上地西里小區(qū)的自治路

紀(jì)學(xué)龍

編者按：

社區(qū)是社會(huì)的基本單元，社區(qū)自治是民主政治的微觀模型。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，民眾生活質(zhì)量大幅提高。特別是1998年以來(lái)，隨著住房改革的不斷深入，城市大型樓盤(pán)不斷涌現(xiàn)，由此也興起了一種新的社會(huì)生活形態(tài)——社區(qū)。從此，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下產(chǎn)生的“單位人”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)人”。社區(qū)自治的發(fā)展是最近幾年中國(guó)城市基層所出現(xiàn)的重要變化之一。盡管社區(qū)自治在實(shí)踐中面臨很多問(wèn)題，如公民意識(shí)需要繼續(xù)提升、制度有待完善、政府職能仍需轉(zhuǎn)換等，但在整個(gè)中國(guó)基層民主的浪潮中，居民自治的成熟度無(wú)疑是愈來(lái)愈高的。

“您別急，再等等，過(guò)兩天還會(huì)有人來(lái)發(fā)的?！标悓毘蓾M臉笑容，安慰著年過(guò)7旬的王奶奶。

陳寶成，58歲，北京市海淀區(qū)上地西里小區(qū)業(yè)主委員會(huì)辦公室主任。他指的事情是數(shù)字電視的接人，僅一個(gè)下午就有4個(gè)業(yè)主打電話咨詢。

此前，小區(qū)的有線電視業(yè)務(wù)由實(shí)創(chuàng)科技公司負(fù)責(zé)，但不少業(yè)主反映清晰度不高、缺臺(tái)少臺(tái)。于是，業(yè)委會(huì)開(kāi)會(huì)決定再引進(jìn)一家企業(yè)，以形成競(jìng)爭(zhēng)，讓老百姓自己選擇。業(yè)委會(huì)向兩家公司發(fā)函，要求提供技術(shù)參數(shù)，讓“每個(gè)業(yè)主都有自主選擇的權(quán)利”。但是實(shí)創(chuàng)科技并不買業(yè)委會(huì)的賬，先行在小區(qū)內(nèi)免費(fèi)發(fā)放機(jī)頂盒。這下子居民就慌了，領(lǐng)還是不領(lǐng)呢?

業(yè)主大會(huì)不具備可操作性，怎么辦

“以我的性子，這樣的公司早就該解除合約了，但是我可做不了主，”業(yè)委會(huì)主任趙恒笑著說(shuō)。趙恒說(shuō)的沒(méi)有錯(cuò)，他做不了主，做主的是33名業(yè)主代表。

趙恒1998年入住上地西里小區(qū)、與大多數(shù)上班族一樣，對(duì)于社區(qū)事務(wù)，他也只是抱著“搭便車”的想法，同一年人住的沈素梅和陳寶成則要熱心的多。

等到他們認(rèn)識(shí)，已經(jīng)是2004年底了。

2004年12月26日，當(dāng)時(shí)的業(yè)委會(huì)還稱為管委會(huì)，貼出了一紙公告，聲稱管委會(huì)要在2005年1月和物業(yè)公司簽合同。

但就像許多小區(qū)一樣，此時(shí)的管委會(huì)內(nèi)部也分成為“親物業(yè)”和“反物業(yè)”兩派。反物業(yè)派覺(jué)得，簽約事關(guān)小區(qū)業(yè)主福祉，應(yīng)該讓大家表決通過(guò)。親物業(yè)派則認(rèn)為小事一樁，貼個(gè)公告足夠了。管委會(huì)內(nèi)部吵得不可開(kāi)交，幾次會(huì)議都演變成了人身攻擊，甚至有時(shí)拳腳相加。如今已是居委會(huì)主任的沈素梅回憶起當(dāng)時(shí)情景，唏噓不已，“真是鬧得不可開(kāi)交?！?/p>

兩派人馬始終不能說(shuō)服對(duì)方，于是他們找到了住在小區(qū)里的律師趙恒。

抹不開(kāi)面子，趙恒接了這件事，但實(shí)際上“社區(qū)”的概念也剛興起不久，身為律師的他也不是很清楚。從2002年開(kāi)始，樓市從賣方市場(chǎng)轉(zhuǎn)向買方市場(chǎng)，各種小區(qū)層出不窮，與此相應(yīng)，廣州麗江花園、北京天通苑等小區(qū)維權(quán)事件也將社區(qū)自治推向媒體聚光燈下?！段飿I(yè)管理?xiàng)l例》已于2003年頒布實(shí)施了，簽署協(xié)議的一方應(yīng)該是全體業(yè)主大會(huì)或業(yè)委會(huì)，而上地西里還停留在管委會(huì)制度上。

