策是在新自由主義頑強對抗國家干預(yù)主義的背景下逐步形成的。1944年，哈耶克的《通向奴役之路》問世，被譽為新自由主義的憲章；1947年，哈耶克組織成立了“貝勒蘭山”學(xué)會(Mont Pelerin

Society)，矛頭直指凱恩斯的國家干預(yù)主義，旨在復(fù)興古典經(jīng)濟自由主義；20世紀(jì)50-60年代，新自由主義與凱恩斯主義之間的論戰(zhàn)一直如火如荼。這種背景使廣播電視業(yè)的管制政策變化多端。起先，在小型電視市場(小城鎮(zhèn))，面對社區(qū)天線電視系統(tǒng)(commnnity Antenna Television System。CATV)對社區(qū)電視臺的競爭威脅，聯(lián)邦通訊委員會贊同自由市場，采取了相對松懈的管制政策。1962年，聯(lián)邦通訊委員會否決了卡特大山傳輸公司(Carter Mountain Trans，mission Corporation)提出的通過微波把遠(yuǎn)距離信號引入到懷俄明州里維頓(Riverton)的CATV系統(tǒng)的請求，對有線電視業(yè)首次進(jìn)行正式限制。此后，1965年的《第一報告和指令》與1966年的《第二報告和指令》規(guī)定，無論系統(tǒng)是否通過微波進(jìn)行傳輸，聯(lián)邦通訊委員會也有權(quán)依據(jù)《1934年電信法案》對有線進(jìn)行管制，并且每一個CATV系統(tǒng)都必須受到本地傳輸規(guī)則和非重復(fù)傳輸規(guī)則的限制。@這些管制政策旨在保護(hù)大城市電視臺免受CATV引入的遠(yuǎn)距離信號的競爭。1972年，聯(lián)邦通訊委員會制定了一整套全面規(guī)則，有線系統(tǒng)被授予把遠(yuǎn)處信號引入主要市場的權(quán)利，但它們所能傳輸?shù)男盘枖?shù)量和信號種類都受到嚴(yán)格限制。1972年規(guī)則是一個全面的管制條例，有線面臨很多的限制，但由于有線的發(fā)展曾經(jīng)受到聯(lián)邦通訊委員會的冷凍，其中的許多規(guī)定可以看成是一種“解凍”。1974年，聯(lián)邦通信委員會又出臺《有線再管制任務(wù)令》(Cable RercgulationTask Force)，對1972年規(guī)則進(jìn)行了細(xì)微修改，有線業(yè)開始向有政策轉(zhuǎn)向的跡象。

三、新自由主義浪潮與美國電子傳媒的管制放松

歷史在20世紀(jì)70年代發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。從20世紀(jì)60年代末開始，西方經(jīng)濟失去了強勁的發(fā)展勢頭，而20世紀(jì)70年代的兩次石油危機則引發(fā)了戰(zhàn)后最為嚴(yán)重的經(jīng)濟危機，西方經(jīng)濟陷入“滯”、“脹”并存的尷尬局面。面對席卷而來的“滯脹”，凱恩斯主義束手無策、無力回天。新自由主義的各學(xué)派把深重的經(jīng)濟危機歸咎于其長期抨擊的國家干預(yù)主義，加緊了對凱恩斯主義的清算，紛紛從各自立場開出治理“滯脹”的新自由主義藥方。凱恩斯主義的失效使新自由主義的思想主張日益受到人們的重視，而新自由主義大師哈耶克和弗里德曼先后于1974年和1976年獲得諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎，更是促使新自由主義之風(fēng)在西方盛行。20世紀(jì)70年代末，經(jīng)合組織國家對“滯脹”實施的凱恩斯主義式的補救方案最終失敗，英、美率先改弦易更張，相繼推行“撒切爾主義”、“里根經(jīng)濟學(xué)”，新自由主義的理論主張正式進(jìn)入全面的政策實踐。自此，西方世界掀起了經(jīng)久不息的“新自由主義浪潮”。

由于新自由主義的勃興，美國政府的力量自20世紀(jì)70年代末開始從傳媒業(yè)全面退卻，美國傳媒業(yè)進(jìn)入了管制放松的全新時代。早在1975年，美國總統(tǒng)杰拉爾德·福特承諾取消通訊業(yè)的管制?？ㄌ貓?zhí)政期間，聯(lián)邦通信委員會解除了許多對廣播的管制。里根時期，聯(lián)邦通信委員會主席馬克·福勒(Marker Flower)和其繼任者丹尼斯·帕特里克(DennisPatrick)加速了管制放松的進(jìn)程。布什執(zhí)政期間，聯(lián)邦通信委員會主席埃爾費雷德·賽克斯(Alfred Sikes)主張促進(jìn)傳媒業(yè)的市場化，對規(guī)制政策進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整?？肆诸D時期，《1996年電信法案》對《1934年電信法案》進(jìn)行了全面修正，第一次對以往的管制政策進(jìn)行大規(guī)模檢查，管制放松達(dá)到高潮；同時，這一時期由里德·洪特(Reed Hundt)和其繼任者威廉·科納德(William Kennard)領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)邦通信委員會開始對通訊業(yè)實施企業(yè)化的監(jiān)管方式?！?996年電信法案》規(guī)定，聯(lián)邦通信委員會每年都根據(jù)傳媒市場的新情況重新審定管制條款，自小布什人主白宮后，由邁克爾·鮑威爾(Michael Powell)執(zhí)掌的聯(lián)邦通信委員會又出臺了系列新的所有權(quán)規(guī)則。

