新中國(guó)修憲風(fēng)云

韓　永

編者按：

邏輯上，民主是憲政的前提，憲政是民主通過憲法而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家最理想形式，無(wú)民主即無(wú)憲政，憲政的本意在于主權(quán)在民。正如此，憲政法律秩序必然追求民主，民主是憲政法律秩序的首要因素。

憲法是固態(tài)的憲政，憲政是動(dòng)態(tài)的憲法。所以我們回到起點(diǎn)，還原新中國(guó)歷史上歷次修憲的細(xì)節(jié)與故事，以期更深入理解中華人民共和國(guó)憲法的民主精髓。修憲也是一個(gè)舞臺(tái)，每位參與者在其中所扮演的角色，也各不相同。

憲法每一個(gè)條文的修改，并非輕而易舉。過程中充滿了激烈的博弈。妥協(xié)有時(shí)候也在所難免。

李步云在1982年憲法修改時(shí)搞了一點(diǎn)“小動(dòng)作”。

1980年7月份，李步云從中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所借調(diào)到中央書記處研究室。報(bào)到的第二天，他就領(lǐng)了一份特殊的任務(wù)：為葉劍英委員長(zhǎng)寫一個(gè)發(fā)言稿，用在憲法修改委員會(huì)第一次會(huì)議上，為1982年憲法的修改定調(diào)。

在與另外一個(gè)人合寫的這份發(fā)言稿里，李步云承認(rèn)加入了一點(diǎn)個(gè)人的觀點(diǎn)——他往這個(gè)發(fā)言稿里塞了兩樣?xùn)|西，一是立法民主，另一是“司法獨(dú)立”。

文稿沒有大的變動(dòng)。李步云說1982年憲法修改有三點(diǎn)值得銘記，一是在結(jié)構(gòu)上將“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”移至“國(guó)家機(jī)構(gòu)”之前；二是法律面前人人平等；另外一個(gè)，就是有關(guān)公民的定義。

誰(shuí)是公民

“由于公民定義模糊不清，很多人就給全國(guó)人大寫信，問我到底是不是公民，全國(guó)人大也沒法答復(fù)，只是含糊其辭。”李步云說。

“凡具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的人都是公民，罪犯也是公民”，源于李步云1979年10月30日《人民日?qǐng)?bào)》上發(fā)表的文章：《論我國(guó)罪犯的法律地位》，這一文章的思想源泉，可以追溯到他在1978年12月6日發(fā)表在該報(bào)上的另外一篇文章：《公民在法律面前一律平等》。此文已被公認(rèn)為中國(guó)法律界在“文革”后思想解放的開山之作。美聯(lián)社的“中國(guó)通”約翰?羅德里克評(píng)其為“政治法律領(lǐng)域一個(gè)重要轉(zhuǎn)折的標(biāo)志”。

而當(dāng)時(shí)，在公民問題上有兩種看法，一種認(rèn)為只要有中國(guó)國(guó)籍就是，另一個(gè)認(rèn)為人民和公民是一個(gè)概念，敵對(duì)分子不是公民。敵對(duì)分子包括地富反壞右，后來(lái)又?jǐn)U大到一些被判刑的人。

《罪犯》一文發(fā)表后，引起了軒然大波。一些囚犯拿著刊有此文的《人民日?qǐng)?bào)》，跟監(jiān)獄管理人員叫板，討要權(quán)利。監(jiān)獄不尊重犯人權(quán)利的現(xiàn)象也逐漸浮出水面。陷入被動(dòng)的監(jiān)獄管理方對(duì)該文滿腹意見。一位地方勞改局的副局長(zhǎng)說：“講罪犯的這個(gè)權(quán)利那個(gè)權(quán)利，為什么就不能多給我們一些權(quán)力呢?”一次高規(guī)格的檢察長(zhǎng)會(huì)議也對(duì)此文提出公開批評(píng)。

李步云的導(dǎo)師、中國(guó)社科院副院長(zhǎng)張友漁在關(guān)鍵時(shí)刻保了他一把。他在一些重要的場(chǎng)合明確表態(tài)，說這篇文章沒有問題?！叭绻f有問題，最多是說早了點(diǎn)。”

到了中央書記處后，李步云找到了一個(gè)為自己“翻案”的絕好機(jī)會(huì)。按照憲法修改的程序，先由憲法修改委員會(huì)秘書處擬定草案，提交委員會(huì)討論，修改后再提交中央領(lǐng)導(dǎo)審核。領(lǐng)導(dǎo)審核前，中央書記處要先把第一道關(guān)。作為其中為數(shù)不多的法律專家，李步云得以對(duì)憲法修改稿先睹為快，并就其中的爭(zhēng)議問題，選擇恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)發(fā)出自己的聲音。

1981年底，他再次在《人民日?qǐng)?bào)》上發(fā)表文章，在罪犯的法律地位問題上強(qiáng)勁發(fā)力：“如果這些人不是公民，那他們是什么?是人?是國(guó)民?他們?cè)诜缮鲜鞘裁吹匚?憲法上說的是公民的基本權(quán)利和義務(wù)，他不是公民，憲法就不能對(duì)他適用。那他既不能享受權(quán)利，也不用承擔(dān)義務(wù)?！薄澳沁@些人的行為用什么來(lái)調(diào)整呢?專門為他們制定一部憲法嗎?”