管委會(huì)趕緊找來(lái)《物業(yè)管理?xiàng)l例》商量對(duì)策，最后決定先開(kāi)一個(gè)業(yè)主大會(huì)，自愿參加，不參加也不提出反對(duì)意見(jiàn)的視為同意。

“你說(shuō)，怎么能這么搞?說(shuō)簽合同，至少把合同公示一下。連哪些是我們業(yè)主的，哪些是物業(yè)的都不清楚，你讓人家管什么?顯然不對(duì)嘛?！鼻榧敝?，趙恒寫(xiě)了一份倡議書(shū)，印了幾十份，站在小區(qū)的路口發(fā)。他覺(jué)得關(guān)乎大家利益，應(yīng)該做點(diǎn)事。

但小區(qū)共有972名業(yè)主，趙恒只收集到100多票。開(kāi)一個(gè)業(yè)主大會(huì)，即使是三分之二的業(yè)主，也需要648戶參加。趙恒的計(jì)劃沒(méi)有成功，可小區(qū)也不能沒(méi)有物業(yè)。“要是一天沒(méi)有保安，小區(qū)就大門敞開(kāi)了。沒(méi)保潔更不行，你看大熱天的，瓜果皮、生活垃圾，還不得臭死?”業(yè)委會(huì)辦公室主任陳寶成說(shuō)的是實(shí)話，合同最終還是簽了，但由最初的5年降到了1年。

但是裂痕已經(jīng)無(wú)法彌補(bǔ)，管委會(huì)基本上陷入癱瘓，日常的工作無(wú)法維持。恰好2005年，北京市建委下達(dá)通知，要求各個(gè)小區(qū)成立業(yè)委會(huì)。一直關(guān)注小區(qū)動(dòng)態(tài)的居委會(huì)找到了趙恒，沈素梅希望他能參與進(jìn)來(lái)。

總結(jié)之前的教訓(xùn)，其他幾位參與者提出，新的業(yè)委會(huì)一定要有協(xié)商的平臺(tái)，另一個(gè)要有罷免糾錯(cuò)的機(jī)制。

趙恒以為，自治組織的存在就是保護(hù)成員，因此，所有的規(guī)則就是保護(hù)權(quán)利，而不是限制權(quán)利。既讓程序保護(hù)多數(shù)人的利益，也能實(shí)現(xiàn)民主，避免多數(shù)人的暴政。“比如說(shuō)，《物業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定，20％的人同意就可以舉行全民公決。在上地西里，他們規(guī)定只要10％的人同意就可以公決，但是只要有10％的人反對(duì)，你也不能進(jìn)行全民公決?！?/p>

因?yàn)橹皢?dòng)業(yè)主大會(huì)的艱難，趙恒對(duì)業(yè)主大會(huì)一致持懷疑的態(tài)度。他從邏輯上進(jìn)行分析，業(yè)主大會(huì)的性質(zhì)包括三個(gè)層面，制度、會(huì)議、組織。所以一個(gè)組織不應(yīng)該包括全體，從實(shí)踐角度，業(yè)主大會(huì)不具備可操作性?！叭绻麜?shū)面召開(kāi)，那就不叫會(huì)議了，幾百個(gè)業(yè)主呢，怎么往來(lái)?”

“如果只是書(shū)面的，一個(gè)業(yè)主去簽字反對(duì)，這樣的聲音傳不到其他900多人耳朵里，這樣就沒(méi)有反饋機(jī)制了?！壁w恒認(rèn)為，民主的核心之一是博弈，形成不了博弈，投票就不是真正的民主。“你讓大家去參與，卻又不讓人反對(duì)，這不是把人當(dāng)表決機(jī)器嗎?”于是，趙恒建議嘗試業(yè)主代表大會(huì)制度。

