金融創(chuàng)新中監(jiān)管協(xié)調機制問題探究

薛啟輝

摘 要:當前的金融危機使世界各國充分認識到,建立與金融市場創(chuàng)新相適應的金融監(jiān)管是十分重要的。充分分析金融創(chuàng)新下我國監(jiān)管協(xié)調機制所存在的缺陷,有目的地考察德、英、美等國相對先進的金融監(jiān)管協(xié)調機制,而后提出了金融創(chuàng)新下完善我國監(jiān)管協(xié)調機制所應采取的措施。

關鍵詞:金融監(jiān)管 金融創(chuàng)新 協(xié)調機制

中圖分類號:F830 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)08-180-02

金融監(jiān)管內在的競爭和沖突,尤其是金融集團的出現(xiàn),加深了這種沖突,金融監(jiān)管協(xié)調機制的建立成為當下金融監(jiān)管部門的重要課題。正在蔓延的國際金融危機,充分驗證了建立與金融市場創(chuàng)新相適應的金融監(jiān)管的重要性。我國的金融創(chuàng)新還相對滯后,但近幾年的發(fā)展步伐明顯加快。居于金融創(chuàng)新主體與監(jiān)管機構對金融創(chuàng)新可能帶來的風險認識還不足,處置系統(tǒng)性金融風險的經(jīng)驗還不夠,將給金融安全帶來不確定因素。因此,如何建立適應金融創(chuàng)新環(huán)境下的金融監(jiān)管協(xié)調機制成為值得關注的焦點。

一、我國對金融創(chuàng)新監(jiān)管協(xié)調機制的現(xiàn)狀

(一)“一行三會”的金融監(jiān)管格局

2003年12月27日,十屆人大常委會第六次會議通過了《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》,將其中的大部分監(jiān)管職能移轉給新成立的銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(以下簡稱銀監(jiān)會)。2004年2月1日,《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》及兩部銀行法的修改決定同時開始實施,銀監(jiān)會作為中國銀行業(yè)主要監(jiān)管者的地位至此最終確立。人民銀行對銀行業(yè)的監(jiān)管職能專注于貨幣政策和金融風險整體調控,我國形成了“一行三會”的金融監(jiān)管新格局。

(二)金融創(chuàng)新的監(jiān)管困境

1.監(jiān)管部門各自為政。目前,我國金融機構推出的各類金融理財產品,是金融創(chuàng)新的集中體現(xiàn),也是監(jiān)管不明確的源頭之一?，F(xiàn)有的理財產品涵蓋各種金融領域,包括商業(yè)銀行的人民幣和外幣代客理財業(yè)務、信托投資公司的資金信托業(yè)務、基金管理公司的基金管理業(yè)務和委托資產管理業(yè)務、證券公司的定向資產管理業(yè)務和集合資產管理業(yè)務、保險公司的投資連接保險和萬能保險業(yè)務等。這些業(yè)務不屬于傳統(tǒng)的金融業(yè)務,而是金融機構拓展市場空間和搶占金融創(chuàng)新制高點的產物,彼此之間共性多于差異。各類理財產品在法律性質上,雖無清晰界定,但都具有相當程度的信托色彩,在功能、運行機制和監(jiān)管思路方面也大體一致。由于缺乏監(jiān)管協(xié)調,各監(jiān)管部門在這一領域基本上是按照機構監(jiān)管的原則各自為政,在投資金額起點、期限設置、能否保本、能否有固定收益、能否轉讓流通以及能否跨地區(qū)分支機構經(jīng)營等基本問題上各執(zhí)一詞,既不利于相關業(yè)務的順利開展,更不利于有效監(jiān)管和投資者保護。

2.監(jiān)管聯(lián)席會議制度效果不佳。2004年6月28日,中國銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會正式公布《三大金融監(jiān)管機構金融監(jiān)管分工合作備忘錄》,以制度形式賦予了監(jiān)管聯(lián)席會議制度,避免監(jiān)管真空和重復監(jiān)管的使命。但監(jiān)管聯(lián)席會議制度的效果不盡如人意,而且作為重要金融宏觀調控與監(jiān)管主體的中國人民銀行被排除在外。

3.法律規(guī)定不清晰。《中國人民銀行法》雖然明確規(guī)定了國務院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調機制,但是其他金融法律并沒有提及監(jiān)管協(xié)調機制問題,跨金融市場風險如何監(jiān)管、由誰監(jiān)管等尚不明確?！吨袊嗣胥y行法》規(guī)定人民銀行負責監(jiān)測金融市場,但因缺少可操作的措施,監(jiān)測工作很難落到實處?！度蠼鹑诒O(jiān)管機構金融監(jiān)管分工合作備忘錄》所確立的主監(jiān)管制度也不盡合理,對諸如金融控股公司主要業(yè)務的界定標準如何確定?主次業(yè)務比例的計算由哪個機構進行?在針對金融控股公司的監(jiān)管工作中所產生的爭議如何解決,《三大金融監(jiān)管機構金融監(jiān)管分工合作備忘錄》缺乏更為明確的規(guī)定。

