我國多層次養(yǎng)老保險制度的思考

陳　琦　丁少群

摘要雖然我國根據(jù)國情基本建立起了三支柱的養(yǎng)老保險機制，但其結構還不很合理，成效還不太明顯。我國應對三支柱的養(yǎng)老保險體系做進一步的思考和修改，使五層次養(yǎng)老保險在我國發(fā)揮應有的作用。

關鍵詞養(yǎng)老保險個人賬戶企業(yè)年金

養(yǎng)老保險是社會保障制度的重要組成部分，是國家和社會根據(jù)一定的法律和法規(guī)，為解決勞動者在達到國家規(guī)定的解除勞動義務的勞動年齡界限，或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。

我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度面臨的問題

難以有效應對日趨嚴重的人口老齡化。2004年底，中國60歲及以上老年人口為1.43億，2014年將達到2億，2026年將達到3億，老齡化水平達到17％左右，2037年超過4億，2051年達到最大值，老齡化水平達到30％左右，之后一直維持在3-4億的規(guī)模。根據(jù)聯(lián)合國預測，21世紀上半葉，中國一直是世界上老年人口最多的國家，占世界老年人口總量的1／5，21世紀下半葉，中國也還是僅次于印度的第二老年人口大國。隨著我國人口的老齡化，老年人的數(shù)量將會增多，養(yǎng)老基金將會面臨巨大的壓力。

養(yǎng)老金制度的轉制成本較高。我國的養(yǎng)老保險制度由“現(xiàn)收現(xiàn)付”向“社會統(tǒng)籌與個人賬戶”轉換的過程中轉制成本較高。新體制中“老人”和“中人”的部分養(yǎng)老金的空缺只能由“個人賬戶”來彌補，這致使很多的“個人賬戶”成為空賬戶。而隨著老齡化的到來，如不及時彌補，個人空賬將會越來越嚴重，養(yǎng)老金給付的壓力也會越來越大。

家庭保障功能的弱化，需要社會承擔更多的養(yǎng)老責任。我國自古就有“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)，同時這也是我國傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的縮影。但隨著計劃生育的施行和社會的發(fā)展，家庭結構越來越趨于小型化，出現(xiàn)了4-2-1或4-2-2的模式，即一對夫妻要贍養(yǎng)4個老人，撫養(yǎng)1個或2個小孩。這使得家庭的保障能力減弱，贍養(yǎng)老年人成為家庭的沉重負擔，這時就需要社會給予老年人更多的保障。

養(yǎng)老保險基金保值增值難，降低了現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的作用。養(yǎng)老金是企業(yè)、政府、個人三方出資構成的養(yǎng)老保險基金經(jīng)過投資運作后，按個人賬戶和社會統(tǒng)籌賬戶支付形成。目前養(yǎng)老保險基金的投資運作缺乏效益，投資收益不高，再加上通貨膨脹和資本市場的不穩(wěn)定，導致基金縮水，養(yǎng)老目標就可能難以達到，養(yǎng)老基金的保值增值問題在當前金融危機背景下更加嚴峻。

面對這些問題，根據(jù)我國的具體國情，在我國建立多層次的養(yǎng)老保險制度是一種較好的選擇。1994年世界銀行就主導了三層次養(yǎng)老保險制度的改革。2005年世界銀行則開始主導五層次的養(yǎng)老保險制度改革，強調老年救濟金或全民養(yǎng)老津貼的最低保障作用，并主張發(fā)揮非正式保障制度諸如家庭保障的作用。而我國建立多層次養(yǎng)老保險制度的意義主要有：一、有利于增加我國養(yǎng)老保險的覆蓋面，提高老年生活保障水平；二、有利于緩解轉制成本問題，減輕政府的財政負擔；三、有利于形成養(yǎng)老保險與經(jīng)濟增長之間的良性互動機制；四、有利于構建和諧社會。隨著人口老齡化的加劇，養(yǎng)老問題成為人們最為關心的問題之一。