后來(lái)，憲法修改委員會(huì)秘書處的一位同事告訴李步云，他的這一番言論，已經(jīng)說服了很多人，最終在該委員會(huì)的一次討論中被吸納。秘書處是憲法修改委員會(huì)的寫作班子，當(dāng)時(shí)的秘書長(zhǎng)是胡喬木，李步云的導(dǎo)師張友漁是副秘書長(zhǎng)。胡喬木后來(lái)生病住院，起草工作事實(shí)上由張友漁主持。曾經(jīng)參與過1954憲法制定的中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授許崇德，也是秘書處的成員之一。

公民定義的顛覆，其影響非同小可。媒體在報(bào)道此事時(shí)不吝贊美，說其“改變了幾千萬(wàn)人的法律地位”。

人權(quán)人憲

此時(shí)，人權(quán)在國(guó)內(nèi)還是一個(gè)忌諱的字眼。李步云之前發(fā)表的幾篇文章，也沒有敢用人權(quán)這一稱謂，只是說要保障公民的權(quán)利。1983年，李步云和法學(xué)所老所長(zhǎng)王叔文去中南海開了一個(gè)會(huì)，領(lǐng)回來(lái)一個(gè)任務(wù)：清除精神污染。當(dāng)時(shí)，學(xué)界的精神污染典型有兩個(gè)：一個(gè)是無(wú)罪推定，另一個(gè)就是人權(quán)，他的那篇《論我國(guó)罪犯的法律地位》就是一個(gè)靶子。

法學(xué)所所長(zhǎng)王家福找到李步云，希望他參加批判人權(quán)的寫作小組。李步云提出一個(gè)條件：不能說人權(quán)是資產(chǎn)階級(jí)的口號(hào)，社會(huì)主義也要講人權(quán)。我們可以畫幾個(gè)杠杠，說明我們的人權(quán)和他們的人權(quán)是有區(qū)別的。王家福說：好。后來(lái)由于反資產(chǎn)階級(jí)自由化正在興頭上，大家的注意力全轉(zhuǎn)移到那兒，這事也就不了了之。

到了1991年，國(guó)際形勢(shì)發(fā)生巨變，蘇聯(lián)東歐解體。這件事給中共高層震動(dòng)很大，出了19個(gè)題讓有關(guān)部門去調(diào)查，社科院領(lǐng)了其中的大部分。這些調(diào)查試圖弄明白一件事：蘇聯(lián)東歐為什么突然間倒下?

社科院兩個(gè)調(diào)查組帶回來(lái)兩個(gè)完全不同的結(jié)論：一說蘇聯(lián)的解體，是因?yàn)楦隊(duì)柊蛦谭虻呐炎兒偷蹏?guó)主義的顛覆，另一個(gè)結(jié)論則是這些國(guó)家的制度有問題。后一個(gè)調(diào)查結(jié)果呈交上來(lái)時(shí)，社科院一位副院長(zhǎng)不高興了，說我讓你們?nèi)フ{(diào)查，你竟然給我拿出這么個(gè)結(jié)論?調(diào)查組成員也不示弱，說你不是讓我去調(diào)查嘛，我查出來(lái)的就是這么個(gè)結(jié)論。

李步云后來(lái)給高層領(lǐng)導(dǎo)講課時(shí)，也強(qiáng)調(diào)這么個(gè)邏輯：如果蘇聯(lián)制度沒有問題的話，誰(shuí)想搞垮它也搞不了。

正是從此時(shí)起，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的提法開始發(fā)生轉(zhuǎn)變?！安辉僬f人權(quán)是資產(chǎn)階級(jí)的口號(hào)了，改口說社會(huì)主義也有人權(quán)。”但此時(shí)中國(guó)所提的人權(quán)，只談人權(quán)的特殊性，不承認(rèn)人權(quán)的普遍性，與西方世界的爭(zhēng)論也一直僵持不下。

1992年下半年，時(shí)任中共中央總書記、國(guó)家主席江澤民要社科院寫本書，描述中國(guó)特色社會(huì)主義是什么，一共22章，李步云負(fù)責(zé)“人權(quán)”這一章。寫完后，李步云就接到電話讓他少講人權(quán)的普遍性。