代表不聽(tīng)我們的，怎么辦

2005年1月8日，上地西里社區(qū)首屆業(yè)主大會(huì)召開(kāi)。業(yè)主大會(huì)通過(guò)了《上地西里業(yè)主公約》《上地西里業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則》《上地西里業(yè)主大會(huì)投票和機(jī)構(gòu)選舉辦法》等等社區(qū)制度規(guī)范，同時(shí)選舉產(chǎn)生了業(yè)主代表、業(yè)主委員會(huì)委員和業(yè)主監(jiān)事會(huì)監(jiān)事。上地西里社區(qū)業(yè)主代表大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)及業(yè)主監(jiān)事會(huì)正式宣告成立。業(yè)主的表現(xiàn)讓趙恒吃了一驚，他沒(méi)有料到會(huì)如此順利。剛開(kāi)始的時(shí)候，同行說(shuō)他的試驗(yàn)最多持續(xù)1年，而今已經(jīng)4年了。

但其中也有很多摩擦。陳寶成拿著《上地西里業(yè)主代表大會(huì)會(huì)議規(guī)則》：“比如我們開(kāi)會(huì)，每個(gè)人每次發(fā)言不超過(guò)3分鐘，這個(gè)規(guī)定大家開(kāi)始都受不了?！?/p>

監(jiān)委會(huì)代表陸穎也直呼開(kāi)始時(shí)不適應(yīng)：“還沒(méi)有講夠呢，大家平時(shí)都是一發(fā)言說(shuō)好久，沒(méi)有改過(guò)來(lái)?！睒I(yè)主代表薛廣姝覺(jué)得這個(gè)制度挺好的，“它保證你的說(shuō)法不至于引導(dǎo)別人的想法啊?！?/p>

這個(gè)規(guī)則似乎出自于趙恒的法庭辯論。其實(shí)剛開(kāi)始的時(shí)候并沒(méi)有這個(gè)機(jī)制，但就像韓國(guó)經(jīng)常發(fā)生的議會(huì)打架一樣，觀點(diǎn)不合慢慢就變成了人身攻擊了?！暗憧磁_(tái)南臺(tái)北那種分裂，也是我們要避免的。我不想小區(qū)居民之間那么大矛盾?！?/p>

他覺(jué)得3分鐘已經(jīng)足夠表達(dá)觀點(diǎn)了，不過(guò)業(yè)主代表們并不覺(jué)得。很快，業(yè)主代表們提出了議案，辯論限時(shí)留了下來(lái)，3分鐘卻變成了5分鐘。

“要是我們選的代表不聽(tīng)我們的，怎么辦啊?”剛開(kāi)始選舉的時(shí)候，有鄰居這樣問(wèn)趙恒?！澳懔T免他就行了!”趙恒答，“這一次選錯(cuò)了，下一次再選對(duì)的啊?！痹凇段飿I(yè)管理?xiàng)l例》中，罷免一個(gè)委員需要20％的業(yè)主提名，在業(yè)主大會(huì)上

一半以上的同意。在西里，只需要10名業(yè)主聯(lián)名提出罷免案，交由業(yè)主代表大會(huì)審議。

陳寶成也有自己的擔(dān)心。

“有時(shí)候民主的效率真不高?！标悓毘烧f(shuō)這個(gè)話的時(shí)候頓了一下，“比方說(shuō)，六樓有一家有裂痕了，其實(shí)修一下就是800多塊錢的事。但是你就得整棟樓的跑，挨家挨戶地問(wèn)?！?/p>

“就是三分之二的人已經(jīng)答應(yīng)了，剩下的三分之一你也得問(wèn)，同意不同意都得問(wèn)?！闭f(shuō)這話的時(shí)候，他似乎有點(diǎn)不滿，“開(kāi)會(huì)的時(shí)候就提出來(lái)，能不能先修，然后出一個(gè)公告?！?/p>

但是這項(xiàng)提案并沒(méi)有獲得通過(guò)，《上地西里業(yè)主公約》的第一句話就是“保護(hù)全體業(yè)主的財(cái)產(chǎn)權(quán)”。陳寶成也很理解，“這是大家的錢，動(dòng)人家一分都得問(wèn)清楚?！钡撬麑?duì)這種效率還是不太滿意，“有時(shí)候錢少，寧愿自己墊了?！?/p>

上地西里模式能否復(fù)制

從2005年成立，業(yè)主委員會(huì)就從物業(yè)處收回了維修費(fèi)，但是物業(yè)費(fèi)從來(lái)沒(méi)有上漲過(guò)?！爸两窬S持在0.806元，這個(gè)水平不算高。”陳寶成覺(jué)得物有所值，但也強(qiáng)調(diào)小區(qū)物業(yè)費(fèi)上繳率高達(dá)96％。