我國五層次養(yǎng)老保險制度構架和建設途徑

目前，雖然我國根據(jù)國情基本建立起了三支柱的養(yǎng)老保險機制，但其結構還不很合理，成效還不太明顯。我國應對三支柱的養(yǎng)老保險體系做進一步的思考和修改，使五層次養(yǎng)老保險在我國發(fā)揮應有的作用。

第一層次：面向全體國民的基本養(yǎng)老保險制度。這一層次相當于目前養(yǎng)老保險中統(tǒng)籌賬戶的部分。這一層次保險的主要特點是：一是應覆蓋所有退休或達到一定年齡的老年人。基本養(yǎng)老保險的保險對象應包括所有達到法定退休年齡的老年人，無論是城市人口還是農(nóng)村人口。二是其養(yǎng)老基金應主要由國家財政負擔，列入中央及各省市的財政預算。三是其保障程度可參考當?shù)刈畹蜕钏?，以當?shù)氐淖畹蜕钏綖榛A進行一定的加成后確定，也可按照當?shù)仄骄べY水平的一定比例(如20％-30％)確定。四是這一層次的養(yǎng)老保險由公共管理機構進行管理，如有盈余也應由政府監(jiān)管下的管理機構進行投資，達到其保值增資的目的。

該種制度改革在我國具有現(xiàn)實可行性，如北京市已進行了相應的試點。2009年1月14日《人民日報》報道“北京城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民養(yǎng)老保險制度正式實施”，目前北京市形成了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、機關事業(yè)單位退休金制度和老年保障制度的新格局，養(yǎng)老保障實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民全覆蓋。雖然此方案還是對養(yǎng)老保險的對象進行了一定的分類，但它們都有一個共同的基礎養(yǎng)老金，這部分養(yǎng)老金主要依靠財政供款，解決的是老年人共同面對的最低保障需要。

第二層次：強制性個人賬戶制養(yǎng)老保險計劃。強制性個人賬戶養(yǎng)老保險計劃中要求將個人繳納的保費存入投保人個人賬戶，由社會保險部門統(tǒng)一投資運作，投保人退休時領取的養(yǎng)老保險金水平取決于個人賬戶的資金累積額。其性質相當于“統(tǒng)賬結合”模式下的個人賬戶。這種形式的養(yǎng)老保險對個人來說比較公平，能夠激勵人們在年輕時多存人保險費，保障退休后的生活，同時能減輕政府的財政支出壓力。這一層次保險的特點：一、其對象應主要包括城鎮(zhèn)職工和農(nóng)民工。制定政策強制他們繳納一定的保費，以當?shù)貙嶋H的生活水平為基礎進行相應調整后的個人可支配收入的一定比例作為保費，并將其完全存入個人賬戶。二、個人賬戶所積累的保險金由社會保險部門進行管理和投資，政府則提供必要的條件和優(yōu)惠政策，并對基金的運用和投資進行嚴格的監(jiān)督。強制性個人賬戶的養(yǎng)老基金與基本養(yǎng)老保險的養(yǎng)老基金不同，個人賬戶的養(yǎng)老基金更注重投資收益，更注重基金的保值增值。三、退休后，個人賬戶上的總額，包括繳費和投資收益的總和即為每個人最后的養(yǎng)老金，人們可定期到相應部門進行領取。

強制性個人賬戶制養(yǎng)老保險，不完全等同于目前統(tǒng)賬結合模式中的個人賬戶。我國從1997年開始實行“統(tǒng)賬結合”即“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”的模式，但是由于轉制成本的原因勞動保障部門沒有將其分開，而是將二者結合進行混賬管理，結果當社會統(tǒng)籌資金不足時，就挪用個人賬戶基金，使得個人賬戶基金“空賬”運行。隨著人口老齡化的加劇，如不做實個人賬戶，“空賬”的財務風險將會更大，由此看來做實個人賬戶顯得尤為重要。