二、國外金融監(jiān)管協(xié)調機制概覽

(一)綜合監(jiān)管下的協(xié)調機制

德國是金融混業(yè)經(jīng)營和綜合監(jiān)管的代表。德國的銀行歷來以“全能銀行”著稱,可以直接從事存貸款、證券、信托投資等業(yè)務,無需借助控股公司的形式。德國銀行業(yè)的監(jiān)管特色集中體現(xiàn)在德意志聯(lián)邦銀行和金融監(jiān)管局兩個有權主體對監(jiān)管事務的分工與協(xié)調上,是一種單層兩頭式的綜合監(jiān)管模式。金融監(jiān)管局被授權統(tǒng)一監(jiān)管所有的金融機構,而作為中央銀行的德意志聯(lián)邦銀行則負責制定和執(zhí)行貨幣政策、提供和維護支付清算系統(tǒng)以及管理外匯儲備?！兜乱庵韭?lián)邦銀行法》明確指出,銀行監(jiān)管的組織體系是金融監(jiān)管局和德意志聯(lián)邦銀行之間的協(xié)作體系,從而奠定了二者對銀行的共同監(jiān)管。兩個監(jiān)管機構間既有分工又有協(xié)助,共同執(zhí)行對金融機構的監(jiān)管職能。

英國金融業(yè)有著自律監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管的長久傳統(tǒng),但自1986年“金融大爆炸”后開始向逐步法律化的綜合監(jiān)管過渡。1997年5月,英國成立了金融服務局(FSA),統(tǒng)一行使對金融機構的監(jiān)管職權。為了協(xié)調各方工作,共同維護金融體系的穩(wěn)定,英國于1997年10月發(fā)布了《財政部、英格蘭銀行和金融服務局之間的諒解備忘錄》,確立了三者之間協(xié)調機制的框架,包括設立一個由三方代表組成的常務委員會,用于協(xié)調和商討重要、緊急或相關事宜;規(guī)定人員在彼此機構中的任職和建立一定的安排以解決信息交流、共享問題;規(guī)定在對外交往上的分工和對內事務上的人事安排,以充分發(fā)揮各個機構的優(yōu)勢又避免監(jiān)管摩擦或真空。

(二)功能監(jiān)管下的協(xié)調機制

與德、英成立單一的金融監(jiān)管當局對金融市場進行整體監(jiān)管不同,美國1999年的《金融服務現(xiàn)代化法》創(chuàng)設了獨特的“功能監(jiān)管”模式。所謂功能監(jiān)管,是指對于擁有銀行、證券和保險子公司的金融控股公司,由銀行監(jiān)管機構(聯(lián)邦貨幣監(jiān)理署OCC、聯(lián)邦存款保險公司FDIC)、證券監(jiān)管機構(證券交易委員會SEC)和州保險監(jiān)管機構(美國沒有聯(lián)邦層面的保險監(jiān)管機構)分別對其相應的業(yè)務/功能進行監(jiān)管,包括制定各自的監(jiān)管規(guī)章、進行現(xiàn)場和非現(xiàn)場檢查、行使各自的裁決權等;同時,由行使中央銀行職能的聯(lián)邦儲備理事會(FED)對金融控股公司進行總體監(jiān)管,或所謂“傘形監(jiān)管”(umbrella regulation)。聯(lián)邦儲備理事會通常負責控股公司層面的監(jiān)管,只在必要時才能對其銀行、證券或保險子公司進行有限制的監(jiān)管;但若各功能監(jiān)管機構認為聯(lián)邦儲備理事會的有限制監(jiān)管不適當時,可在功能范圍內優(yōu)先行使自己的裁決權。

這種功能監(jiān)管模式下的協(xié)調機制可以從四個方面來描述,即信息共享、事前協(xié)商、相互遵守監(jiān)管規(guī)章和建立沖突解決機制。首先,監(jiān)管機構有義務相互提供信息和盡可能利用對方的既有信息。其次,監(jiān)管機構在對自己管轄范圍內事務實施監(jiān)管時,如涉及另一監(jiān)管機構職責范圍,應事先進行協(xié)商。再次,各監(jiān)管機構應遵守其它監(jiān)管機構所屬金融領域的法律,以減少潛在的沖突。最后,為解決可能出現(xiàn)的監(jiān)管沖突,各監(jiān)管機構之間還建立起沖突解決機制。這四個方面的制度設計,為各功能監(jiān)管機構之間的協(xié)調與合作搭建了良好的平臺。

三、建立符合國情的適應金融創(chuàng)新的監(jiān)管協(xié)調機制

隨著我國分業(yè)監(jiān)管體制的建立,金融監(jiān)管協(xié)調的問題就不可避免的呈現(xiàn)出來。目前我國尚未建立跨越不同領域的超金融監(jiān)管部門。因此,在現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管體制下,需要加強金融監(jiān)管協(xié)調機制的建立。特別是金融發(fā)展要求不斷創(chuàng)新,更要求建立適合我國國情的金融監(jiān)管協(xié)調機制。金融監(jiān)管協(xié)調機制的建立重在加強監(jiān)管協(xié)調機制的完善,而不在于簡單的金融監(jiān)管協(xié)調機構的建立。針對我國金融監(jiān)管協(xié)調機制所存在的問題,借鑒國外相關經(jīng)驗,應從以下四方面來完善我國的金融監(jiān)管協(xié)調機制。