李步云說人權(quán)是特殊性和普遍性的統(tǒng)一，不同意修改。后來(lái)，在李步云去美國(guó)訪問時(shí)，這條被刪除。

但半年后，情況發(fā)生變化。1993年6月25日，中國(guó)經(jīng)過反復(fù)研究，同意了第二次世界人權(quán)大會(huì)起草的《維也納宣言及行動(dòng)綱領(lǐng)》，這個(gè)文件有四處講了人權(quán)的普遍性。

此后，在中國(guó)的政治話語(yǔ)體系里，人權(quán)不再是一個(gè)忌諱的字眼。1997年，在中共十五大報(bào)告里，也正式寫入了“尊重和保障人權(quán)”。

但人權(quán)人憲并非是一個(gè)順理成章的事情。1999年修憲，被邀參與座談的李步云在中共中央提供的總共6條修憲方案里，并沒有看到他渴望的人權(quán)的字眼。他為此精心準(zhǔn)備的發(fā)言，也完

全沒有派上用場(chǎng)。

不過，在6條憲法修改建議中，他如愿看到了“依法治國(guó)”的字眼。自從他1979年10月發(fā)表《論以法治國(guó)》一文并引發(fā)經(jīng)久不息的討論以來(lái)，李步云也見證了“依法治國(guó)”人憲的整個(gè)旅程。在他看來(lái)，最具有轉(zhuǎn)折意義的是1996年2月8日中央高層的一次講座。

當(dāng)時(shí)，司法部圈定了兩個(gè)題，最終確定為“關(guān)于實(shí)行依法制國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家的理論和實(shí)踐問題”這個(gè)題。主講人本來(lái)定的是李步云，但在試講過后，司法部決定臨陣換將，由社科院法學(xué)所所長(zhǎng)王家福主講。

在這次講座后，江澤民發(fā)表了一個(gè)講話，正式提出了“依法治國(guó)”這一概念。1999年的憲法修改，原來(lái)的提法本來(lái)是“依法制國(guó)”，李步云聯(lián)合王家福、劉海年，給中央寫了一封信，建議將“依法制國(guó)”改為“依法治國(guó)”，并將江澤民的這一講話附在后面，最終高層拍板，“依法治國(guó)”走完了人憲的最后旅程。

而人權(quán)人憲，最終被推遲了5年。2004年修憲，李步云再次被邀參與由吳邦國(guó)主持的專家座談會(huì)。與以往不同的是，這次沒有提供中共中央的修憲方案。李步云第一個(gè)發(fā)言，他提出的第一個(gè)建議，就是人權(quán)人憲。在現(xiàn)場(chǎng)的總共5位憲法專家中，還至少有兩位準(zhǔn)備了這樣的建議，一位是徐顯明，另一位是許崇德。

激辯“專政”

2004年修憲，像這樣的專家座談會(huì)還有5場(chǎng)。江平和吳敬璉被邀請(qǐng)參與了其中的一場(chǎng)。與其他人不同的是，他們事先就此開了一個(gè)研討會(huì)。

中國(guó)政法大學(xué)副院長(zhǎng)江平在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，開研討會(huì)的目的在于集思廣益。“我們有一個(gè)考慮，既然憲法修改，多征求意見不是更好嗎?”在1999年修憲時(shí)，吳敬璉也曾經(jīng)接到邀請(qǐng)，但由于時(shí)間緊促，基本上沒有提出什么像樣的建議。

此前，江平和吳敬璉合作，在上?？茀f(xié)名下注冊(cè)了一個(gè)民間組織——上海法律與經(jīng)濟(jì)研究所。他們?cè)谘芯克l(fā)了通知，希望所里能先就憲法的修改發(fā)表意見。

研討會(huì)匯聚了20多位國(guó)內(nèi)頂尖的法學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域的學(xué)者，這些學(xué)者的部分建議，被江平帶到了由人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)主持的修憲研討會(huì)上。

江平被安排在第4個(gè)發(fā)言，由于總共只有8位專家，每個(gè)人發(fā)言的時(shí)間都比較充裕。他總共提出了5點(diǎn)個(gè)人建議，除了主張私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)人憲和人權(quán)人憲外，他還提到了幾個(gè)比較敏感的話題：一是憲法修改的指導(dǎo)原則問題。他說，現(xiàn)在似乎形成了一個(gè)規(guī)律，就是一屆新的黨代表大會(huì)開完就要修改憲法，而憲法修改是個(gè)嚴(yán)肅的問題，必須是政治體制，經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生重大變化或是更強(qiáng)調(diào)對(duì)公民權(quán)益保護(hù)時(shí)，修改方有意義?！胺駝t，僅把黨綱黨章修改的精神用之于憲法的修改，是不嚴(yán)肅的?！?/p>

此外，江平認(rèn)為“三個(gè)代表”在序言中寫進(jìn)去未嘗不可，“但不能非常生硬，更不能不倫不類?！薄皯?yīng)當(dāng)把‘三個(gè)代表的精神考慮進(jìn)去，而不是光寫這四個(gè)字?！薄岸椅耶?dāng)時(shí)還說，我們過去有一種理解，就是憲法里面不能夠用縮寫的詞，‘三個(gè)代表如何翻譯成英文呢?”