第三層次：企業(yè)年金制度。企業(yè)年金，是指企業(yè)和職工自愿建立的補充養(yǎng)老保險制度，是多層次養(yǎng)老保險體系的重要組成部分，由國家宏觀指導、企業(yè)內部決策執(zhí)行。企業(yè)年金的對象為企業(yè)的職工，繳納的費用可由企業(yè)全部承擔，也可由企業(yè)和個人共同承擔。繳納的費用可為企業(yè)發(fā)放的總工資的一定比例，若費用由企業(yè)和個人共同承擔則個人繳納的費用存入企業(yè)年金的個人賬戶，職工調離時，可攜帶其個人賬戶中的資金。我國建立的企業(yè)年金還相對比較薄弱，還需要進一步的改進。首先是管理模式上的改進。企業(yè)年金可由企業(yè)進行自我管理，并由政

府監(jiān)管機構進行監(jiān)管，但這樣會使企業(yè)自身的管理成本增高，而且由于企業(yè)的精力有限，所以在基金的投資收益上也存在著一定的欠缺。根據(jù)國際經(jīng)驗，信托式的模式將是比較好的一種選擇。企業(yè)可將企業(yè)年金存入企業(yè)年金專戶，并委托其他的機構進行基金的投資。其次是政策上的優(yōu)惠。我國對企業(yè)年金的稅收優(yōu)惠不足，對企業(yè)年金的激勵度不高，限制了企業(yè)年金的發(fā)展。我國曾規(guī)定“企業(yè)繳費在工資總額4％以內的部分，可從成本中列支”，且此稅收優(yōu)惠也僅限于試點地區(qū)企業(yè)繳費部分。而發(fā)達國家的企業(yè)年金可稅前列支比例都比較高，如德國為10％，美國為15％，加拿大為18％，澳大利亞為20％，法國為22％。而且我國對于企業(yè)年金的投資收益也沒有免稅的規(guī)定。我國應在稅收上對企業(yè)年金以政策上的傾斜，使之成為前兩個保險層次的有力補充。

第四層次：商業(yè)性養(yǎng)老保險。這一層次的養(yǎng)老保險主要由投保人個人自愿向商業(yè)保險公司簽署保單并繳納保費，退休后，保險公司按照合同要求支付給被保險人養(yǎng)老金的一種商業(yè)保險。它主要是滿足個人的不同需求，為那些需要獲得更高保障的人服務。對于城鎮(zhèn)居民，商業(yè)保險發(fā)展得較好，為提高人們的老年生活質量提供了保障。但對于農(nóng)村人口，實行商業(yè)的養(yǎng)老保險則需要政府的支持。目前，很多商業(yè)保險公司已經(jīng)加入了這種由政府倡導和支持的面向農(nóng)村人口的保險，例如在農(nóng)村推行小額人壽保險等。商業(yè)保險公司可以根據(jù)人們各自不同的具體情況為人們提供多樣化的保障與服務，滿足人們對養(yǎng)老的個性需求，更貼切地保障人們的老年生活，發(fā)揮積極的補充作用。

第五層次：非正式養(yǎng)老保障計劃。家庭養(yǎng)老保障、社區(qū)或其他非營利性養(yǎng)老保障計劃同樣能夠給人們提供一定的養(yǎng)老保障，而且還能夠發(fā)揮上述四層次無法起到的作用。因為人們在生活中需要的不僅是金錢、物質上的保障，更需要的是一種精神上的保障。前面四個層面的養(yǎng)老保險計劃基本上可以從物質上滿足大多數(shù)人的不同需求，而這一層次則可以從人們的內心出發(fā)，使人們得到心理上的安全保障和精神上的慰藉，對整個社會的安定有著積極的作用。作為東方國家，精神慰藉和社區(qū)服務等方面的作用不容忽視。非正式的養(yǎng)老保障計劃雖然從經(jīng)濟上可能對老年人幫助不大，但是能夠帶來生活照料和精神安慰，能使老年人的福利大大提高，可以作為前面四個層次的很好補充。

尊敬老人是中華民族的傳統(tǒng)美德。年輕時，他們?yōu)閲液蜕鐣龀隽素暙I；年老時，國家和社會也有責任和義務讓他們生活得更好，這樣社會才能更加和諧。