今年物業(yè)也曾要求上漲，理由是保潔漲了2分，安保漲了1分……業(yè)主代表大會(huì)專門討論這項(xiàng)提議，陳寶成就覺(jué)得“這是好事，說(shuō)明物業(yè)覺(jué)得自己的服務(wù)上來(lái)了。”最終還是否決了，因?yàn)楸娙擞X(jué)得物業(yè)的服務(wù)還有進(jìn)步的空間。

在不遠(yuǎn)的美麗園小區(qū)，曾因訴訟爭(zhēng)取物業(yè)費(fèi)下降而備受矚目，但因此反倒使得服務(wù)質(zhì)量下降。趙恒倒不怕逼走物業(yè)，他覺(jué)得留給物業(yè)足夠的利潤(rùn)，物業(yè)就能繼續(xù)維持下去?！霸蹅冃^(qū)挺和諧的，是因?yàn)槲覀兊某霭l(fā)點(diǎn)一致，我們都希望過(guò)得更好?！本游瘯?huì)主任沈素梅一直強(qiáng)調(diào)，物業(yè)、業(yè)委會(huì)和居委會(huì)是一家人?！澳憧葱迋€(gè)路，居委會(huì)的、物業(yè)的、業(yè)主并肩看著，哪里有我們這么好的?”陸穎贊同沈素梅的說(shuō)法。

自從1998年房改以來(lái)，房地產(chǎn)市場(chǎng)得到充分發(fā)展，平常百姓人住商品房，原來(lái)的單位體制被打破。但相對(duì)應(yīng)的是維權(quán)事件的層出不窮。業(yè)委會(huì)與物業(yè)之間、或與居委會(huì)之間，往往劍拔弩張，關(guān)系緊張勢(shì)如水火。

“如今，北京只有20％的小區(qū)成立了業(yè)委會(huì)?！北本┦薪ㄎ魅嗡逭硎?，沒(méi)有業(yè)委會(huì)，業(yè)主的利益得不到保障，但成立業(yè)委會(huì)必須進(jìn)行業(yè)主大會(huì)。目前北京市約有3000多個(gè)住宅小區(qū)，但只有700多家業(yè)委會(huì)。不用說(shuō)實(shí)行社區(qū)自治，就是成立業(yè)委會(huì)也是難上加難。

也有不少小區(qū)成立業(yè)主委員會(huì)，但是至今都沒(méi)有開(kāi)過(guò)業(yè)主大會(huì)。華騰園小區(qū)業(yè)委會(huì)已經(jīng)換屆兩次了，但是業(yè)主們還不知道這些委員是怎么選上去的。而時(shí)代莊園小區(qū)卻有兩個(gè)業(yè)委會(huì)，經(jīng)70％的業(yè)主投票，產(chǎn)生了該小區(qū)的第二屆業(yè)委會(huì)，但它卻不被物業(yè)和居委會(huì)的承認(rèn)。在建委的批示下，該小區(qū)在居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，又產(chǎn)生了一新的業(yè)委會(huì)。

新新家園、當(dāng)代城市家園、中方園西區(qū)等則想復(fù)制上地西里模式，但是新新家園的業(yè)主委員會(huì)不被居委會(huì)承認(rèn)，處境艱難。當(dāng)代城市家園完全復(fù)制了上地西里模式，成立了業(yè)委會(huì)，業(yè)主代表大會(huì)、監(jiān)委會(huì)，但上一屆業(yè)委會(huì)始終不交出公章，加之備案失敗，一時(shí)工作無(wú)法展開(kāi)。中方園西區(qū)也計(jì)劃成立業(yè)主代表大會(huì)，居委會(huì)下達(dá)的“指導(dǎo)文件”是，學(xué)習(xí)外地管理經(jīng)驗(yàn)要充分考慮本地實(shí)際和小區(qū)業(yè)主的素質(zhì)，不要自找麻煩。

連趙恒自己也承認(rèn)，上地西里的模式還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未成熟。“但是這種模式應(yīng)該可以復(fù)制，只是如何避免人治，還是個(gè)問(wèn)題?！边@正是外界質(zhì)疑之一，如果沒(méi)有趙恒，上地西里的程序正義能否繼續(xù)得到保障?