(一)建立信息共享平臺

隨著大量金融創(chuàng)新產品的出現(xiàn),不同金融機構之間的金融業(yè)務會發(fā)生重疊或者沖突。為了避免相互之間監(jiān)管的重復和監(jiān)管缺位現(xiàn)象的出現(xiàn),需要不同監(jiān)管機構按照職能分配收集各自監(jiān)管領域的監(jiān)管信息。目前迫切需要建立信息共享平臺,建立日常性信息交流和共享機制,建立監(jiān)管信息定期送達制度、統(tǒng)一統(tǒng)計報告體系。同時要更加重視建立危機狀態(tài)下的信息共享制度,明確各部門在危機狀態(tài)下對有關風險的判斷識別、風險狀態(tài)信息通報以及相關救助措施實施等的責任和義務,確保在危機狀態(tài)下信息傳遞的迅速及時和有效,為控制風險擴散搶得先機。

(二)加快法規(guī)及制度建設

應抓緊制定金融監(jiān)管協(xié)調方面的法規(guī),對金融機構之間協(xié)調機制的制度直接作出規(guī)定,明確各監(jiān)管機構在金融監(jiān)管協(xié)調機制中的職責、地位,賦予其相應的權利和義務,并對協(xié)調方式、程序、時限、內容等作出具有操作性的規(guī)定,使金融監(jiān)管協(xié)調機制可依法有效地發(fā)揮作用。如果在立法過程中監(jiān)管部門之間存在分歧或產生沖突,還可以提請全國人大或國務院進行協(xié)調或裁斷。

(三)由機構監(jiān)管轉向功能監(jiān)管

為解決機構監(jiān)管中的不足,我國需要進一步深化金融體制改革,使監(jiān)管模式向功能監(jiān)管模式邁進。對于已有的金融創(chuàng)新產品,根據(jù)其基本功能(如信托),由人民銀行會同“三會”協(xié)商確定基本監(jiān)管規(guī)則,報請國務院以行政法規(guī)形式發(fā)布,作為該領域監(jiān)管依據(jù)。在此基礎上,有權監(jiān)管機構根據(jù)相關產品的具體功能,可以制定實施細則;如果在實施中出現(xiàn)分歧,同樣經(jīng)由協(xié)商解決,如無法取得一致,可以通過常設協(xié)調架構中的爭議解決機制,由人民銀行報請國務院裁斷。對于將來的金融創(chuàng)新,也依據(jù)功能原則加以協(xié)調監(jiān)管。任何監(jiān)管部門對可能涉及其它部門權限的混合金融產品制訂規(guī)則時,應事先與該部門及人民銀行進行協(xié)商,達成一致;如無法取得一致,則可訴諸爭議解決機制。

(四)加強金融監(jiān)管協(xié)調的國際合作

次貸危機已經(jīng)演變成自1997年東南亞金融危機以來的一場全球范圍內的金融危機。受損失的不僅是美國的金融機構,歐洲與亞太地區(qū)的金融機構也損失慘重,金融全球化也是金融風險的全球化,國際金融市場的持續(xù)波動會影響人們對國內金融市場的預期,增加國內金融市場的風險。中國金融機構及監(jiān)管層應當謹慎防范國際金融風險,加強對跨境資本流動的監(jiān)管,穩(wěn)步有序地推進金融開放。為了防范和化解國際金融風險,必須加強金融監(jiān)管的國際合作。金融監(jiān)管國際協(xié)調與合作的機制主要包括信息交換、政策的相互融合、確定合作的目標以及聯(lián)合行動。如為了控制次貸危機的蔓延,美聯(lián)儲與全球主要國家央行聯(lián)手行動,向金融系統(tǒng)注資,以增強市場的流動性,引發(fā)了全球股市的積極調整。中國已經(jīng)加入了國際貨幣基金組織、世界銀行等國際金融組織,并且與許多國家或地區(qū)簽訂了金融諒解備忘錄,為加強金融監(jiān)管的國際合作奠定了良好的基礎。我們應當善于利用金融監(jiān)管合作機制,獲取信息,了解政策甚至要求就某些具體目標采取聯(lián)合行動以更好地防范和化解國際金融風險。

綜上而言,就我國發(fā)展而言,不能因為美國金融危機源于金融衍生品而因噎廢食,相反應理性對待金融衍生品創(chuàng)新,并加強監(jiān)管,這是我國金融創(chuàng)新和金融衍生品市場能否長期穩(wěn)健發(fā)展的關鍵。

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(作者單位:泉州市商業(yè)銀行 福建泉州 362000)(責編:賈偉)