在美國傳媒業(yè)的這次管制放松歷程中，新自由主義思潮最先影響到有線電視業(yè)的管制理念。早在艾森豪威爾時期，聯(lián)邦通信委員會就贊同CATV與廣播公司之問的自由競爭；1972年規(guī)則對有線業(yè)的限制十分嚴(yán)格，但也對有線業(yè)進(jìn)行了部分“解凍”；《1974年有線再管制任務(wù)令》對1972年規(guī)則進(jìn)行的修改雖然細(xì)微但影響十分顯著，是有線電視管制放松的先聲。1980年，聯(lián)邦通信委員會廢除了有線電視業(yè)的信號引入限制和辛迪加專有權(quán)的規(guī)定，這些規(guī)定的廢除是20世紀(jì)70年代中期以來有線業(yè)管制放松的延續(xù)。1984年，有線業(yè)的第一個聯(lián)邦立法《有線通信政策法案》(Cable Communications Policy Act)通過。該法案的重要意義在于，它在將管制權(quán)力從州、市政府轉(zhuǎn)移至聯(lián)邦政府的過程中取得了放松管制的效果。法案禁止美國聯(lián)邦和州政府對幾乎所有的用戶費用進(jìn)行管制，只有在有效競爭缺失時，才授權(quán)當(dāng)?shù)卣畬A(chǔ)費用進(jìn)行管制。至此，有線業(yè)的管制放松達(dá)到了一個制高點。1996年，《電信法案》廢除了廣播電視網(wǎng)對有線系統(tǒng)所有權(quán)的限制，拆除了電信和有線電視之間的市場壁壘，這些變更幾乎重新建構(gòu)了有線業(yè)規(guī)則。此外，法案還重新放寬自1992年以來再次建立的有線費率管制?！?996年電信法案》把有線電視業(yè)的管制放松推向了高潮。

在無線廣播電視業(yè)，所有權(quán)規(guī)則的變更是此番傳媒管制放松所產(chǎn)生的最大影響。1982年，聯(lián)邦通信委員會廢除了涉及廣播電臺，電視臺買賣的“三年規(guī)則”，已經(jīng)存在的廣播電臺，電視臺的買賣無需持有期，新建的廣播電臺，電視臺的交易只需1年的持有期。1985年，單一所有者在全國市場擁有的電視臺的數(shù)量上限由7家增加到12家。1992年，新的所有權(quán)規(guī)則進(jìn)一步放松了廣播電臺在地方市場、全國市場的數(shù)量限制。1996年，《電信法案》再次較大幅度地放松了所有權(quán)規(guī)則：廣播電臺在地方市場的數(shù)量限制進(jìn)一步放松，在全國市場的所有權(quán)限制被徹底解除；電視臺在全國市場的觀眾覆蓋率由25％放寬至35％。1996年的所有權(quán)規(guī)則雖然繼續(xù)保留了電視臺雙寡頭規(guī)則，以及跨媒體所有權(quán)規(guī)則，但聯(lián)邦通信委員會開始重新審核，為進(jìn)一步的放松所有權(quán)規(guī)則進(jìn)行了鋪墊。2003年，聯(lián)邦通信委員會又一次對所有權(quán)規(guī)則進(jìn)行了較大幅度的調(diào)整：電視臺在全國市場的觀眾覆蓋率由1996年的35％繼續(xù)放寬至45％；在大型地方電視市場，單一所有人可以擁有兩家甚至三家電視臺；基本取消了單一所有人在同一地方市場(擁有9家或9家以上電視臺的地方市場)對電視臺與報紙交叉持股的限制。

此外，在無線廣播電視業(yè)，這次管制放松還涉及到多項其他規(guī)則的變更及廢除。1983年，聯(lián)邦通信委員會終止了已執(zhí)行13年的兒童節(jié)目審查制度，并解除了對商業(yè)廣播電臺，電視臺關(guān)于兒童節(jié)目的強制性要求；1984年，聯(lián)邦通信