趙恒說(shuō)，外界高估了他的作用，即使沒(méi)有他，這種自治模式遲早也會(huì)在中國(guó)出現(xiàn)?！氨Ｕ蟼€(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)都已經(jīng)寫(xiě)進(jìn)憲法了，市民意識(shí)自然會(huì)覺(jué)醒?！?/p>

城市社區(qū)自治

1954年12月31日，一屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)了《城市居民委員會(huì)組織條例》。此后在市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市設(shè)立了居民委員會(huì)，后又逐步在鎮(zhèn)和鄉(xiāng)政府駐地的小集鎮(zhèn)設(shè)立了居民委員會(huì)。但直至80年代，城市社會(huì)是以“單位制”為主體的。各個(gè)企事業(yè)單位從屬于各級(jí)政府，城市成員從屬于各個(gè)單位。

1988年1月15日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)第一次全國(guó)住房制度改革工作會(huì)議，原先的分房制度被打破?！皢挝蝗恕毕颉吧鐣?huì)人”轉(zhuǎn)變，商品房進(jìn)入市場(chǎng)。人們的需要更多的是依靠社會(huì)而不是單位滿足，一個(gè)自由自主的城市社會(huì)得以產(chǎn)生，并開(kāi)始促進(jìn)國(guó)家與城市社會(huì)的分離。

1986年，為了配合城市社會(huì)保障制度建設(shè)，民政部就倡導(dǎo)在城市基層開(kāi)展以民政對(duì)象為服務(wù)主體的“社區(qū)服務(wù)”，首次將“社區(qū)”這一概念引入了城市管理；

1989年和1991年，人大又提出“社區(qū)服務(wù)”和“社區(qū)建設(shè)”等概念，并在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)社區(qū)建設(shè)。

1998年下半年開(kāi)始，住房實(shí)物分配完全停止，逐步實(shí)行住房分配貨幣化。以此為標(biāo)志，住房制度改革全面展開(kāi)，隨即，老百姓開(kāi)始進(jìn)入商品房市場(chǎng)。此時(shí)，房地產(chǎn)業(yè)在城市開(kāi)始飛速發(fā)展，各種小區(qū)出現(xiàn)。

2001年9月17日，深圳市景洲大廈業(yè)主開(kāi)全國(guó)先河，由業(yè)主自主投票表決，更換了原來(lái)由開(kāi)發(fā)商指定的物管公司。更換管家的“景州事件”，標(biāo)志著業(yè)主維權(quán)的大幕已經(jīng)拉開(kāi)。

2003年6月，《物業(yè)管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施，按此條例，業(yè)主委員會(huì)應(yīng)該代表和維護(hù)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主的合法權(quán)益。首次提出“業(yè)主委員會(huì)”的概念，明確業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

2004年7月15日，煙臺(tái)市裕順嘉園小區(qū)原物業(yè)公司與業(yè)主產(chǎn)生矛盾，并中止對(duì)小區(qū)的服務(wù)。新物業(yè)公司成功中標(biāo)，卻在服務(wù)了短短的6天之后撤出小區(qū)。原因是小區(qū)原物業(yè)公司一直拒絕履行交接手續(xù)。

2005年8月，上海市佳信都市花園的7位業(yè)主向長(zhǎng)寧區(qū)人民政府遞交了行政復(fù)議申請(qǐng)書(shū)。稱小區(qū)業(yè)委會(huì)未經(jīng)合法的換屆選舉，房地局就直接頒發(fā)了《業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)備隸證》，該行為侵犯了廣大業(yè)主的合法權(quán)益。故要求撤銷該備案證。區(qū)政府調(diào)查后決定：撤銷房管局發(fā)出的備案訌。

2005年，北京市天通苑小區(qū)發(fā)起號(hào)召“五號(hào)線加站”，小區(qū)內(nèi)近萬(wàn)人簽名。天通苑業(yè)主通過(guò)打電話、寄信、發(fā)郵件等方式，向北京市相關(guān)部門反映情況。最終，增站方案在市規(guī)劃委網(wǎng)站上進(jìn)行了公示。加站的成功被認(rèn)為是創(chuàng)造了社區(qū)民主運(yùn)動(dòng)的奇跡。

2007年，國(guó)務(wù)院頒布《物權(quán)法》，已經(jīng)明確要保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)，提出物業(yè)管理權(quán)歸業(yè)主或者業(yè)主委員會(huì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京市共有3000多個(gè)住宅小區(qū)，由2000多家物業(yè)管理公司實(shí)施管理服務(wù)，按規(guī)定成立業(yè)主委員會(huì)的僅511個(gè)，占小區(qū)總數(shù)不足兩成，還有80％的小區(qū)沒(méi)有成立業(yè)主委員會(huì)。