許崇德建議寫進(jìn)“三個(gè)代表”，但一定要加上引號(hào)?！坝腥朔磳?duì)，說法律沒有帶引號(hào)的，我查了外國(guó)的憲法，法國(guó)憲法序言里說：法國(guó)人民都擁護(hù)人權(quán)公約，那個(gè)人權(quán)公約是加引號(hào)的。還有蘇聯(lián)憲法中也有‘全世界無(wú)產(chǎn)者聯(lián)合起來(lái)的表述。我就給有關(guān)部門打電話，說國(guó)外有這樣的先例?！?/p>

有關(guān)憲法修改的程序問題，江平說，憲法修改由執(zhí)政黨在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上提出憲法修改的草案不是不可以，但他認(rèn)為最好的方式是執(zhí)政黨向全國(guó)人大提出憲法修改的建議，由全國(guó)人大的修憲機(jī)構(gòu)在征求各方意見后提出修改稿?！斑@樣做的好處在于樹立憲法在全國(guó)人民中的地位，更表明憲法的修改也應(yīng)是全國(guó)人民的事情。”

江平還談到憲法監(jiān)督機(jī)制的問題?！按蠹叶颊J(rèn)為憲法實(shí)施中最大的問題，不在于憲法規(guī)定內(nèi)容應(yīng)該擴(kuò)大多少，而是在于現(xiàn)有的權(quán)利受到侵犯后，違憲的問題無(wú)法得到糾正?！彼峒皩O志剛案和“三博士上書”，“我們沒有一個(gè)專門審查和監(jiān)督違憲機(jī)構(gòu)。這個(gè)問題已經(jīng)是迫在眉睫的問題了。”“當(dāng)前至少應(yīng)在全國(guó)人大內(nèi)設(shè)立憲法委員會(huì)，在將來(lái)?xiàng)l件具備時(shí)，從議會(huì)的監(jiān)督改為法院的監(jiān)督，即設(shè)立憲法法院?！?/p>

江平結(jié)束講話后，吳敬璉發(fā)言。“他講的主要問題是憲法要公開。應(yīng)該公告，通知到每一個(gè)人，每個(gè)人都可以提意見。”

“當(dāng)時(shí)應(yīng)該說還是在一個(gè)很隨便的氣氛中討論的。沒有反對(duì)我的聲音，都是個(gè)人發(fā)表個(gè)人的意見?！苯秸f。

博弈與妥協(xié)

憲法每一個(gè)條文的修改，并非輕而易舉，過程中充滿了激烈的博弈，妥協(xié)有時(shí)候也在所難免。作為1982年憲法修改秘書處成員的許崇德，對(duì)憲法修改中的有些場(chǎng)景至今難忘。

這種討論的氛圍讓許崇德心旌蕩漾，他想起自己參加1978年憲法修改座談會(huì)上的一幕場(chǎng)景：當(dāng)時(shí)，他主張將國(guó)家主席重新寫入憲法，被某鋼鐵廠的一位團(tuán)委書記當(dāng)場(chǎng)喝止，理由是“毛主席反對(duì)”。

1978年憲法修改發(fā)生在當(dāng)年的3月份，此時(shí)距離代表著思想解放的十一屆三中全會(huì)的召開，還有9個(gè)月的時(shí)間。而1982年憲法修改的真正主帥彭真，此時(shí)尚未出山。

從1978年開始的真理標(biāo)準(zhǔn)大討論，給這次憲法的修改鋪上了濃重的民主底色。北京政法學(xué)院(中國(guó)政法大學(xué)前身)副院長(zhǎng)江平在校內(nèi)開了一門《西方民商法》，校內(nèi)反響熱烈，校外也相安無(wú)事。

彭真在“文革”中被整的經(jīng)歷，給1982年憲法修改留下了很深的烙印。比如，許崇德說，彭真非常重視“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”這一章，不僅把其位置提至國(guó)家機(jī)構(gòu)之前，還把人格尊嚴(yán)和人身保護(hù)都寫進(jìn)了憲法?！叭松肀Ｗo(hù)過去也有，但沒有這么強(qiáng)調(diào)。他自己親身經(jīng)歷了‘文革受迫害的遭遇，有切身體驗(yàn)?！?/p>

憲法還有一個(gè)條文，就是公民對(duì)國(guó)家工作人員有揭發(fā)、檢舉和控告的權(quán)利。“彭真在稿子上特別加了不能捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害這一句?！?/p>