委員會又解除了兒童節(jié)目的廣告指南。1987年，意在為對立觀點提供合理表述機會的“公平原則”被宣布違反憲法而予以廢除，這一規(guī)則自1974年以來一直被聯(lián)邦通信委員會視為廣播電視執(zhí)照更新的必要條件，而且在20世紀(jì)60年代后期的紅獅廣播公司案中，聯(lián)邦通信委員會和最高法院曾認(rèn)定“公平原則”符合憲法精神。1995年，幾經(jīng)調(diào)整的“財務(wù)利益與辛迪加規(guī)則”(Fin-Syn rules)被正式廢除，這一規(guī)則白1971年以來限制電視網(wǎng)對節(jié)目的所有權(quán)，禁止電視網(wǎng)涉足辛迪加節(jié)目市場。1996年，約束電視網(wǎng)的另一規(guī)則——“黃金時段準(zhǔn)入規(guī)則”(Prime-Time Access Rule，PTAR)亦被廢止，該規(guī)則曾規(guī)定電視網(wǎng)在晚間黃金時段的節(jié)目播出時間不得超過3個小時，旨在推動節(jié)目競爭。1996年，新的《電信法案》變更了執(zhí)照更新規(guī)則，廣播電臺、電視臺的運營執(zhí)照期限被延長至8年，執(zhí)照的更新手續(xù)大為簡化。

發(fā)生在20世紀(jì)70年代末的歷史逆轉(zhuǎn)并沒有重演古典自由主義的歷史。盡管新自由主義的思想淵源可以追溯到古典自由主義，甚至部分新自由主義者對市場機制的推崇有過之而無不及，達(dá)到了一種絕對的地步，按照索羅斯的說法，是“市場原教旨主義”，但新自由主義的政策實踐并沒有回到傳統(tǒng)的自由放任主義，“并不是從凱恩斯主義后退，而是從那里前進(jìn)”。新自由主義者致力于梳理市場失靈和政府失靈的真正關(guān)系，他們并不主張犧牲市場自由來整治市場失靈，也不贊同以政府失靈為代價來彌補市場缺陷，而是希望在凱恩斯世界中“重新發(fā)現(xiàn)”市場機制，尋求政府和市場結(jié)合的正確方式。

因此，持續(xù)30余年的傳媒管制放松，雖然在很大程度上改變了美國政府對傳媒業(yè)的管制理念、管制方法和管制制度，但放松管制并不意味著解除管制。典型的例子是，聯(lián)邦通信委員會經(jīng)常陷入放松管制——重新管制——再次放松管制的循環(huán)之中。《1984年有線通信政策法案》禁止對有線費率的管制，結(jié)果消費者的有線賬單不斷攀升，1992年的《有線電視消費者保護(hù)和競爭法案》重新對有線費率進(jìn)行管制，1996年的《電信法案》復(fù)又放松對有線費率的管制；在1983年、1984年解除的兒童節(jié)目義務(wù)和兒童節(jié)目的廣告限制于1990年被公民團(tuán)體成功恢復(fù)，1992年還通過了《兒童電視法案》，其后一些新的規(guī)定屢屢通過；克林頓時期，里德·洪特主持的聯(lián)邦通信委員會在放松管制之后重新提起執(zhí)照持有人責(zé)任的某些要素。顯然，在管制放松歷程中，美國政府并不是放棄管制，而是尋求合理的管制方式、管制范圍，力圖在傳媒市場實現(xiàn)管制和市場的最佳契合。

四、結(jié)語

對美國傳媒管制歷史的以上回顧表明，美國傳媒管制的全面建立與全面放松是凱恩斯革命和新自由主義的“反革命”在傳媒業(yè)的一個縮影，美國傳媒管制政策的變遷與新自由主義的沉浮息息相關(guān)。

當(dāng)前，美國次貸危機引發(fā)了百年一遇的世界性經(jīng)濟危機。許多研究者把危機的根源歸結(jié)于西方國家長時期奉行新自由主義。在這些研究者看來，盡管新自由主義曾經(jīng)解決了資本主義世界的“滯脹”問題，但在多年的政策實踐后引發(fā)了更為嚴(yán)重的經(jīng)濟問題。什么政策綱領(lǐng)可以解決當(dāng)今的經(jīng)濟問題?新自由主義的前景如何?歷史的鐘擺將如何擺動?在這樣的背景下，美國傳媒業(yè)的管制放松又將如何演進(jìn)?這些問題有待進(jìn)一步的關(guān)注和判斷。

注釋：

①新自由主義有兩種形式，其一指政治上的新自由主義。

是一種政治路線；其二指經(jīng)濟新自由主義，是與凱恩斯

主義相對立的一種經(jīng)濟理論和經(jīng)濟政策。本文的新自

由主義指經(jīng)濟新自由主義。

②社區(qū)天線電視系統(tǒng)是美國早期的有線系統(tǒng)。

③本地傳輸規(guī)則是指有線電視運營商保證傳輸所有當(dāng)?shù)?/p>

信號；非重復(fù)傳輸規(guī)則是指有線電視運營商不能引人

與當(dāng)?shù)匾延须娨暪?jié)目相重復(fù)的信號。

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